Kostenvorschuss
Rubrum
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2014.00085
Urteil
der 3. Kammer
vom 21. August 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei, Kommando,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenvorschuss,
Regeste
Zulässigkeit einer Kautionierung. Kammerbesetzung mangels Streitwert: Die Beschwerde betrifft die Frage der Zulässigkeit der Kostenvorschusserhebung und nicht die Höhe der Kaution (E. 1.1). Frage offen gelassen, ab welchem Zeitpunkt jemand kautioniert werden darf, weil er/sie Kosten aus einem erledigten Verfahren "schuldet": Ab Nichtzahlung innert Zahlungsfrist oder ab Nichtzahlung innert Mahnfrist? (E. 2.4) Die Vorinstanz hätte dem Beschwerdeführer keine Frist zur Zahlung eines Kostenvorschusses ansetzen dürfen (unter Androhung des Nichteintretens), ohne zuvor sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung zu prüfen (E. 2.5). Auferlegung der Gerichtskosten an die Vorinstanz (E. 3.2). Gutheissung, soweit Eintreten / Rückweisung.
Sachverhalt
I.
A. Am 2. September 2013 ersuchte A die Kantonspolizei des Kantons Zürich um Einsicht in mehrere ihn betreffende Polizeiakten, unter anderem in eine polizeiliche Ausschreibung inkl. Revokation sowie Verhaftung vom 16. Februar 2012 und vom 4. März 2013. Am 17. September 2013 teilte ihm die Kantonspolizei diverse Daten – unter anderem einen aktuellen Auszug aus dem automatisierten Polizeifahndungssystem (RIPOL) – mit. Die Polizei informierte ihn ferner darüber, dass die RIPOL-Daten, die die Ausschreibungen vom 16. Februar 2012 und 4. März 2013 betroffen hätten, gelöscht worden seien, da diese Ausschreibungen infolge Revokation gegenstandslos geworden seien.
B. Am 27. September 2013 ersuchte A die Kantonspolizei Zürich erneut um Einsicht in die RIPOL-Einträge zu den polizeilichen Ausschreibungen vom 16. Februar 2012 und 4. März 2013. Zur Begründung machte er geltend, im RIPOL würden bei Gegenstandslosigkeit nur die Daten zur aktiven Fahndung gelöscht, nicht aber die Aufträge zur Ausschreibung und zur Löschung der Einträge.
C. Am 5. Oktober 2013 stellte A auch beim Zürcher Staatsarchiv ein Gesuch um Einsicht in die erwähnten RIPOL-Daten. Das Staatsarchiv teilte ihm am 8. Oktober 2013 mit, die gewünschten Akten befänden sich noch bei der Kantonspolizei, weshalb das Auskunftsbegehren an diese weitergeleitet werde.
D. Am 22. Oktober 2013 teilte die Kantonspolizei A mit, dass sein Auskunftsgesuch vom 2. September 2013 am 17. September 2013 bereits vollständig beantwortet worden sei. Soweit allenfalls andere Behörden Aufträge erteilt hätten, die in den zugestellten RIPOL-Auszügen nicht ersichtlich seien, werde er darum ersucht, sich direkt an die betreffenden Behörden zu wenden.
II.
A. Am 19. Dezember 2013 gelangte A mit Rechtsverweigerungsbeschwerde an die Sicherheitsdirektion, wobei er die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege beantragte. Er machte sinngemäss geltend, die Polizei habe sich nach seiner Gesuchseinreichung während mehr als 30 Tagen geweigert, ihm die gewünschte Akteneinsicht zu gewähren.
B. Am 7. Januar 2014 verfügte die Sicherheitsdirektion, (1.) vom Eingang des Rekurses As vom 19. Dezember 2013 werde Vormerk genommen; (2.) A werde aufgefordert, die Kosten des Rekursverfahrens durch einen Barvorschuss von Fr. 2'000.- sicherzustellen; (3.) falls der Kostenvorschuss nicht innert Frist bezahlt werde, würde die Sicherheitsdirektion den Rekurs durch einen Nichteintretensentscheid erledigen und dafür Verfahrenskosten erheben. Die Sicherheitsdirektion begründete die Erhebung des Kostenvorschusses damit, dass A Kosten in der Höhe von Fr. 1'658.- schulde, die die Direktion ihm im Entscheid Nr. 01 vom 24. September 2013 auferlegt und am 4. Dezember 2013 in Rechnung gestellt habe.
