Kostenverteilung

1.

Gestützt auf § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. VRG amtet das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz bei der Beurteilung von Beschwerden gegen sämtliche verwaltungsrechtlichen Akte, unbesehen der Behörde, welche diese Akte erlassen hat (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 13 ff.). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Baudirektion. Dagegen ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (vgl. VGr, 25. Juni 2015, VB.2014.00148, E. 1). Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.

2.1

Zu beurteilen ist folgender Sachverhalt: Zwischen 1963 und 1996 fanden auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 (alt: 02) an der F-Strasse 03 bzw. G-Strasse 04 in Zürich altlastenrelevante Nutzungen (chemische Textilreinigung) statt. Aufgrund dieser Nutzung war das Grundstück im Altlastenverdachtsflächen-Kataster als Standort 05 eingetragen und mit dem Massnahmencode D bewertet, d. h. der Verdacht ist im Rahmen eines Bauvorhabens abzuklären. Das Areal liegt im Gewässerschutzbereich A.

2.2

Betriebsinhaber der chemischen Reinigung waren von 1963 bis 1980 A senior, ab 1980 sein Sohn A junior. Die vormaligen Eigentümer der Liegenschaft, I und J verkauften diese im Jahr 1989 an K. 1997 wurde die Textilreinigung aufgegeben, und 1999 ging die Liegenschaft auf die N AG Zürich über, später auf die E AG bzw. die C AG. Heutige Eigentümerin ist die L AG, Zürich.

2.3

Am 8. August 2002 liess die N AG dem Beschwerdeführer eine Aktennotiz der M-Bank zukommen über eine Besichtigung der Liegenschaft F-Strasse 03 vom 17. Juli 2002. Daraus geht hervor, die Grundeigentümerin plane, das Gebäude in den nächsten Jahren komplett umzubauen. Im Hinblick auf diesen Umbau sollte die Relevanz allfälliger Altlasten abgeschätzt werden. In der Folge liess die Grundeigentümerin 2003 und 2004 den bestehenden Altlastenverdacht abklären (historische und technische Untersuchung sowie Grundwasseruntersuchung). Das AWEL ordnete aufgrund der angetroffenen Belastung mit Tetrachlorethen (PER) eine Überwachung des Grundwassers an. Basierend auf den Ergebnissen dieser Untersuchungen beurteilte das AWEL mit Verfügung vom 30. Mai 2007 die Bereiche "Reinigungsmaschinen" und "Ableitung Kanalisation" auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02, Zürich, als überwachungsbedürftigen belasteten Betriebsstandort gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a der Altlasten-Verordnung vom 26. August 1998 (AltlV) und trug den Standort in den Kataster der belasteten Standorte (KbS; Nrn. 05-001 und 05-002) ein.

2.4

Mit Verfügung vom 18. April 2008 erteilte die Baudirektion der Grundeigentümerin die umweltrechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Wohn- und Geschäftshauses auf dem Grundstück, unter Auflagen und Bedingungen. Gemäss Dispositiv-Ziff. II lit. a verlangte sie als Grundlage für die Baufreigabe ein Konzept zur Grundwasserüberwachung, Aushubbegleitung und Entsorgung von belasteten Bauabfällen, das zudem die altlastenrechtliche Zielsetzung und die Verantwortlichkeiten beschreiben solle. Das AWEL genehmigte mit Verfügung vom 30. Juni 2009 das entsprechende Aushubbegleit- und Entsorgungskonzept und statuierte verschiedene Nebenbestimmungen.

