Nichtbeförderung/Mitarbeiterbeurteilung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion etwa betreffend finanzielle Forderungen im Zusammenhang mit einem Anstellungsverhältnis nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Praxisgemäss gelten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 33). Bei Hängigkeit der Beschwerde hätte das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin frühestens per Ende Juli 2016 aufgelöst werden können (vgl. § 8 Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31] in Verbindung mit § 1 a der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]).

Vorliegend ist für das Jahr 2013 die Differenz zwischen Lohnstufe 13 und Lohnstufe 11, für die Folgejahre – mit Blick auf den der Beschwerdeführerin für 2014 gewährten Stufenanstieg – die Differenz zwischen Lohnstufe 14 und Lohnstufe 13 Streitgegenstand. Gemäss der seit 1. Januar 2012 gültigen Lohnskala beträgt der Jahreslohn in Lohnstufe 14 Fr. 127'039.-, in Lohnstufe 13 Fr. 125'600.- und in Lohnstufe 11 Fr. 122'723.- (vgl. den Anhang zur Lehrpersonalverordnung), woraus sich bei vollem Beschäftigungsgrad eine Lohndifferenz von Fr. 2'877.- für das Jahr 2013 und Fr. 1'439.- für die Folgejahre ergibt. Unter Berücksichtigung des Beschäftigungsgrads der Beschwerdeführerin von 55,17 % bis Ende Juli 2013 bzw. 65,52 % ab August 2013 ergeben sich strittige Bruttobesoldungsansprüche von insgesamt gut Fr. 4'100.-. Die Angelegenheit fällt damit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Strittig ist vorliegend einzig, ob der Lohn der Beschwerdeführerin per 1. Januar 2013 um zwei Lohnstufen hätte angehoben werden müssen.

Gemäss § 24 Abs. 2 LPVO wird der Lohn unter anderem in Lohnstufe 11 auf Beginn des folgenden Kalenderjahrs um eine Stufe erhöht, sofern die Lehrperson in der Mitarbeiterbeurteilung mindestens mit "Gut" qualifiziert worden ist.

Unabhängig von solchen "ordentlichen Lohnrunden" wurde im Jahr 2013 eine ausserordentliche Lohnerhöhung gewährt für Personen, die 1976 oder früher geboren sind, im Juli 2013 "über eine gültige Mitarbeiterbeurteilung mit einer Gesamtwürdigung 'Gut' oder 'Sehr gut'" verfügten und per 31. Dezember 2012 in den Lohnstufen 7 bis 22 eingestuft waren, wenn die Einstufung mit dem Einstufungsverfahren 2010 oder früher festgelegt wurde, ohne Unterbruch ein Anstellungsverhältnis vorhanden war, das vor dem 1. Januar 2013 begann und nach dem 1. Juli 2013 endete, sowie am 1. Juli 2013 noch keine Entlassung altershalber vollzogen worden war.

2.2

Vorliegend ist sowohl bezüglich ordentlicher als auch bezüglich ausserordentlicher Lohnerhöhung einzig strittig, ob die Beschwerdeführerin im massgeblichen Zeitpunkt über eine "gültige" Mitarbeiterbeurteilung verfügte. Ende Juli 2013 datierte ihre letzte Mitarbeiterbeurteilung vom 13. Mai 2009; die Beschwerdeführerin war darin von ihrer damaligen Anstellungsbehörde, der Schulpflege E, mit der besten Beurteilungsstufe I (Sehr gut) qualifiziert worden.

Gemäss § 23 Abs. 1 Satz 1 LPVO führt die Schulpflege die Mitarbeiterbeurteilung für alle Lehrpersonen mindestens alle vier Jahre durch. Diese Bestimmung statuiert eine Pflicht der Anstellungsbehörde, spätestens nach vier Jahren eine erneute Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen. Dass eine Mitarbeiterbeurteilung nach Ablauf von vier Jahren und nicht rechtzeitiger Durchführung einer erneuten Beurteilung nicht mehr Grundlage einer Stufenerhöhung sein kann, lässt sich indes weder dieser Bestimmung noch § 24 LPVO entnehmen. § 24 LPVO ist vielmehr so zu verstehen, dass ein Anspruch auf Stufenerhöhung besteht, wenn die aktuelle Mitarbeiterbeurteilung eine genügend gute Qualifikation der oder des Angestellten ausweist.

