Kündigung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über kommunale Anordnungen etwa auf dem Gebiet des Personalrechts nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der Beschwerdeführer beantragt die Wiedereinstellung an seinem bisherigen oder einem vergleichbaren Arbeitsplatz. Als Streitwert gelten die Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 48). Hätte das Arbeitsverhältnis weiterbestanden, hätte aufgrund der dreimonatigen Kündigungsfrist bei Beschwerdeerhebung am 29. November 2013 auf Ende Februar 2014 gekündigt werden können (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 PR). Die ursprünglich bis 31. Oktober 2011 dauernde Kündigungsfrist verlängerte sich aufgrund von Art. 39 Abs. 6 Satz 2 PR bis zum ersten Entscheid des Bezirksrates vom 8. November 2012. Der relevante Zeitraum für die Streitwertberechnung ist somit jener vom 9. November 2012 bis 28. Februar 2014 und umfasst damit knapp ein Jahr und vier Monate. Einer Verfügung des Direktors vom 7. April 2010 kann entnommen werden, dass der Beschwerdeführer damals einen Bruttomonatslohn von Fr. 7'830.- bezog, was einem Jahresgehalt von Fr. 101'790.- (13 x Fr. 7'830.-) entspricht. Der Streitwert beträgt somit rund Fr. 133'000.-.

Aufgrund des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwertes ist die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1

Der Beschwerdeführer beantragt, die Ausgangsverfügung sei in dem Sinn aufzuheben, dass seine Anstellung bei der Beschwerdegegnerin weiterhin bestehe.

Nach Art. 17 Abs. 2 PR setzt die Kündigung durch die Stadt Zürich einen sachlich zureichenden Grund voraus und darf nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) nicht missbräuchlich sein. Als sachlich zureichender Grund geltend unter anderen schwer wiegende wirtschaftliche oder betriebliche Gründe, sofern die Stadt der oder dem betroffenen Angestellten keine zumutbare andere Arbeit anbieten kann (Art. 17 Abs. 3 lit. e PR).

Erweist sich eine Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt, so wird die oder der Angestellte von der Stadt Zürich mit der bisherigen oder, wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterbeschäftigt (Art. 17 Abs. 4 Satz 1 PR). Ist ausnahmsweise beides aus triftigen Gründen nicht möglich, so bemisst sich die Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung (Art. 17 Abs. 4 Satz 2 PR). Demnach besteht gemäss den Bestimmungen des Personalrechts der Stadt Zürich grundsätzlich ein Anspruch auf Weiterbeschäftigung.

2.2

Die Vorinstanz hat für das Verwaltungsgericht verbindlich bereits festgestellt, dass die Kündigung unrechtmässig war, und dem Beschwerdeführer deshalb eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zugesprochen. Strittig ist somit nur noch, ob die Vorinstanz den Antrag auf Weiterbeschäftigung zu Recht abwies und ob der Beschwerdeführer gegebe­nenfalls Anspruch auf eine höhere Entschädigung hat.

3.

3.1

Nach § 27a Abs. 1 VRG stellt die Rekursinstanz, wenn sie eine Kündigung für nicht gerechtfertigt hält, dies fest und bestimmt von Amtes wegen die Entschädigung, die das Gemeinwesen zu entrichten hat. § 27a Abs. 2 VRG behält den Entscheid über weiterge­hende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts, insbesondere auf Weiterbe­schäftigung, vor. Nach dem Wortlaut von § 63 Abs. 3 VRG, der nur auf § 27a Abs. 1 VRG verweist, soll das Verwaltungsgericht in jedem Fall nur noch die Unrechtmässigkeit der Kündigung feststellen und eine Entschädigung zusprechen können.

3.2

Nach der Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG (OS 54, 268 ff., 277) war es dem Verwaltungsgericht schon bisher verwehrt, ein unrechtmässig aufgelöstes Arbeitsverhältnis wiederherzustellen. Aus § 18 Abs. 3 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) ergab sich nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sodann, dass auch die Rekursinstanz im Anwendungsbereich des kantonalen Personalrechts ein einmal aufgelöstes Arbeitsverhältnis bei Rechtswidrigkeit der Kündigung nicht wieder­herstellen könne (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3 – 11. Juni 2003, PB.2003.00011, E. 2b – 1. April 2009, PB.2009.00002, E. 2.1). Letzteres war indes jedenfalls dann möglich, wenn das kommunale Personalrecht einen solchen Anspruch ausdrücklich vorsah (vgl. VGr, 28. Februar 2001, PB.2000.00027, E. 4).

