Betrieb einer Invalideneinrichtung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Der Streitwert des vorliegenden Prozessgegenstands (Nichtverlängerung einer Bewilligung zum Betrieb einer Invalideneinrichtung) kann nicht beziffert werden, weshalb das Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung über die Beschwerde zu befinden hat (vgl. § 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Diesen Anforderungen genügt – entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners – die vorliegende Beschwerde: Die Beschwerdeschrift setzt sich mit dem angefochtenen Rekursentscheid auf hinreichende Weise auseinander; die eingehende Begründung weicht – wie denn auch der Beschwerdegegner anerkennt – an mehreren Stellen unter Bezugnahme auf den angefochtenen Entscheid von der Rekursschrift ab. Insgesamt ist erkennbar, was den Beschwerdeführer zur Stellung seiner Anträge bewogen hat (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 6). Der Antrag des Beschwerdegegners, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, ist deshalb abzuweisen.

1.3

Der Beschwerdegegner macht sodann geltend, als massgebend sei der Sachverhalt zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids zu erachten. Seitherige Noven – insbesondere in Bezug auf personelle Wechsel bei der stellvertretenden Heimleitung – dürfe das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigen. Wollte das Verwaltungsgericht auf solche Tatsachen abstellen, so hätte dies zur Folge, dass Gesuchstellende im erstinstanzlichen Bewilligungsverfahren keine Fristen mehr einhalten müssten bzw. dass es genügen würde, wenn sie die Bewilligungsvoraussetzungen erst im Verlauf des Rechtsmittelverfahrens erfüllten.

Entscheidet das Gericht wie hier als erste gerichtliche Instanz, können neue Tatsachenbehauptungen uneingeschränkt vorgebracht werden (§ 52 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG). Grundsätzlich ist für den Rechtsmittelentscheid die Sachlage massgebend, wie sie zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung bestand. Neu eingetretene Tatsachen können jedoch aus wichtigen prozessökonomischen Gründen berücksichtigt werden, wenn dadurch der Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen aufgeworfen werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, a. a. O., § 52 N. 16 und 17). Selbst bei neu auftauchenden Ermessensfragen ist dem Verwaltungsgericht ein Entscheid in der Sache nicht verwehrt, da es im Rahmen seiner reformatorischen Funktion ausnahmsweise auch Ermessensfragen beurteilen darf (vgl. BGr, 15. März 2013,1C_207/2012, E. 3.4.1; Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 63 N. 11). Im vorliegenden Fall führt der Umstand, dass sich seit dem erstinstanzlichen Entscheid mehrere Neuerungen ergeben haben (Personalwechsel; Überarbeitung der Hausordnung und anderer Dokumente), nicht zu einer Änderung des Streitgegenstands. Da der Beschwerdeführer die Bewilligungsvoraussetzungen selbst dann nicht erfüllen würde, wenn das Ermessen im Rahmen der Würdigung der vorgebrachten Noven voll zu seinen Gunsten ausgeübt würde (vgl. E. 5.10), können sämtliche neuen Sachumstände berücksichtigt werden.

2.

2.1

Nach Art. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG) gewährleistet jeder Kanton, dass invaliden Personen, die Wohnsitz in seinem Gebiet haben, ein Angebot an Institutionen zur Verfügung steht, das ihren Bedürfnissen in angemessener Weise entspricht. Gewährung, Verweigerung und Entzug der Anerkennung [von Institutionen] werden verfügt (Art. 4 Abs. 2 IFEG). Um anerkannt zu werden, muss eine Institution: a. über Infrastruktur- und Leistungsangebote, welche den Bedürfnissen der betroffenen Personen entsprechen, sowie über das nötige Fachpersonal verfügen; b. ihren Betrieb wirtschaftlich und nach einer auf betriebswirtschaftlichen Grundsätzen basierenden einheitlichen Rechnungslegung führen; c. die Aufnahmebedingungen offenlegen; d. die invaliden Personen und deren Angehörige über ihre Rechte und Pflichten schriftlich informieren; E. die Persönlichkeitsrechte der invaliden Personen wahren, namentlich ihr Recht auf Selbstbestimmung, auf Privatsphäre, auf individuelle Förderung, auf soziale Kontakte ausserhalb der Institution, auf Schutz vor Missbrauch und Misshandlung sowie ihr Recht und das ihrer Angehörigen auf Mitwirkung; f. die invaliden Personen entlöhnen, wenn diese eine wirtschaftlich verwertbare Tätigkeit verrichten; g. behinderungsbedingt notwendige Fahrten zu und von Werkstätten und Tagesstätten sicherstellen; h. die Qualitätssicherung gewährleisten (Art. 5 Abs. 1 IFEG).