III.
A. Am 31. Januar 2014 gelangte A mit einem Schreiben an die Sicherheitsdirektion, in dem er sinngemäss die Aufhebung ihrer Verfügung vom 7. Januar 2014 beantragte. Im Rahmen der Begründung machte er unter anderem geltend, dass er gegen den am 24. September 2013 ergangenen Entscheid der Sicherheitsdirektion Nr. 01 beim Verwaltungsgericht am 19. Oktober 2013 Beschwerde wegen Amtsmissbrauchs erhoben habe, weshalb dieser Entscheid noch nicht in Rechtskraft erwachsen sei.
B. In einem Schreiben vom 5. Februar 2014 hielt die Sicherheitsdirektion gegenüber A fest, er habe die Verfahrenskosten des rechtskräftigen Rekursentscheids vom 24. September 2013 nicht bezahlt, sodass die Kautionierung zu Recht erfolgt sei. Seine Eingabe vom 31. Januar 2014 könne aber als Anfechtung der Kautionsverfügung vom 7. Januar 2014 und allenfalls auch als Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit dieser Verfügung verstanden werden, weshalb sie (samt Akten) zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht überwiesen werde.
C. Im Rahmen des vom Verwaltungsgericht eröffneten Schriftenwechsels beantragte die Kantonspolizei am 11. Februar 2014, die Kosten des Beschwerdeverfahrens seien A aufzuerlegen; im Übrigen werde auf eine Beantwortung der Beschwerde verzichtet. Am 17. Februar 2014 reichte die Sicherheitsdirektion dem Verwaltungsgericht – unter Verzicht auf eine Beschwerdevernehmlassung – die Rekursakten ein.
D. Am 18. Februar 2014 beantragte A, das Verwaltungsgericht müsse die ihn betreffenden hängigen Verfahren sistieren, bis er Zugang zu einem unabhängigen Gericht erhalte, das seinen Anspruch auf rechtliches Gehör respektiere und das den Sachverhalt effektiv prüfe. Ferner sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Das Verwaltungsgericht wies das Sistierungsgesuch am 4. März 2014 ab und verwies in Bezug auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege auf den Endentscheid.
E. Am 7. März 2014 nahm A beim Verwaltungsgericht Einsicht in die Akten und reichte am Tag darauf eine weitere Eingabe ein. Darin hielt er fest, das Verwaltungsgericht habe seine Beschwerde vom 19. Oktober 2013 gegen den Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion Nr. 01 vom 24. September 2013 in den Akten des Verfahrens VB.2013.00248 "versteckt", statt ein neues Beschwerdeverfahren zu eröffnen.
F. Am 18. März 2014 gelangte A mit einer weiteren Eingabe an das Verwaltungsgericht. Er machte sinngemäss geltend, der prozessleitende Verwaltungsrichter hätte aufgrund mehrerer Straftatbestände – Vorteilsgewährung, Vorteilsannahme, passive Bestechung – in den Ausstand treten müssen. Er beantrage die Überweisung an ein unabhängiges Gericht sowie eine "Revision" des erfolgten Amtsmissbrauchs.
Erwägungen
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde, die sich gegen eine Kautionsverfügung der Sicherheitsdirektion richtet, zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Bei der angefochtenen Anordnung handelt es sich um eine selbständig anfechtbare Zwischenverfügung, da die Sicherheitsdirektion für den Fall der Nichtzahlung der Kaution das Nichteintreten angedroht hat (vgl. BGr, 10. Februar 2013,2C_692/2012, E. 1.4.2). Die Beschwerde betrifft die Frage der Zulässigkeit einer Kostenvorschusserhebung, nicht aber die Höhe der Kaution, weshalb von einer streitwertlosen, von der Kammer zu beurteilenden Streitigkeit auszugehen ist.