Der Antrag des Regierungsrats vom 29. April 2009 für ein Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts sah in § 27a VRG vor, dass die Rekursbehörde bei unrechtmässiger Kündigung zukünftig nur noch eine Entschädigung zusprechen könne. Dabei ging der Regierungsrat von der falschen Annahme aus, die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG werde – obwohl dies nirgends ausdrücklich geregelt sei – auch für das Rekursverfahren angewandt; aus Gründen der Transparenz sollte im Gesetz deshalb ausdrücklich gesagt werden, dass die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG auch im Rekursverfahren gelte (ABl 2009, 801 ff., 810, 887). Die Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit ergänzte § 27a VRG in ihrem Antrag vom 14. Januar 2010 um einen zweiten Absatz, der den Entscheid über weitergehende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts vorbehielt; gleichzeitig wurde § 63 Abs. 3 VRG insofern ergänzt, als dieser nicht mehr – wie im regierungsrätlichen Antrag – auf den gesamten § 27a VRG, sondern nur noch auf dessen Absatz 1 verwies (ABl 2010, 169 ff., 180, 184). In der Beratung des Kantonsrats fand zu beiden Bestimmungen keine Diskussion statt. Den Ausführungen des Kommissionssprechers lässt sich aber entnehmen, dass die Ergänzung von § 27a VRG vorgenommen wurde, weil es Gemeinden gebe, die im Gegensatz zum Kanton personalrechtlich zusätzlich die Möglichkeit der Weiterbeschäftigung vorsähen; damit diese Autonomie der Gemeinden beibehalten werden könne, müsse der Rekursinstanz diese Entscheidungsmöglichkeit offengelassen werden. Weshalb § 63 Abs. 3 VRG so angepasst wurde, dass dem Verwaltungsgericht diese Entscheidungsmöglichkeit verwehrt bleiben soll, lässt sich dem Protokoll nicht entnehmen (vgl. zum Ganzen Prot. KR 2007–2011, S. 10240 f. und 10246).

3.3

3.3.1

Gemäss Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen können. Der Ausschluss einer richterlichen Beurteilung kommt nach dem klaren Wortlaut nur in Ausnahmefällen in Betracht, etwa bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter (Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; vgl. hierzu BGE 136 II 436 E. 1.3 f., 136 I 42 [= Pra 99/2010 Nr. 69] E. 1.5, 135 I 113 E. 1).

Von den vorliegend nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen gewährleistet die Rechtsweggarantie bei grundsätzlich allen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu wenigstens einem Gericht, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen kann. Von der Rechtsweggarantie werden dabei alle Streitigkeiten über Rechte und Pflichten erfasst, die sich aus dem materiellen Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben (BGE 136 I 323 [= Pra 100/2011 Nr. 36] E. 4.3; BGr, 17. März 2010,1C_310/2009, E. 2.2.2; Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff., 91; Andreas Kley, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29a Rz. 10 ff.; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29 N. 4 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 179 ff.).

Nach Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig; dafür gewährt ihnen das kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspielraum. In diesem Sinn können die Gemeinden nach § 72 Abs. 2 e contrario des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ein eigenes Personalrecht erlassen. Diese Autonomie der Gemeinden im Bereich des Personalrechts – namentlich die Möglichkeit, bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vorzusehen – wollte der kantonale Gesetzgeber ausdrücklich nicht beschneiden und sah deshalb vor, dass der Rekursinstanz ein Entscheid über weitergehende Ansprüche, die sich aus dem kommunalen Personalrecht ergeben, offenstehen müsse (Prot. KR 2007–2011, S. 10241). Somit steht das kantonale Recht dem den Angestellten der Stadt Zürich eingeräumten Anspruch auf Weiterbeschäftigung bei unrechtmässiger Kündigung nicht entgegen. Dieser Anspruch muss nach Art. 29a BV durch eine richterliche Behörde beurteilt werden können.

3.3.2

Gemäss § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a VRG kann nur die Rekursbehörde einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung beurteilen; dem Verwaltungsgericht soll dies verwehrt sein. In der vorliegenden Konstellation handelt es sich bei der Rekursbehörde um einen Bezirksrat (§ 19b Abs. 2 lit. c VRG). Zu prüfen ist demnach, ob der Bezirksrat die Anforderungen an eine richterliche Behörde erfüllt.

Jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, hat Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1 Satz 1 BV; vgl. auch Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention). Bezirksräte werden vom Volk gewählt (Art. 80 Abs. 1 lit. b KV) und sie sind beim Entscheid über ein Rechtsmittel an keine Weisungen gebunden, ausgenommen bei der Rückweisung durch eine höhere Instanz (§ 3 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]). Primäre Aufgabe des Bezirksrats ist jedoch die Aufsicht über die Gemeinden (§ 10 Abs. 1 BezVG; §§ 141 ff. GG); er erledigt zudem sämtliche Bezirksaufgaben, für die keine andere Behörde zuständig ist (§ 10 Abs. 2 BezVG). Ausserhalb seiner Rechtsprechungstätigkeit steht der Bezirksrat unter der Aufsicht des Regierungsrats sowie der Direktion der Justiz und des Innern (vgl. § 45 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1] sowie §§ 147 ff. GG). Er hat damit die gleiche Stellung wie untergeordnete Stellen der Zentralverwaltung; namentlich ist er an Weisungen des Regierungsrats bzw. der Direktion gebunden. Diese Einbindung in die Verwaltung spricht gegen die Qualifikation des Bezirksrats als richterliche Behörde (RB 2000 Nr. 24; BGE 139 III 98 E. 4.4.2; Georg Müller, Gerichtliche Beschwerdeinstanz gemäss Art. 450 ZGB im Kanton Zürich, ZBl 114/2013, S. 59 ff., 66 ff.; Evi Schwarzenbach in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 80 N. 9; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82). Der Bezirksrat – welcher den Anspruch des Beschwerdeführers auf Weiterbeschäftigung nach dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung als einzige Instanz prüfen könnte – erfüllt demnach die Anforderungen an eine gerichtliche Behörde – jedenfalls im Anwendungsbereich des Verwaltungsrechtspflegegesetzes – nicht.

3.3.3

Räumt das anwendbare Personalrecht den Angestellten bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung ein und handelt es sich bei der Rekursbehörde nicht um ein Gericht im Sinn von Art. 30 BV, so verstösst die Regelung von § 63 Abs. 3 VRG gegen die Rechtsweggarantie. Um dem Anspruch auf gerichtliche Überprüfung zu genügen, muss das Verwaltungsgericht in diesen Fällen entgegen § 63 Abs. 3 VRG überprüfen können, ob der oder die Angestellte Anspruch auf Weiterbeschäftigung hat. Da der vorliegend als Rekursinstanz tätige Bezirksrat die Anforderungen an eine gerichtliche Behörde nach dem Gesagten nicht erfüllt, muss das Verwaltungsgericht in Nachachtung der Rechtsweggarantie somit überprüfen, ob dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung bei der Beschwerdegegnerin zu Recht verweigert wurde.

4.

4.1

Gemäss Art. 17 Abs. 4 Satz 2 PR ist ein Angestellter der Stadt Zürich bei einer unrechtmässigen Kündigung in erster Linie mit der bisherigen und, wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterzubeschäftigen. Nur aus triftigen Gründen kann ausnahmsweise auf eine Weiterbeschäftigung verzichtet und dem Angestellten stattdessen eine Entschädigung zugesprochen werden.

4.2

Der Beschwerdeführer arbeitete ab Juni 2008 für die Beschwerdegegnerin, wobei seine Leistungen zunächst als sehr gut bewertet wurden; in den Jahren 2009 und 2010 erhielt er einmalige Vergütungen für überdurchschnittlichen Einsatz. Im Jahr 2010 soll er sich indes wegen der Höhe seines Lohns beklagt und im Dezember 2010 gegenüber seinem Vorgesetzten "verbal ausfällig" geworden sein und Drohungen ausgestossen haben. Weil er vertrauliche Informationen nicht sachgerecht verwendet, Drohungen ausgestossen und sich darüber geäussert habe, den Arbeitgeber verlassen zu wollen, sowie wegen eines gestörten Vertrauensverhältnisses zwischen ihm, seinem direkten Vorgesetzten und dem "Abteilungsleiter Informatik" wurden dem Beschwerdeführer im Dezember 2010 als Sofortmassnahme sämtliche Berechtigungen für den Zugriff auf die Laufwerke des Arbeitgebers entzogen. Dagegen wehrte er sich am 14. Dezember 2010 und bestritt die gegen ihn erhobenen Vorwürfe. In einem Beurteilungsbogen für den direkten Vorgesetzten vom 21. Dezember 2010 erhob er Vorwürfe gegenüber diesem sowie dem Abteilungsleiter; am gleichen Tag fand ein Gespräch zwischen dem Beschwerdeführer, seinem direkten Vorgesetzen und dem Abteilungsleiter statt, welches indes zu keiner Lösung führte. Im März 2011 wandte der Beschwerdeführer sich an den Direktor und machte insbesondere geltend, er erhalte einen tieferen Lohn als Mitarbeitende mit vergleichbarer Tätigkeit und seit er dies angesprochen habe, werde ihm zu verstehen gegeben, dass für ihn kein Platz mehr sei; der Direktor wollte sich in der Folge in diese "Meinungsverschiedenheit" nicht einmischen. Schliesslich wandte der Beschwerdeführer sich am 23. März 2011 an eine Mitarbeiterin der Personalabteilung der Beschwerdegegnerin und mit Schreiben vom 11. April 2011 an die Ombudsfrau der Stadt Zürich und machte geltend, gegen ihn würden ungerechtfertigte Vorwürfe erhoben und er werde durch die Vorgesetzten gemobbt. Schliesslich trug er diesen Konflikt mit einer an alle Mitarbeitenden seines Arbeitgebers gerichteten E-Mail vom 7. Juli 2011 nach aussen, indem er sich von diesen verabschiedete und ihnen sinngemäss mitteilte, die Kündigung sei einzig darauf zurückzuführen, dass sein Vorgesetzter ihn nicht leiden könne.