2.2

Das Gesetz vom 1. Oktober 2007 über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen (IEG) gewährleistet ein bedarfsgerechtes Angebot an Einrichtungen mit Wohn- und Arbeitsplätzen für erwachsene inva­lide Menschen aus dem Kanton Zürich. Diese Einrichtungen sorgen für die Unterbringung, Beschäftigung, Betreuung und Förderung mit dem Ziel der Integration der betroffenen Menschen (§ 1 Abs. 1 IEG). Der Betrieb von solchen Einrichtungen bedarf einer Betriebsbewilligung (§ 5 Abs. 1 IEG). Eine solche wird erteilt, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 IFEG erfüllt werden (§ 6 Abs. 1 IEG). Die Direktion legt fest, welche Angaben die Betriebsbewilligungsgesuche enthalten müssen, und regelt das Nähere zum Verfahren (§ 6 Abs. 2 IEG). Die Betriebsbewilligung wird entzogen, wenn a. die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung nicht mehr erfüllt sind oder b. Auflagen nicht erfüllt werden (§ 6 Abs. 3 IEG). Vor dem Entzug ergeht eine Verwarnung unter Ansetzung einer angemessenen Frist zur Behebung der festgestellten Mängel (§ 6 Abs. 4 IEG). Die Direktion kann die sofortige Schliessung einer Einrichtung verfügen, wenn eine ernsthafte Gefahr für die invaliden Menschen besteht oder unmittelbar droht (§ 6 Abs. 5 IEG). Die Organe der Trägerschaft und die Leitung der Einrichtung müssen unabhängig voneinander sein (§ 9 Abs. 2 IEG). Der Regierungsrat erlässt weitere Bestimmungen zur Organisation der Einrichtungen (§ 9 Abs. 3 IEG). Die Einrichtungen orientieren die Direktion frühzeitig über wesentliche Änderungen der Organisation oder der Tätigkeit, insbesondere über die Erweiterung, die Verlegung oder die Einstellung des Betriebs (§ 11 IEG).

2.3

Nach § 1 Abs. 1 der Verordnung vom 12. Dezember 2007 über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und den Transport von mobilitätsbehinderten Personen (IEV) vollzieht das Kantonale Sozialamt das Gesetz über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und die Verordnung, soweit nichts Abweichendes geregelt ist. Es erlässt hierzu Richtlinien (§ 1 Abs. 2 IEV). Als Wohnheime und andere betreute kollektive Wohnformen (im Sinn von Art. 3 Abs. 1 lit. b IFEG) gelten Wohnheime und geleitete Haushalte, in denen mehr als fünf in der Mehrzahl invaliden Menschen während mindestens fünf Tagen pro Woche gegen Entgelt Unterkunft, Verpflegung und Betreuung gewährt wird (§ 2 IEV). Die Trägerschaft der Einrichtung stellt sicher, dass ihre Organe und die Betriebsleitung unabhängig sind. Insbesondere dürfen die Leiterin oder der Leiter des Betriebs und seine oder ihre Stellvertretung nicht dem leitenden Organ der Trägerschaft angehören oder mit Mitgliedern dieses Organs persönlich oder wirtschaftlich eng verbunden sein (§ 9 Abs. 3 IEV).

3.

3.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner hätte ihm die Bewilligung zum Weiterbetrieb des Therapiehauses E bereits deshalb nicht entziehen dürfen, weil er zuvor weder eine Verwarnung ausgesprochen noch eine angemessene Frist zur Mängelbehebung angesetzt habe. Am 19. Dezember 2011 habe der Beschwerdegegner zwar eine Verwarnung ausgesprochen, doch diese sei im Rahmen der Anordnung vom 7. Juni 2012 wieder aufgehoben worden.

3.2

Eine Verwarnung, verbunden mit einer Frist zur Mängelbehebung, ist gemäss § 6 Abs. 4 IEG nur im Fall des Entzugs der Betriebsbewilligung erforderlich. Im vorliegenden Fall hielt der Beschwerdegegner in Disp.-Ziff. I der Anordnung vom 18. Dezember 2012 zwar fest, diese Verfügung ergehe "gestützt auf § 6 Abs. 3 IEG" – und somit gestützt auf eine Bestimmung, die den Bewilligungsentzug betrifft. Aus dem übrigen Wortlaut des Dispositivs geht indessen hervor, dass der Beschwerdegegner nicht den Entzug, sondern die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung verfügte. Es leuchtet denn auch ein, dass vom "Entzug" einer Bewilligung nur dann gesprochen werden kann, wenn eine Bewilligung auf behördliche Anordnung hin vorzeitig – im Fall einer befristeten Bewilligung: vor dem ursprünglich angesetzten Bewilligungsende – dahinfällt. Im vorliegenden Fall war die am 7. Juni 2012 erteilte Betriebsbewilligung von Anfang an bis Ende 2012 befristet. Sie konnte daher durch die Behörde nicht auf diesen Zeitpunkt hin "entzogen" werden, sodass § 6 Abs. 4 IEG bereits aufgrund seines Wortlauts nicht zur Anwendung gelangen kann. Es würde denn auch wenig Sinn machen, wenn vor Ablauf einer befristeten Bewilligung stets eine Verwarnung (verbunden mit einer Mängelbehebungsfrist) ausgesprochen werden müsste: Bereits der Umstand, dass die Bewilligung bloss befristet erteilt wurde, hat insofern verwarnende Funktion, als dies dem Bewilligungsnehmer klar macht, dass er die Voraussetzungen für eine unbefristete Bewilligung (noch) nicht erfüllt und nur unter bestimmten Voraussetzungen mit der Verlängerung der Bewilligung über das vorgesehene Frist­ende hinaus rechnen darf.