Ab Oktober 2009 wurden im Rahmen der Grundwasserüberwachung zu hohe Konzentra­tionen chlorierter Kohlenwasserstoffe (CKW) festgestellt, weshalb das AWEL den Standort neu als sanierungsbedürftig gemäss Art. 9 Abs. 2 lit. c und d AltlV beurteilte und die Durchführung einer Detailuntersuchung verlangte (Art. 13 AltlV). Das Konzept der Detailuntersuchung lag am 20. November 2009 vor. Im Zuge der Aushubarbeiten wurden altlastenrechtliche Massnahmen durchgeführt; die Ergebnisse wurden in Aktennotizen vom 15. Dezember 2009 sowie vom 20. April 2010 festgehalten; am 16. Dezember 2010 lag der Schlussbericht der Altlastenbaubegleitung vor. Mit Verfügung vom 29. April 2011 hob das AWEL den bisherigen KbS-Eintrag Nr. 05 mit den Teilflächen -001 und -002 auf und trug neu die Teilbereiche "Herd-Nord" und "Herd-Süd" (Teilflächen -003 und -004) als belastet und überwachungsbedürftig gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a AltlV in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 lit. b AltlV in den KbS ein. Ausserdem sei das Grundwasser mittelfristig zu überwachen. Mit Verfügung vom 30. Mai 2013 legte das AWEL die nach Art. 32d USG zu verlegenden Kosten auf Fr. 140'857.- fest und auferlegte sie zu 80 % A jun. (als Verhaltensstörer) und zu 20 % der C AG (als Zustandsstörerin).

3.

3.1

Die Bearbeitung belasteter Standorte gliedert sich in vier Verfahrensschritte (Art. 1 Abs. 2 AltlV): Die Erfassung in einem Kataster, die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit, die Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung sowie die Festlegung der Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen. Sodann wird im Altlastenrecht zwischen der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht unterschieden. Die Realleistungspflicht legt fest, wer die notwendigen Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen auf einem belasteten Standort durchzuführen hat. In erster Linie sind sie vom Standortinhaber und nur ausnahmsweise von Dritten durchzuführen, was dem Interesse an einer beförderlichen Durchführung der Sanierung dient (Art. 32c USG und Art. 20 AltlV; vgl. dazu BGr,1A.214/1999 vom 3. Mai 2000 E. 2e, publ. in URP 2000 590; ZBl 102/2001 536; Pra 2000 166 1008; RDAF 2001 1 650; Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar Umweltschutzgesetz], 2. Auflage, Zürich 2000, Art. 32d N. 2).

3.2

Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er hätte mit der Realleistungspflicht beauftragt werden müssen. Indessen rügt er eine Verletzung des rechtlichen Gehörs: Er sei nie formell in das altlastenrechtliche Sanierungsverfahren einbezogen worden. Die Ursache der Belastung sei keineswegs klar, zentrale Beweise seien im Rahmen der Bau- und Sanierungsmassnahmen nicht erhoben und unwiderruflich zerstört worden. Dem Beschwerdeführer sei die Möglichkeit genommen worden, zum Schadensbild Stellung zu nehmen und auf ihn entlastende Umstände hinzuweisen. Er habe mangels rechtzeitigen Einbezugs keine notwendigen Beweisanträge stellen oder die Sicherung von Beweisen beantragen können. Die Gehörsverletzung sei nicht mehr heilbar, weshalb der angefochtene Entscheid und die Verfügung des AWEL aufzuheben seien.

3.3

In der Literatur wird postuliert, Dritte – jedenfalls auf Antrag – zur Wahrung des rechtlichen Gehörs in das Verfahren betreffend Festlegung der Sanierungsmassnahmen einzubeziehen. Es wird darauf hingewiesen, dass die Stellung des Verursachers im Kostenverteilungsverfahren angesichts eines rechtskräftig verfügten und ausgeführten Sanierungsprojekts erheblich schlechter ist, als wenn er die Einwände vor Festsetzung der Sanierungsmassnahmen hätte vorbringen können (vgl. etwa Alexander Rey, Aktuelle Rechts- und Vollzugsfragen bei der Altlastenbearbeitung, URP 2011 S. 573 ff., 583, 585; Karin Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005, S. 250 f.). Eine Beiladungspflicht potenziell Zahlungspflichtiger zum Sanierungsverfahren lässt sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung indes nicht entnehmen. Das Bundesgericht wies zwar darauf hin, dass "eine Beteiligung aller möglicherweise Kostenpflichtigen am Sanierungsverfahren […] in der Regel sinnvoll [ist], um zu verhindern, dass allfällige kostenpflichtige Verursacher im späteren Verfahren auf Erlass der Kostenverteilungsverfügung die Notwendigkeit der Sanierungsmassnahme gemäss Sanierungsprojekt bestreiten". Eine eigentliche Verpflichtung zur Beiladung könne dem Gesetz jedoch nicht entnommen werden (BGr, 22. Oktober 2002,1A.86/2002, E. 3.2.3).

Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, dass er als Verhaltensverursacher seit längerer Zeit aktenkundig war und er in das Sanierungsverfahren hätte einbezogen werden können. Allerdings hätte der Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt, die Beiladung zu verlangen, ist er doch bereits 2002 von der Grundeigentümerin darüber informiert worden, dass im Hinblick auf den geplanten Umbau des Gebäudes die Altlastenrelevanz abgeklärt werden soll. Ihm wurde sowohl die historische Untersuchung vom 11. November 2003 als auch die technische Untersuchung vom 19. Juli 2004 und der Bericht zur Zusatzuntersuchung Grundwasser vom 8. November 2004 zugestellt. An der Durchführung eines Verhandlungsverfahrens des AWEL hatte der Beschwerdeführer 2009 kein Interesse. Er wurde in der Folge erstmals mit Schreiben vom 21. Juli 2011 anlässlich der Einleitung des Kostenverteilungsverfahrens zur Stellungnahme aufgefordert. Wie bereits die Vor­instanz zutreffend festgestellt hat, kann von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht die Rede sein.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer rügt sodann die Verletzung des Anspruchs auf gleiche und gerechte Behandlung (Art. 29 Abs. 1 BV). Die Vorinstanz habe sich geradezu anwaltlich zugunsten der privaten Beschwerdegegnerin betätigt, indem sie weit über das hinausgegangen sei, was sich im Rahmen der Untersuchungspflicht von Amtes wegen rechtfertigen liesse. Es sei nicht Aufgabe der Rechtsmittelinstanz, eine sachkundige, finanzkräftige und anwaltlich vertretene Partei, welche die Mindestanforderungen an die Substanziierung ihrer Forderung und an ihre Mitwirkungspflicht nicht erfülle, derart massiv zu unterstützen. Die Folgen der Beweislosigkeit habe diejenige Partei zu tragen, welche aus dem nicht bewiesenen Sachverhalt ein Recht geltend mache. Der angefochtene Entscheid sei somit durch eine Instanz erlassen worden, die in der Sache parteiisch gewesen sei und als befangen betrachtet werden müsse. Deshalb sei dieser aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an eine bisher unbeteiligte Direktion zu überweisen.

4.2

Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie Verwaltungsangestellte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Die für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unbefangenheit können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden. Gerade die systembedingten Unzulänglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt (BGE 140 I 326 E. 5.2).

4.3

Auch wenn die private Beschwerdegegnerin eine Mitwirkungspflicht trifft (vgl. § 7 Abs. 2 lit. a VRG und Art. 32d Abs. 4 USG), so gilt insoweit der Untersuchungsgrundsatz, als die Behörden die Umstände umfassend und fair zu prüfen und im Zweifelsfall zusätzliche Abklärungen vorzunehmen haben. Die behördliche Untersuchungspflicht gilt grundsätzlich unabhängig von der im Rahmen der Beweiswürdigung zu beachtenden Verteilung der Beweislast. Beweisbelastete Verfahrensbeteiligte sind zwar in der Regel im eigenen Interesse zur Kooperation bei der Sachverhaltsuntersuchung bereit. Doch die Behörde darf den Sachverhalt nicht mit minderer Gewissenhaftigkeit abklären, wenn es um die Abklärung von Tatsachen geht, die sich zugunsten einer beweisbelasteten Verfahrenspartei auswirken (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 7).

4.4

Im Rahmen der Untersuchungspflicht muss die Behörde die entscheidrelevanten Tatsachen mindestens so weit abklären, dass diese im Rahmen des im konkreten Fall erforderlichen Beweismasses bzw. Wahrscheinlichkeitsgrades erstellt werden können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 25). Da die Ursache für eine Verschmutzung häufig nur schwierig festzustellen ist, genügt im Altlastenrecht das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit (BGr, 20. September 2012,1C_570/2011, E. 2.3.3). Es genügt, wenn für die Richtigkeit eines Sachverhaltselements nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeb­lich in Betracht fallen (BGE 132 III 715 E. 3.1). Ob die Auferlegung der einzelnen Kosten rechtmässig erfolgte, ist demgegenüber eine materielle Frage.