1.2
Soweit der Beschwerdeführer erneut – wie bereits im Rahmen des Beschwerdeverfahrens VB.2013.00248 – geltend macht, der prozessleitende Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer hätte aufgrund mehrerer Straftatbestände in den Ausstand treten müssen und die Sache sei an ein unabhängiges Gericht zu überweisen, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. BGr, 11. Oktober 2013,1C_703/2013, E. 3): Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargetan, welche strafbaren Handlungen der prozessleitende Verwaltungsrichter angeblich begangen hat, inwiefern Rudolf Bodmer in Bezug auf das vorliegende Verfahren befangen sein sollte und weshalb die Unabhängigkeit des Verwaltungsgerichts infrage gestellt sein könnte. Ausstandsgründe im Sinn von § 5a VRG sind demnach offensichtlich zu verneinen. Wird ein Ausstand – wie hier – ausschliesslich aus Gründen verlangt, die von vornherein untauglich sind, so gilt das Begehren als unzulässig und ist darauf nicht einzutreten, wobei die Behörde selbst über ihren eigenen Ausstand bestimmen darf (BGE 114 Ia 278 E. 1; VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 2.2.1).
2.
2.1
Gemäss § 15 Abs. 2 lit. b VRG kann ein Privater unter der Androhung, dass auf sein Begehren sonst nicht eingetreten werde, zur Sicherstellung der Verfahrenskosten angehalten werden, wenn er aus einem erledigten und nicht mehr weiterziehbaren Verfahren vor einer zürcherischen Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde Kosten schuldet.
2.2
Der Beschwerdeführer beruft sich darauf, dass es sich beim Betrag von Fr. 1'658.-, der ihm die Sicherheitsdirektion im Rekursentscheid Nr. 01 vom 24. September 2013 auferlegt habe, um Kosten aus einem noch nicht erledigten Verfahren handle, da er den Rekursentscheid am 19. Oktober 2013 beim Verwaltungsgericht angefochten habe.
2.3
In der 40-seitigen, äusserst unübersichtlichen Eingabe vom 19. Oktober 2013 nahm der Beschwerdeführer in erster Linie auf das Verfahren VB.2013.00248 Bezug. Aus der Eingabe geht nicht oder jedenfalls nicht mit hinreichender Klarheit hervor, dass er ein neues Beschwerdeobjekt – den als Beilage B4 eingereichten Rekursentscheid vom 24. September 2013 – anfechten wollte. Das Verwaltungsgericht nahm das Schreiben vom 19. Oktober 2013 deshalb als act. … zu den Akten des Verfahrens VB.2013.00248 und erwähnte es im Urteil VB.2013.00248 vom 18. Dezember 2013 im Rahmen des Sachverhalts (III.C letzter Satz). Mangels Substanziierung trat das Verwaltungsgericht unter anderem in diesem Punkt nicht auf die Beschwerde ein (VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00248, E. 1.4), was vom Bundesgericht nicht beanstandet wurde (BGr, 19. März 2014,1C_115/2014, E. 3). Der Beschwerdeführer hat beim Verwaltungsgericht somit keine Eingabe eingereicht, aus der das Gericht auf seinen Willen zur Erhebung einer Beschwerde gegen den Rekursentscheid Nr. 01 vom 24. September 2013 hätte schliessen müssen. Die Sicherheitsdirektion durfte demnach im Zeitpunkt der Kautionierung – am 7. Januar 2014 – davon ausgehen, dass ihr Rekursentscheid vom 24. September 2013 in Rechtskraft erwachsen sei. Unter diesen Umständen kann sich der Beschwerdeführer nicht in guten Treuen darauf berufen, dass er die Rechnung der Sicherheitsdirektion vom 4. Dezember 2013 mangels Rechtskraft des Rekursentscheids Nr. 01 nicht habe bezahlen müssen.