3.3

Eine analoge Anwendung von § 6 Abs. 4 IEG wäre allenfalls dann denkbar, wenn eine Behörde einem Bewilligungsnehmer verbindlich zusichert, dass die Bewilligung nach Fristablauf verlängert werde, oder wenn ein Bewilligungsnehmer nach mehreren Verlängerungen der Bewilligung nach Treu und Glauben Investitionen tätigt, die sich innerhalb der vorgesehenen Bewilligungsdauer nicht amortisieren lassen (vgl. VGr, 3. Oktober 2013, VB.2013.00439, E. 6.2). Ein entsprechender Vertrauenstatbestand ist im vorliegenden Fall indessen nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht. Der blosse Umstand, dass der Beschwerdeführer der Auffassung ist, dass er die am 7. Juni 2012 verfügten behördlichen Auflagen mit seiner Eingabe vom 26. Oktober 2012 erfüllt hat bzw. dass er den gesetzlichen Anforderungen gemäss Art. 5 Abs. 1 IFEG damit genügt habe, verlieh ihm jedenfalls kein berechtigtes Vertrauen darauf, dass die Behörde es ebenso sehen musste. Demnach bestand kein Verlängerungsanspruch, der möglicherweise eine Verwarnungspflicht nach § 6 Abs. 4 IEG hätte auslösen können.

3.4

Selbst wenn es im vorliegenden Fall an einer gültigen Verwarnung im Sinn von § 6 Abs. 4 IEG fehlen würde (was der Beschwerdegegner und die Vorinstanz bestreiten), läge somit kein Umstand vor, der dem Ablauf der Betriebsbewilligung per Ende 2012 entgegenstünde. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Behörden hätten diesbezüglich den Sachverhalt nicht richtig festgestellt, das rechtliche Gehör verletzt und gegen das Legalitätsprinzip verstossen, erweist sich demnach als unbegründet.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, der Beschwerdegegner habe vor Erlass der Anordnung vom 18. Dezember 2012 zahlreiche Verfahrensvorschriften verletzt und ihm insbesondere das rechtliche Gehör nicht auf hinreichende Weise gewährt.

4.2

Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer dem Beschwerdegegner am 26. August 2012 eine mit Beilagen versehene Eingabe einreichte, um den am 7. Juni 2012 verfügten behördlichen Auflagen nachzukommen. Am 4. Dezember 2012 stellte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer in Aussicht, die Betriebsbewilligung Ende 2012 nicht zu verlängern, und gewährte ihm Frist bis am 17. Dezember 2012 ("eintreffend beim Kantonalen Sozialamt"), um dazu Stellung zu nehmen. Ein Mitarbeiter des Beschwerdeführers ersuchte den Beschwerdegegner am 17. Dezember 2012 per Mail, die Vernehmlassungsfrist wegen Ferienabwesenheit der Heimleitung bis am 21. Dezember 2012 zu erstrecken. Am 18. Dezember 2012 verfügte der Beschwerdegegner, die Betriebsbewilligung des Beschwerdeführers werde nicht verlängert.

4.3

Der Beschwerdeführer beanstandet zu Unrecht die Dauer der behördlichen Prüfung seiner Eingabe vom 26. August 2012: Die rund dreimonatige Beurteilungsdauer bis am 4. Dezember 2012 ist zwar als lang zu erachten, angesichts der mehrjährigen Prozessgeschichte und den umfangreichen Eingaben des Beschwerdeführers aber nicht als übermässig lang. Sodann kann dem Beschwerdegegner im Zusammenhang mit dem Schreiben vom 4. Dezember 2012 keine Verletzung der Begründungspflicht vorgeworfen werden: Er setzte sich in diesem Schreiben auf hinreichende Weise mit der Eingabe des Beschwerdeführers vom 26. August 2012 auseinander. Aus der Begründung geht ohne Weiteres hervor, weshalb und inwiefern der Beschwerdegegner von der Nichterfüllung der Auflagen ausging und warum er zum Schluss gelangte, die Bewilligungsanforderungen seien – insbesondere aufgrund fehlender Fachkompetenzen – nicht erfüllt.