4.5

Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das AWEL festgestellt und dies im Kostenpunkt berücksichtigt. Das AWEL sei auf einige wesentliche Vorbringen des Beschwerdeführers überhaupt nicht eingegangen. In Ausübung ihrer Untersuchungspflicht hat die Vorinstanz den Entscheid des AWEL korrigiert und den Umfang der zu verteilenden Kosten von Fr. 140'857.- auf Fr. 119'686.10 reduziert. Von einer parteiischen Vorgehensweise ist nicht auszugehen. Eine solche ist auch nicht mit Bezug auf das AWEL ersichtlich, welches von den von der Beschwerdegegnerin 2 geltend gemachten Kosten in der Höhe von Fr. 497'119.61 lediglich Fr. 140'857.- als anrechenbar beurteilte.

4.6

Für die eventualiter beantragte Neubeurteilung durch eine andere Direktion besteht kein Raum. Sie würde der Funktion der verwaltungsinternen Rechtspflege widersprechen, Ermessensfragen der vorgesetzten Verwaltungsstelle vollumfänglich zu überprüfen. Die Überprüfung setzt voraus, dass die Rechtsmittelinstanz über Sachkompetenz und Nähe zum Streitgegenstand verfügt. Fehlen diese Voraussetzungen, besteht die Gefahr, dass die Rechtsmittelinstanz ihre Verantwortung nicht in genügendem Umfang wahrnimmt und sich de facto auf eine Rechtskontrolle beschränkt (Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 157 f.).

5.

5.1

Der Beschwerdegegner rügt weiter, die Vorinstanz habe zivilrechtliche Aspekte nicht berücksichtigt. Faktisch wolle die private Beschwerdegegnerin die von ihr verursachten Kosten von ihrem (ehemaligen) Mieter einfordern. Es gehe im Grunde um eine zivilrechtliche Schadenersatzforderung. Die Grundeigentümerin sei als ehemalige Vermieterin einer schadhaften Infrastruktur (Kanalisation) direkt in die Verursachung der Belastung involviert. Die private Beschwerdegegnerin versuche, über das altlastenrechtliche Kostenverteilungsverfahren zivilrechtliche Hindernisse zu umgehen, was rechtsmissbräuchlich sei. Ausserdem sei das Kostenverteilungsverfahren von seiner Grundidee konzipiert für Fälle, in denen der Staat als Kostenträger an der Altlastensanierung beteiligt sei. Bei Auseinandersetzungen zwischen Privaten, die über ein Rechtsverhältnis miteinander verbunden seien, gebe es keine Gründe, weshalb von den Anforderungen an Beweislast und Substanziierungspflicht abgewichen werden solle. Ausserdem seien zivilrechtliche Verhältnisse zwischen den Parteien im Kostenverteilungsverfahren zu berücksichtigen, wenn das entsprechende Innenverhältnis Bedeutung erlange und dessen Nichtberücksichtigung zu stossenden Ergebnissen führen würde, was vorliegend der Fall sei. Den zivilrechtlichen Hintergründen sei daher in einem neuen Entscheid Rechnung zu tragen, oder das Verfahren zu sistieren, bis in einem Zivilprozess rechtskräftig über die strittigen Forderungen entschieden worden sei.

5.2

Das Kostenverteilungsverfahren ist öffentlich-rechtlicher Natur und kommt entgegen dem Beschwerdeführer auch dann zur Anwendung, wenn der Staat selbst nicht Kostenträger ist (vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Art. 32d N. 19). Es regelt die finanziellen Aspekte einer verwaltungsrechtlich gebotenen Sanierung belasteter Standorte. Das Gemeinwesen beurteilt den Rückerstattungsanspruch des Sanierungspflichtigen und bestimmt die auf die weiteren Verursacher entfallenden Kostenquoten. Dies gilt auch dann, wenn wie vorliegend zwischen den Verursachern ein zivilrechtliches Verhältnis vorliegt. Die von den Verursachern zu tragenden Kosten werden allein auf der Grundlage ihrer Anteile an der Verursachung dieser Sanierung bestimmt (Pierre Tschannen, Kommentar Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 17 und N. 31). Schon früh hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass auch das Verfahren nach dem Verwaltungsverfahrensrecht und nicht nach zivilprozessualen Vorschriften abzuwickeln ist und dass die Verwaltungsbehörde (nicht die Zivilgerichte) die Kostenverteilungsverfügung nach Art. 32d Abs. 3 USG erlässt (Hans W. Stutz, Verfahrensfragen bei der Kostenverteilung, URP 2001, S. 798 und S. 805 mit Hinweisen). Damit bleibt kein Raum für die vom Beschwerdeführer angestrebte Berücksichtigung zivilprozessualer Verfahrensgrundsätze.