Beschwerdegegner und Vorinstanz verweisen in diesem Zusammenhang jedoch auf eine Richtlinie der Bildungsdirektion zur Mitarbeiterbeurteilung für Lehrpersonen vom 8. Juli 2011. Gemäss lit. E des zweiten Abschnitts im zweiten Teil dieser Richtlinie haben Beurteilungen in den Stufen I, II und III bezüglich Lohnwirksamkeit vier Jahre Gültigkeit, "d.h. Stufenanstiege sind gestützt darauf noch drei Jahre nach der Beurteilung möglich". Diese Richtlinie stützt sich auf § 20 LPG; sie wurde nicht amtlich publiziert. Nach § 20 LPG schafft die Bildungsdirektion für die Gemeinden verbindliche und einheitliche Instrumente für die periodische Beurteilung der Lehrpersonen. Die Gesetzesdelegation beschränkt sich demnach auf die Schaffung von Instrumenten für die Mitarbeiterbeurteilung durch die (Schul-)Gemeinden. Die in der Richtlinie angeordnete zeitliche Beschränkung der Lohnwirksamkeit von Mitarbeiterbeurteilungen ist nicht ein Instrument für die Mitarbeiterbeurteilung, sondern eine Regelung betreffend die Lohnwirksamkeit derselben, und überschreitet damit den der Bildungsdirektion gewährten Regelungsspielraum. Schon weil die entsprechende Anordnung sich mithin nicht auf eine genügende Gesetzesdelegation stützen kann, ist sie unbeachtlich. Im Übrigen wäre eine solche Anordnung mit Blick auf deren Auswirkungen für die Angestellten zumindest auf Stufe einer Rechtsverordnung vorzusehen. Indessen hat die Bildungsdirektion weder die Kompetenz, eine entsprechende Regelung zu erlassen, noch erfüllen die Richtlinien die für Rechtserlasse zwingenden Publikationsvoraussetzungen (vgl. § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 ff. des Publikationsgesetzes vom 27. September 1998 [LS 170.5]).

Damit fehlt es an einer Grundlage in einem Rechtsatz, damit die Lohnwirksamkeit einer Mitarbeiterbeurteilung bei fortbestehendem Anstellungsverhältnis zeitlich beschränkt werden könnte.

Anzumerken bleibt, dass es nach einem (Schul-)Gemeindewechsel einer Lehrperson der neuen Gemeinde freisteht, bereits nach kürzerer Zeit eine neue, eigene Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen (vgl. § 23 Abs. 1 LPVO: "mindestens alle vier Jahre"), will sie sich nicht an diejenige der früheren Gemeinde gebunden fühlen. Andernfalls bleibt diese Mitarbeiterbeurteilung – mangels einer neueren – grundsätzlich gültig und verbindlich (vgl. § 16 Abs. 4 Satz 2 LPVO).

2.3

Denkbar wäre allerdings, dass eine Mitarbeiterbeurteilung dann ihre Lohnwirksamkeit verliert, wenn eine Angestellte oder ein Angestellter treuwidrig verhindert, dass die Anstellungsbehörde innert vier Jahren ein erneutes Qualifikationsverfahren durchführt. Wie es sich damit verhält, kann indes offenbleiben.

Gemäss der Regelung von § 23 Abs. 1 Satz 1 LPVO hätte die Schulpflege C mit der Beschwerdeführerin im Schuljahr 2012/2013 eine Mitarbeiterbeurteilung durchführen müssen. Diese Mitarbeiterbeurteilung hätte offenbar im Frühjahr 2013 erfolgen sollen.

Nach einem Konflikt zwischen der Schulpflege – insbesondere deren Präsidentin – und der Beschwerdeführerin betreffend den Umgang mit einer bestimmten Schülerin sowie den Abbruch eines Coachings beschloss die Schulpflege C im Januar 2013 eine ausserordentliche Mitarbeiterbeurteilung "ohne Bewährungsfrist" durchzuführen. Diese Mitarbeiterbeurteilung hätte offenkundig einzig dazu dienen sollen, die Grundlage für eine Auflösung des Anstellungsverhältnisses zu schaffen. Die Schulpflege erklärte der Beschwerdeführerin unter anderem: "Das a.o. MAB ist das einzige Instrument, eine Kündigung aussprechen zu können. Weil die Schulpflege kein Entwicklungspotenzial mehr sieht, verzichtet sie auf eine Bewährungsfrist." Zu diesem Zweck hätten innert einer Woche drei Besuche im Unterricht der Beschwerdeführerin stattfinden sollen und diese hätte innert zweier Arbeitstage ein zweiseitiges Dossier abgeben müssen. Angesichts dieses für eine ernsthafte Beurteilung untauglichen Vorgehens und des offenkundig schon feststehenden Entscheids betreffend die Auflösung des Anstellungsverhältnisses – was eine entsprechend tiefe Qualifikation voraussetzte – ist praktisch ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerin mit einer fairen Beurteilung hätte rechnen dürfen. Das Vorgehen der Schulpflege zielte offenkundig einzig darauf ab, noch innerhalb des Zeitraums bis Ende Januar 2013, in dem eine Kündigung per Ende Schuljahr hätte ausgesprochen werden können (vgl. § 8 Abs. 2 lit. b LPG in der bis Ende 2013 gültigen Fassung [OS 56, 34 ff., 35] in Verbindung mit § 13 Abs. 3 Satz 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]), die dafür notwendigen Grundlagen zu schaffen. Sie missachtete dabei die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin und verletzte damit ihre Fürsorgepflicht in schwerer Weise. Selbst wenn die Mitarbeiterbeurteilung hätte durchgeführt werden können, hätte sie angesichts dieser Umstände nicht Grundlage eines späteren Einstufungsentscheids durch den Beschwerdegegner bilden dürfen. Schon aus diesem Grund kann der Beschwerdeführerin nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass die Mitarbeiterbeurteilung in der Folge nicht durchgeführt werden konnte.