4.4

Die rund 10-tägige Dauer der am 4. Dezember 2012 angesetzten Frist zur Stellungnahme (bis am 17. Dezember 2012) ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht als unverhältnismässig kurz zu erachten. Zum einen umfasste das Schreiben des Beschwerdegegners vom 4. Dezember 2012 lediglich fünf Seiten und schloss eine Fristerstreckung nicht aus. Zum anderen musste der Beschwerdeführer rund einen Monat vor Ablauf der Bewilligung nach Treu und Glauben damit rechnen, zur Frage der (Nicht-)Verlängerung der Bewilligung innert relativ kurzer Frist Stellung nehmen zu müssen.

4.5

Nicht zu beanstanden ist sodann, dass der Beschwerdegegner darauf verzichtete, dem Beschwerdeführer am 18. Dezember 2012 erneut Frist zur Mängelbehebung anzusetzen, statt die Nichtverlängerung der Bewilligung zu verfügen. Da es nicht um den Entzug, sondern um die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung ging, war der Beschwerdegegner nicht dazu verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Mängelbehebungsfrist im Sinn von § 6 Abs. 4 IEG anzusetzen (vgl. E. 3.2). Nachdem zahlreiche Mängel immer wieder dazu geführt hatten, dass die Bewilligung des Beschwerdeführers jeweils bloss befristet verlängert werden konnte, durfte der Beschwerdegegner Anfang Dezember 2012 – nur einen Monat vor Bewilligungsablauf – darauf verzichten, dem Beschwerdeführer erneut Frist zur Behebung von Mängeln anzusetzen, zumal der Ablauf der ursprünglich bis Ende 2012 befristeten Bewilligung dadurch abermals hinausgezögert worden wäre. Dem Beschwerdeführer stand es im Übrigen frei, die gerügten Mängel nach dem Erlass der Verfügung vom 18. Dezember 2012 zu beheben und den Beschwerdegegner erneut (wiedererwägungsweise) um Erteilung einer Betriebsbewilligung zu ersuchen.

4.6

Zu Recht rügt der Beschwerdeführer hingegen, dass der Beschwerdegegner das am letzten Tag der Frist (17. Dezember 2012) um 15.37 Uhr per Mail gestellte Frister-streckungsgesuch eines Angestellten des Beschwerdeführers nicht als verspätet hätte erachten dürfen. Gemäss der früheren Rechtsprechung mussten Fristverlängerungsgesuche zwar spätestens am letzten Tag der Frist bei der Entscheidinstanz eintreffen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, a. a. O., § 12 N. 10). Nach der neueren Rechtsprechung gilt hingegen auch in Bezug auf Fristerstreckungsgesuche der in § 11 Abs. 2 VRG statuierte Grundsatz, dass eine Frist gewahrt ist, wenn die Eingabe am letzten Tag der Frist der schweizerischen Post übergeben wird (VGr, 23. April 2008, VB.2008.00015, E. 1.3; vgl. BGr, 29. September 2008,2C_261/2007, E. 2.1 und 2.2). Aus dem Umstand, dass der Beschwerdegegner am 17. Dezember 2012 per Fax (statt auf dem Postweg) und somit ohne Originalunterschrift um Fristerstreckung ersuchte, schloss der Beschwerdegegner zu Unrecht auf die Unbeachtlichkeit des Gesuchs: Leidet die Eingabe an einem solchen Formmangel, so gebietet es das Verbot des überspitzten Formalismus, der betreffenden Partei eine Nachfrist zur Behebung des Formmangels anzusetzen (BGE 134 II 244 E. 2.4.2). Im Übrigen ist davon auszugehen, dass der Angestellte des Therapiehauses, der das Fristerstreckungsgesuch einreichte, im Auftrag des Heimleiters handelte. Da die geltend gemachten Erstreckungsgründe (Ferienabwesenheit und Krankheit) in der Regel genügen, um eine behördliche Frist zu erstrecken, hätte der Beschwerdegegner das Gesuch des Beschwerdeführers vom 17. Dezember 2012, die Frist bis am 21. Dezember 2012 zu erstrecken, gutheissen müssen. Der Beschwerdegegner verletzte somit das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers, indem er das Fristerstreckungsgesuch vom 17. Dezember 2012 ignorierte und am 18. Dezember 2012 die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung verfügte, ohne dass sich der Beschwerdeführer zum Schreiben des Beschwerdegegners vom 4. Dezember 2012 geäussert hatte.

4.7

Selbst im Fall einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Im vorliegenden Fall ist von der Heilung der in E. 4.6 dargelegten Gehörsverletzung auszugehen: Der Beschwerdeführer hatte im Verlauf des Rekursverfahrens mehrmals Gelegenheit, sich zur Eingabe des Beschwerdegegners vom 4. Dezember 2012 zu äussern, und machte von dieser Möglichkeit denn auch Gebrauch (vgl. insbesondere die Rekursschrift vom 17. Januar 2013 und die Replik vom 19. April 2013). Nachdem er seine Stellungnahmen vor der Rekursinstanz – die über die gleiche Kognition wie der Beschwerdegegner verfügt (vgl. § 20 Abs. 1 VRG) – vorbringen konnte, käme es einem formalistischen Leerlauf gleich, die Sache wegen der erfolgten Gehörsverletzung an die erstinstanzliche Behörde zurückzuweisen. Der Umstand, dass das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt wurde, ist im Rahmen der Auferlegung der Verfahrenskosten allerdings als Reduktionsgrund zu berücksichtigen (vgl. E. 6.2).