Demnach bestand beim Arbeitgeber ein Arbeitsplatzkonflikt, in welchen der Beschwerdeführer involviert war und in den er in seiner E-Mail vom 7. Juli 2011 sämtliche Mitarbeitenden miteinbezog. Bei dieser Sachlage liegen triftige Gründe vor, um den Beschwerdeführer nicht weiterhin bei der entsprechenden Abteilung zu beschäftigen. Allerdings folgt daraus nicht, dass auch triftige Gründe gegen eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers in einer anderen Abteilung der Beschwerdegegnerin sprächen. Soweit ersichtlich wurde nie abgeklärt, ob die gegen den Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe bzw. dessen Mobbingvorwürfe gegenüber seinen Vorgesetzten zutreffen, und ist aufgrund der Akten nicht klar, wer für den entstandenen internen Konflikt in erster Linie die Verantwortung trägt. Jedenfalls haben die Verantwortlichen der Abteilung massgeblich zur Eskalation der Situation beigetragen, indem sie dem Beschwerdeführer die Administratorenrechte entzogen. Die Akten legen den Schluss nahe, dass in erster Linie ein auf die Abteilung beschränkter Arbeitsplatzkonflikt aus persönlichen Gründen vorlag, was nicht dagegen sprechen würde, den Beschwerdeführer – der bisher unbestritten gute Leistungen erbracht hat – in anderer Umgebung wieder einzusetzen.

Am 19. Februar 2013 erhob der Beschwerdeführer indes Strafanzeige gegen den Stadtrat sowie die Stadtschreiberin und warf diesen üble Nachrede vor. Weil die Vorwürfe des Beschwerdeführers unbegründet waren, verweigerte das Obergericht des Kantons Zürich die Ermächtigung zur Durchführung eines Strafverfahrens; das Bundesgericht wies eine dagegen erhobene Beschwerde ab. Eine leichtfertig erhobene, unbegründete Strafanzeige gegen den Arbeitgeber bzw. dessen Organe stellt eine schwerwiegende Verletzung der Treuepflicht dar, die unter Umständen auch eine fristlose Entlassung rechtfertigen kann (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337 N. 5 S. 1110 f.; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 22 S. 625; AGVE 2010 Nr. 82 E. 5.1). Der Beschwerdeführer begründete seine Strafanzeige mit Äusserungen des Stadtrats in dessen Beschwerdeantwort an das Verwaltungsgericht im Verfahren VB.2012.00782. Das Verhalten, welches der Beschwerdeführer dem Stadtrat in der Strafanzeige vorwarf, traf im Wesentlichen zu, erfüllte allerdings – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – den Tatbestand der üblen Nachrede nicht. Der Beschwerdeführer hat den Stadtrat damit nicht fälschlicherweise eines strafbaren Verhaltens bezichtigt, sondern er reichte die Strafanzeige in der irrigen Annahme ein, das korrekt dargestellte Verhalten des Stadtrats sei strafbar. Eine solche Strafanzeige mag zwar unangebracht gewesen sein, sie wiegt aber nicht derart schwer, dass triftige Gründe vorlägen, um dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu verweigern.

Die Beschwerdegegnerin macht schliesslich geltend, eine "Wiederanstellung" nach mehr als zweieinhalb Jahren seit der Freistellung sei für sie auf jeden Fall unzumutbar. Inwiefern ihr eine Weiterbeschäftigung allein aufgrund der Verfahrensdauer unzumutbar sein soll, macht sie indes nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Dass die Beschwerdegegnerin verpflichtet sein kann, einen Angestellten nach längerer Freistellung wieder zu beschäftigen, ist Folge der Regelung im kommunalen Personalrecht. Da der Beschwerdeführer ohnehin an anderer Stelle als bisher eingesetzt werden muss, kann zudem auch die lange Abwesenheit am bisherigen Arbeitsplatz keine Rolle spielen.

Demnach liegen keine triftigen Gründe dafür vor, dem Beschwerdeführer die Weiterbeschäftigung zu verweigern.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Rekursentscheid sowie der Beschluss des Stadtrats Zürich vom 18. Januar 2012 – soweit dieser die Kündigung betrifft – und die Kündigungsverfügung des Direktors vom 6. Juli 2011 sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, den Beschwerdeführer mit einer anderen zumutbaren Arbeit weiterzubeschäftigen.

6.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 Satz 1 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerde­gegnerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).