Der Grund dafür, dass keine Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt werden konnte, liegt sodann nicht in einer Weigerung der Beschwerdeführerin, sondern in deren krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit ab dem 21. Januar 2013. Volksschulamt und Mitbeteiligte machen zu Recht nicht geltend, dass die Beschwerdeführerin verschuldet arbeitsunfähig geworden wäre. Ein treuwidriges Verhalten kann ihr demnach nicht vorgeworfen werden.

Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin die Durchführung einer Mitarbeiterbeurteilung im Schuljahr 2012/2013 nicht treuwidrig vereitelt. Für den Anspruch auf eine Stufenerhöhung per 1. Januar 2013 bleibt deshalb die im Jahr 2009 erstellte Mitarbeiterbeurteilung massgebend. Da die Beschwerdeführerin in jener Mitarbeiterbeurteilung die Beurteilungsstufe I erreichte, hat sie grundsätzlich Anspruch sowohl auf die ordentliche als auch die ausserordentliche Lohnstufenerhöhung. Sie wäre deshalb grundsätzlich per 1. Januar 2013 in Lohnstufe 13 einzureihen gewesen.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin schloss am 21./23./28. Mai 2013 mit dem Volksschulamt und der Primarschulpflege C eine Vereinbarung, welche unter anderem die Auflösung des Anstellungsverhältnisses per Ende Juli 2013 und die Bezahlung einer Abfindung im Umfang von fünf Monatslöhnen sowie einer Entschädigung von Fr. 4'000.- vorsieht. Sodann wurde vereinbart, dass die Parteien mit der Erfüllung dieser Vereinbarung per Saldo aller Ansprüche auseinandergesetzt seien. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit dieser Saldoklausel in ihrer Beschwerde nicht auseinander.

3.2

Nach § 2 LPG in Verbindung mit § 23 Abs. 1 PG kann das Arbeitsverhältnis in gegenseitigem Einvernehmen abweichend von den Bestimmungen des Gesetzes beendet werden. Das Gesetz lässt damit grundsätzlich Raum für den Aufhebungsvertrag und sieht zudem einen erheblichen Ermessensspielraum vor. Die Praxis geht in diesem Sinn denn auch davon aus, auch die vertragliche Auflösung eines mit Verfügung begründeten Arbeitsverhältnisses sei zulässig (vgl. VGr, 10. Dezember 2004, PB.2004.00068, E. 2.2 – 20. Februar 2013, VB.2012.00747, E. 3.1 mit Hinweisen). In diesem Rahmen ist es zulässig und üblich zu vereinbaren, dass das Anstellungsverhältnis mit der Aufhebungsvereinbarung per Saldo aller Ansprüche aufgelöst wird. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was darauf schliessen liesse, dass die Aufhebungsvereinbarung bzw. die darin enthaltene Saldoklausel ungültig wären.

3.3

Diese vertragliche Saldoklausel ist der Beschwerdeführerin entgegenzuhalten, soweit sie für den Zeitraum des Anstellungsverhältnisses bei der Gemeinde C gestützt auf den ihr nach dem Gesagten zustehenden Stufenanstieg nachträglich einen höheren Lohn fordert, denn mit Unterzeichnung der Aufhebungsvereinbarung hat sie auf nachträgliche finanzielle Forderungen aus diesem Anstellungsverhältnis rechtsgültig verzichtet. Dies vermag indes nichts am grundsätzlichen Anspruch auf eine höhere Einstufung per Anfang 2013 zu ändern. Da die Saldoklausel nur Forderungen gegenüber dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten bis Ende Juli 2013 betrifft, ist die Beschwerdeführerin ab August 2013 so zu stellen, wie wenn sie per 1. Januar 2013 in Lohnstufe 13 eingereiht worden wäre. Aus diesem Grund ist die Beschwerdeführerin ab Beginn des neuen Anstellungsverhältnisses am 1. August 2013 auf der Basis von Lohnstufe 13 zu entlöhnen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom 3. August 2015 sowie der Verfügung des Volksschulamts vom 29. Januar 2014 ist der Lohn der Beschwerdeführerin ab 1. August 2013 in Lohnstufe 13 der Lohnkategorie III festzusetzen.

Weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren nunmehr als obsiegend anzusehen ist, ist ihr in Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Bildungsdirektion vom 3. August 2015 für das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

5.1

Da der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).

5.2

Die Beschwerdeführerin erscheint im Beschwerdeverfahren insgesamt als obsiegend. Es ist ihr deshalb eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.3

Die Mitbeteiligte ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Sie ist im Rahmen, in welchem sie vom Verfahren überhaupt betroffen ist, als obsiegend anzusehen. Praxisgemäss wird dem Gemeinwesen indes keine Parteientschädigung zugesprochen, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit gehört (Plüss, § 17 N. 51). Es liegen hier keine besonderen Umstände vor, um von dieser Praxis abzuweichen.

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs gilt es Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert hier weniger als Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn sich eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 BGG). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).