5.

5.1

In materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, das Therapiehaus E verfüge entgegen der Auffassung der Behörden über das nötige Fachpersonal, um die angebotenen Leistungen – betreutes und begleitetes Wohnen mit oder ohne Tagesstruktur für Frauen mit psychischen Problemen – zu erbringen. Das im Therapiehaus vorhandene Fachwissen genüge, um die Klientinnen zu stabilisieren, ihnen eine Tagesstruktur anzubieten, sie im Alltag zu begleiten und ihnen praktische Arbeiten zu vermitteln.

5.2

Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass Fachkenntnisse erforderlich sind, um im Therapiehaus für die von ihm definierte Zielgruppe die angeboten Leistungen zu erbringen. Zielgruppe bilden gemäss einem Merkblatt des Beschwerdeführers vom 17. Oktober 2012 erwachsene Frauen mit psychischen Problemen; ausgeschlossen sind akut suizidgefährdete, akut psychotische, alkoholabhängige, drogenabhängige (nicht entzugswillige), sich selber massiv verletzende und mit Borderline diagnostizierte Frauen. Gemäss dem aktuellen Betriebs- und Betreuungskonzept bietet das Therapiehaus folgende Leistungen an: (1) Betreutes Wohnen für Frauen mit psychischen Problemen (mit diversen Therapieangeboten wie Gesprächstherapie, Gruppengesprächen, Maltherapie, Fitnessstudio etc.), (2) begleitetes Wohnen für Frauen mit psychischen Problemen, (3) Tagesstruktur mit Betreuung und Anleitung in praktischen Arbeiten und den erwähnten Therapieangeboten. Ziel ist die psychische Stabilisierung der Klientinnen sowie deren (Re-)Integration in die Gesellschaft. Im Rahmen des betreuten Wohnens sollen (unter anderem) krankhafte Prozesse erkannt und gestoppt werden.

5.3

Die Erteilung einer Betriebsbewilligung setzt voraus, dass die betreffende Invalideneinrichtung über das nötige Fachpersonal verfügt (Art. 5 Abs. 1 lit. a IFEG in Verbindung mit § 6 Abs. 1 IEG). Mit der Vorinstanz ist Art. 5 Abs. 1 lit. a IFEG dahingehend auszulegen, dass das Personal, das angesichts des in E. 5.2 dargelegten Angebots und der Zielgruppe der Einrichtung erforderlich ist, in der Institution selber (intern) tätig sein muss. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers vermag somit der Umstand, dass die Klientinnen des Therapiehauses E extern (im Psychiatriezentrum D) medizinisch betreut werden, das Therapiehaus nicht von der Pflicht zu entbinden, in der Einrichtung selber jenes Fachpersonal zu beschäftigen, das erforderlich ist, um (unter anderem) betreutes Wohnen für 12 Frauen mit psychischen Problemen anzubieten.

5.4

Gemäss Ziff. 6.2 lit. a der Rahmenrichtlinien der Konferenz der Kantonalen Sozialdirektoren vom 1. Dezember 2005 muss mindestens die Hälfte der Betreuungspersonen über einen eidgenössisch anerkannten Ausbildungsabschluss im Sozial- oder Gesundheitsbereich oder einen interkantonal anerkannten Abschluss im Betreuungsbereich verfügen, wobei Mitarbeitende, die sich in Aus- oder Weiterbildung befinden, angerechnet werden (so auch Anhang 2 der Richtlinien des Beschwerdegegners über die Gewährung von Betriebsbeiträgen an Invalideneinrichtungen im Erwachsenenbereich [Fassung vom 10. Dezember 2012, gültig ab 1. Januar 2013; www.sozialamt.zh.ch > Soziale Einrichtungen > Richtlinien für Soziale Einrichtungen > Richtlinien Betriebsbeiträge]). Nach Ziff. 2.6 der Richtlinien des Beschwerdegegners über die Bewilligung von Invalideneinrichtungen im Erwachsenenbereich (Fassung vom 10. Dezember 2012, gültig ab 1. Januar 2013; www.sozialamt.zh.ch > Soziale Einrichtungen > Richtlinien für Soziale Einrichtungen > Richtlinien Bewilligung) haben Personen, die für die Leitung einer Einrichtung verantwortlich sind, den Nachweis zu erbringen, dass sie fachlich und von ihren persönlichen Voraussetzungen her dazu in der Lage sind. Die Leitung muss mindestens über eine anerkannte Ausbildung im Gesundheits- oder Sozialbereich und über eine ausgewiesene Weiterbildung im Führungsbereich verfügen. Die Stellvertretung der Leitung muss mindestens über eine anerkannte Ausbildung im Gesundheits- oder Sozialbereich verfügen.