2.4
Fraglich erscheint hingegen, ob die Sicherheitsdirektion zum Zeitpunkt der Kautionierung – am 7. Januar 2014 – davon ausgehen durfte, dass der Beschwerdeführer ihr Kosten im Sinn von § 15 Abs. 2 lit. b VRG "schulde": Gemäss der Rechnung der Sicherheitsdirektion vom 4. Dezember 2014 betrug die Zahlungsfrist 30 Tage. Die gesetzliche Zahlungsfrist von 30 Tagen läuft ab dem vorliegend nicht ersichtlichen Zustelldatum (vgl. § 29a Abs. 1 Satz 1 VRG). Das frühestmögliche Zustelldatum ist somit der 5. Dezember 2013. Demnach ist die Zahlungsfrist unter Berücksichtigung des Wochenendes vom 4./5. Januar 2014 frühestens am 6. Januar 2014 abgelaufen. Mangels Zustellnachweis steht dies aber nicht fest. Die Kautionierung vom 7. Januar 2014 erfolgte lediglich einen Tag nach dem frühestmöglichen Ablauf der Zahlungsfrist. Ob eine eintägige Säumnis genügen würde, um von einer "Schuld" im Sinn von § 15 Abs. 2 lit. b VRG auszugehen, die eine Kautionierung rechtfertigt, oder ob bei Fälligkeit der Zahlung zunächst der Ablauf einer Mahnfrist abgewartet werden müsste (vgl. Art. 102 des Obligationenrechts [OR]), wurde von der Rechtsprechung soweit ersichtlich bis anhin noch nicht entschieden. Die Lehre äussert sich zu dieser Frage nicht einheitlich (vgl. Viktor Rüegg, Basler Kommentar zur ZPO, 2. Auflage, Art. 99 N. 16; Frank/Sträuli/Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 73 N. 31; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 15 N. 30). Im vorliegenden Fall können die aufgeworfenen Fragen jedoch offenbleiben, da die Beschwerde aus einem anderen Grund gutzuheissen ist.
2.5
Der Beschwerdeführer beantragte in der Rekursschrift vom 19. Dezember 2013 die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege; dieses Begehren wurde von der Sicherheitsdirektion bis anhin noch nicht beurteilt. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtlos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Sicherheitsdirektion – falls sich das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege als begründet erwiese – den Kostenvorschuss, den sie dem Beschwerdeführer auferlegte, erlassen müsste. Das Bundesgericht erachtet es entsprechend als unzulässig, auf einen Rekurs wegen Nichtzahlung des Kostenvorschusses nicht einzutreten, ohne zuvor das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung zu beurteilen und – im Abweisungsfall – eine Nachfrist zur Zahlung der Kaution anzusetzen (vgl. BGE 138 III 672 E. 4.2.1). Unter diesen Umständen verletzte die Sicherheitsdirektion § 16 Abs. 1 VRG, indem sie dem Beschwerdeführer Frist zur Zahlung eines Kostenvorschusses ansetzte und im Säumnisfall das Nichteintreten androhte, ohne zuvor sein in der Rekursschrift enthaltenes Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu prüfen.
3.
3.1
Demnach erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die angefochtene Kautionsverfügung ist aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, vorab das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu prüfen und erst hernach – falls dieses Gesuch abgewiesen würde und die Voraussetzungen gemäss § 15 Abs. 2 VRG dann immer noch erfüllt wären – Frist zur Zahlung eines Kostenvorschusses anzusetzen.
3.2
Erfolgt die Gutheissung einer Beschwerde – wie hier – wegen eines vorinstanzlichen Verfahrensfehlers, auf den keine der Parteien einen Einfluss hatte, rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten nicht ihnen, sondern der Vorinstanz zulasten der Staatskasse aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; vgl. VGr, 4. September 2013, VB.2013.00052, E. 6). Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung im Beschwerdeverfahren erweist sich damit als gegenstandslos. Die Zusprechung einer Parteientschädigung wurde von keiner Partei beantragt.
3.3
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid, der beim Bundesgericht unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG angefochten werden kann.
Dispositiv
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Kautionsverfügung der Sicherheitsdirektion vom 7. Januar 2014 wird aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, vorab das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zu prüfen und erst hernach – falls dieses Gesuch abgewiesen würde und die Voraussetzungen gemäss § 15 Abs. 2 VRG weiterhin erfüllt wären – Frist für die Zahlung eines Kostenvorschusses anzusetzen.
2.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 140.-- Zustellkosten, Fr. 640.-- Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der Sicherheitsdirektion auferlegt.
4.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an …