5.5

In den soeben dargelegten Richtlinien haben die Behörden den in § 5 Abs. 1 lit. a IFEG verwendeten Begriff "nötiges Fachpersonal" konkretisiert. Diese Konkretisierung beruht entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (§ 6 Abs. 2 IEG; § 1 Abs. 2 IEV; Art. 33 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 [www.sodk.ch > IVSE > Regelwerk]) und erscheint zur Gewährleistung einer fachkundigen Betreuung invalider Personen sachgerecht. Im Rahmen seines Ermessens durfte der Beschwerdegegner davon ausgehen, dass eine Invalideneinrichtung nur dann über das nötige Fachpersonal verfügt, wenn die in den Richtlinien statuierten entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. Aus dem Umstand, dass die Klientinnen des Therapiehauses E nach Angaben des Beschwerdeführers mit dem Betreuungspersonal zufrieden sind, kann demnach nicht geschlossen werden, dass die Invalideneinrichtung über das nötige Fachpersonal verfügt.

5.6

Soweit die Richtlinien vorsehen, dass Mitarbeitende, die sich in Aus- oder Weiterbildung befinden, an das nötige Fachpersonal "angerechnet" werden (vgl. E. 5.4), kann der vom Beschwerdegegner vorgenommenen Auslegung gefolgt werden: Es leuchtet ein, dass eine Invalideneinrichtung nicht über das "nötige Fachpersonal" verfügt, wenn sie ausschliesslich Mitarbeitende beschäftigt, die (noch) über keinen staatlich anerkannten Ausbildungsabschluss im Sozial-, Gesundheits- oder Betreuungsbereich verfügen. Eine Anrechnung von Personen in Aus- oder Weiterbildung setzt demnach voraus, dass in der Invalideneinrichtung mindestens eine Person angestellt ist, die eine staatlich anerkannte Ausbildung im Sozial-, Gesundheits- oder Betreuungsbereich abgeschlossen hat und die das Vorhandensein des erforderlichen Fachwissens in der Institution zu garantieren vermag, indem sie die in Aus- oder Weiterbildung befindlichen Betreuungspersonen beaufsichtigt und fachlich unterstützt.

5.7

Der Leiter des Therapiehauses, B, hat an der Universität Zürich Rechtswissenschaften studiert (Abschluss 1984) und besitzt einen Master in "Social Services and Healthcare Management" der Hochschule für Soziale Arbeit Luzern (Abschluss 2004). Letzterem Titel liegt nach den unbestrittenen Angaben des Beschwerdegegners eine Führungsausbildung im Sozial- und Gesundheitswesen zugrunde, die nicht als Fachausbildung im Sozial-, Gesundheits- oder Betreuungsbereich bezeichnet werden kann. Neben der Leitung des Therapiehauses absolviert B seit dem 1. April 2013 ein Vollzeitstudium (25 Stunden pro Woche) in Psychologie an der Fernuniversität Hagen, das er frühe­stens 2016 abschliessen wird. Seine Ehefrau, L, ist mit einem 40 %-Pensum in der Therapieleitung tätig. Sie verfügt über keine Fachausbildung im Gesundheitsbereich, arbeitet aber zurzeit daran, das eidgenössische Fähigkeitszeugnis "Fachfrau Betreuung" zu erlangen (Abschluss frühestens 2016). M arbeitet mit einem Pensum von 80 % als Betreuerin im Bereich Therapie. Sie hat ebenfalls keinen Fachabschluss im Gesundheitsbereich, bildet sich jedoch seit April 2013 zur Sozialbegleiterin aus (Abschluss frühe­stens 2016). N ist für das Sekretariat des Therapiehauses verantwortlich. Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass B, L, M und N momentan (noch) über keinen staatlich anerkannten Ausbildungsabschluss im Sozial-, Gesundheits- oder Betreuungsbereich verfügen.

5.8

Die 68-jährige O, die ebenfalls im Therapiehaus tätig ist, verfügt zwar über eine Ausbildung als Krankenschwester und somit über einen staatlich anerkannten Abschluss im Gesundheitsbereich. Sie arbeitet jedoch unbestrittenerweise lediglich im Umfang von rund 30 Prozent im Therapiehaus und übt ihre Tätigkeit freiwillig (ohne Entlöhnung) aus. Angesichts der fehlenden Verbindlichkeit und des geringen Umfangs ihrer Tätigkeit ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass O nicht hinreichend für das Vorhandensein des erforderlichen Fachwissens garantieren kann bzw. dass sie die drei in Ausbildung befindlichen Personen nicht auf eine Weise zu beaufsichtigen und fachlich zu unterstützen vermag, dass diese an das nötige Fachpersonal angerechnet werden könnten (vgl. E. 5.6).

5.9

Was die stellvertretende Heimleitung betrifft, erweist sich die Personalsituation im Therapiehaus E während der letzten vier Jahre als höchst instabil: Seit 2010 fungierten sieben verschiedene Personen als stellvertretende Heimleiter(innen), nämlich L (bis April 2010), P (Mai 2010 bis März 2011), Q (Juli 2011 bis Dezember 2011), R (März 2012 bis Juli 2012), O (April 2013 bis Juli 2013), F (Oktober 2013) und G (seit 25. November 2013). Die Person, die die stellvertretende Heimleitung innehatte, übte ihre Funktion jeweils nur während weniger Monate aus; dazwischen kam es mehrmals zu mehrmonatigen Vakanzen. Allein während der letzten zwölf Monate erfolgten in der stellvertretenden Heimleitung drei jeweils von Vakanzen unterbrochene Ablösungen. Im April 2013 setzte der Beschwerdeführer eine stellvertretende Heimleiterin ein, die als Mitglied des Vereinsvorstands klarerweise nicht unabhängig im Sinn von § 9 Abs. 2 IEG bzw. § 9 Abs. 3 IEV war. Am 26. Oktober 2012 schlug der Beschwerdeführer dem Beschwerdegegner L als stellvertretende Heimleiterin vor, obwohl er seit 2007 wusste, dass diese nicht über das nötige Fachwissen bzw. die nötige Unabhängigkeit verfügt. Unter diesen Umständen ist mit dem Auditbericht der Schweizerischen Vereinigung für Qualitäts- und Managementsysteme (SQS) vom 16. Oktober 2012 davon auszugehen, dass die Aufnahmekriterien des Therapiehauses in einem krassen Missverhältnis zu den vorhandenen Fachkompetenzen im sozialpädagogischen, psychiatriepflegerischen und therapeutischen Bereich stehen, dass das Therapiehaus wegen der herrschenden hohen Personalfluktuation die nötige Fachkompetenz nicht aufbauen kann und dass es vermutlich strukturelle Ursachen gibt, dass Mitarbeitende mit spezifischer Fachausbildung nicht gehalten werden können. Die Fluktuation des Fachpersonals hat seit dem Auditbericht vom 16. Oktober 2012 weiter zugenommen. Die Aufnahmekriterien des Therapiehauses wurden aufgrund des Auditberichts zwar überarbeitet. Von einem Missverhältnis zwischen den aktuellen Aufnahmekriterien (vgl. E. 5.2) und den vorhandenen Fachkompetenzen ist indessen noch immer auszugehen, zumal der leitende Auditor am 28. März 2013 festhielt, der Beschwerdeführer habe die für die Behandlung der Zielgruppe nötigen Personalressourcen in quantitativer und qualitativer Hinsicht immer noch nicht definiert. Dies gilt umso mehr, als die am 26. April 2013 erfolgte unangemeldete Visitation des Therapiehauses durch das Sozialamt auf eindrückliche Weise bestätigt hat, dass die fachgerechte Betreuung der Klientinnen weiterhin nicht sichergestellt ist (vgl. den Visitationsbericht vom 6. Mai 2013).

5.10

Am 18. November 2013 hat der Beschwerdeführer G mit einem Pensum von 60 % (bei Bedarf: 80 %) als stellvertretende Heimleiterin des Therapiehauses angestellt. Sie befindet sich noch in der Probezeit und ist offenbar weiterhin zwischen 30 und 100 Prozent bei der Organisation T angestellt. Selbst wenn zugunsten des Beschwerdeführers angenommen würde, dass die neue stellvertretende Heimleiterin eine staatlich anerkannte sozialpädagogische Ausbildung abgeschlossen hätte (ein entsprechendes Diplom wurde nicht eingereicht) und dass sie die religiös geprägte Weltanschauung der Heimleitung teilt, könnte der Beschwerdeführer aus der Neuanstellung nichts zu seinen Gunsten ableiten. Zu berücksichtigen ist nämlich zum einen, dass die stellvertretende Heimleitung seit 2010 von zahlreichen Wechseln und Vakanzen geprägt ist, dass der Beschwerdeführer mehrmals stellvertretende Heimleiterinnen einsetzte oder vorschlug, die für diese Position aus gesetzlichen Gründen nicht infrage kamen, und dass zu vermuten ist, dass die instabile Fachpersonalsituation auf strukturelle Ursachen zurückgeht (vgl. E. 5.9). Zum andern muss beachtet werden, dass die Betriebsbewilligung des Therapiehauses – unter anderem wegen fehlendem Fachpersonal und mangelnder Personalkonstanz – seit 2007 stets bloss befristet erteilt wurde, und dass G neben ihrem 60 %-Pensum im Therapiehaus gleichzeitig bis zu 100 % bei einer anderen Organisation angestellt ist. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die neue stellvertretende Heimleiterin längerfristig zu garantieren vermag, dass im Therapiehaus das nötige Fachwissen vorhanden ist, um für 12 erwachsene Frauen mit psychischen Problemen betreutes und begleitetes Wohnen (mit diversen Therapien) anzubieten. Die gleichen Gründe sprechen gegen die Annahme, dass G in der Lage ist, die drei in Ausbildung befindlichen Personen auf eine Weise zu beaufsichtigen und fachlich so zu unterstützen, dass deren Anrechnung als nötiges Fachpersonal infrage käme (vgl. E. 5.6). Demnach fehlt es dem Therapiehaus E nach wie vor am nötigen Fachpersonal (Art. 5 Abs. 1 lit. a IFEG) und damit an einer gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzung (§ 6 Abs. 1 IEG).

5.11

Soweit der Beschwerdeführer schliesslich geltend macht, die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung widerspreche dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, kann ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Es besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass Invalideneinrichtungen über das gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a IFEG nötige Fachpersonal verfügen. Die Nichtverlängerung der Bewilligung ist geeignet und erforderlich, um zu verhindern, dass es den invaliden Bewohnerinnen des Therapiehauses an der nötigen fachkundigen Betreuung fehlt. Dieses Allgemeininteresse überwiegt das gegenläufige wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der Weiterführung seines – seit 2007 wegen Mängeln stets bloss befristet bewilligten – Therapiehauses sowie das Interesse der zurzeit vier (gemäss den Angaben des Beschwerdeführers zufriedenen) Heimbewohnerinnen, nicht in eine andere Institution umplatziert zu werden. Die Verhältnismässigkeit der Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung ist umso mehr zu bejahen, als es dem Beschwerdeführer frei steht, erneut eine Bewilligung zu beantragen, wenn er die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt.

5.12

Die Vorinstanz erachtete es somit zu Recht als zulässig, die Bewilligung zum Betrieb des Therapiehauses wegen fehlender Verfügbarkeit des nötigen Fachpersonals nicht zu verlängern. Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob die Nichtverlängerung der Bewilligung auch aus anderen Gründen gerechtfertigt gewesen wäre. Nicht beantwortet werden muss insbesondere, ob bzw. in welchem Umfang der Beschwerdeführer die am 7. Juni 2012 verfügten Auflagen mit seiner Eingabe vom 26. Oktober 2012 erfüllt hat, welches die Konsequenzen einer allfälligen Nichterfüllung dieser Auflagen gewesen wären, ob alle am 7. Juni 2012 angeordneten Auflagen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhten, ob der Beschwerdeführer seine Meldepflichten gegenüber der Behörde (§ 11 IEG) verletzt hat und ob eine Person, die als privater Coach einer Heimbewohnerin arbeitet, gleichzeitig als externe Beschwerdestelle der Invalideneinrichtung fungieren darf.

6.

6.1

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des Beschwerdeführers als unbegründet. Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Da der von der Vorinstanz in Disp.-Ziff. II angesetzte Umplatzierungstermin (31. Oktober 2013) mittlerweile verstrichen ist, müssen im Dispositiv des vorliegenden Urteils neue Vollzugsanordnungen getroffen werden. Der Beschwerdeführer ist anzuweisen, die betroffenen Bewohnerinnen und deren Vertreter sowie die platzierenden Stellen und Kostenträger der im Therapiehaus E betreuten Bewohnerinnen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils unverzüglich über die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung und die damit verbundenen Auswirkungen zu informieren (unter Bekanntgabe an den Beschwerdegegner). Ferner ist er zu verpflichten, die nötigen Umplatzierungen in Zusammenarbeit mit den betroffenen Bewohnerinnen und Institutionen bis spätestens am 31. Mai 2014 vorzunehmen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Umplatzierungen nur insoweit erforderlich sein werden, als sich der Betrieb des Therapiehauses als bewilligungspflichtig erweist, d. h. wenn im Therapiehaus mehr als fünf in der Mehrzahl invalide Menschen aufgenommen bzw. betreut werden (vgl. §§ 2 und 4 IEV) oder wenn das Therapiehaus trotz Unterschreitung dieser Zahl der Bewilligungspflicht unterstellt wurde (vgl. Ziff. 1.1 der in E. 5.4 zitierten Bewilligungsrichtlinien).

6.2

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Weil das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers im erstinstanzlichen Verfahren verletzt wurde (vgl. E. 4.7), sind die Gerichtskosten zu 1/5 auf die Gerichtskasse zu nehmen. Von einer Parteientschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner (§ 17 Abs. 2 VRG) ist abzusehen, da die Beantwortung von Rechtmitteln zu dessen üblichen Amtstätigkeit gehört (vgl. VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 7.3).