5.3

Zivilrechtliche Ansprüche können trotz eines rechtskräftigen Kostenverteilungsentscheids vor dem Zivilgericht verfolgt werden. In der Literatur wird die Dichotomie von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Ansprüchen kritisiert. Die Entscheide seien materiell nicht koordiniert, was mitunter zu stossenden Ergebnissen führen könne (Stutz, S. 807 Fn. 22). Eine Regelung, dass beim Entscheid über die Kostenverteilung die Behörde im Rahmen des Verwaltungsverfahrens "bei klaren Verhältnissen" auch über die privatrechtlichen Ansprüche der Beteiligten verfügen können soll, wurde anlässlich der Revision des Altlastenrechts 2005 jedoch ausdrücklich abgelehnt (vgl. Amtl. Bull. SR 2004 S. 527).

5.4

Bei der Bestimmung der Verursacherquoten hingegen ist auch die wirtschaftliche Interessenlage zu berücksichtigen. So kann das zivilrechtliche Innenverhältnis eine Bedeutung erlangen, z. B. wenn der Vermieter eines Grundstücks die umweltgefährdende Tätigkeit des Mieters duldete oder wenn dem Sanierungsbedarf des belasteten Standorts im Kaufvertrag durch entsprechende Abreden Rechnung getragen wurde. Die Behörde erhebt das Innenverhältnis im Rahmen der Sachverhaltsermittlung und berücksichtigt es als Teil der zur Bestimmung der Verursacherquoten erheblichen Tatsachen. Liegt noch kein rechtskräftiges zivilrechtliches Urteil vor, so prüft die Verwaltungsbehörde die zivilrechtlichen Verhältnisse im Rahmen der Sachverhaltsermittlung lediglich vorfrageweise (Pierre Tschannen, Kommentar Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 31). Gemäss dem von Rechtsprechung und Lehre anerkannten Grundsatz besteht für Verwaltungsbehörden keine Pflicht, zivilrechtliche Vorfragen zu entscheiden und die Auslegung eines zivilrechtlichen Vertrags durch eine Verwaltungsbehörde ist nur angezeigt, wenn der Vertragsinhalt leicht feststellbar ist und sich ein unzweifelhaftes Resultat ergibt (BGr, 4. März 2016,1C_246/2015, E. 2.4; VGr, 27. Januar 2010, VB.2009.00181, E. 2.2, je mit Hinweisen). Was strittig ist, soll auf dem Zivilweg geklärt werden. Diesfalls ist eine Berücksichtigung zivilrechtlicher Verhältnisse im Verwaltungsverfahren auch deshalb nicht sinnvoll, weil die Beurteilung der Vertragspunkte im Verwaltungsverfahren für Zivilgerichte nicht bindend ist (Denis Oliver Adler, Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und Haftpflicht im Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 200 f.). Eine Sistierung des Verfahrens wird sodann regelmässig nur dann angeordnet, wenn die zivilrechtliche Vorfrage besonders komplex erscheint und die verwaltungsrechtliche Kostenverteilung vernünftigerweise nur vor dem Hintergrund einer rechtskräftigen Zivilentscheidung getroffen werden kann (Pierre Tschannen, Kommentar Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 31; vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 38 ff.). Dies ist, wie sogleich zu zeigen sein wird, nicht der Fall. Das vorliegende Verfahren kann ungeachtet der zivilrechtlichen Verhältnisse durchgeführt werden, und es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in Ausübung ihres Ermessens bezüglich strittigen zivilrechtlichen Fragen aus dem Mietvertrag auf den Zivilweg verweist.

6.

6.1

Zu prüfen ist zunächst der vorinstanzliche Entscheid hinsichtlich der Ermittlung der Kostenpflichtigen. Für das AWEL ist A jun. als Verhaltensverursacher in die Pflicht zu nehmen und die C AG als Zustandsstörerin. Die Vor­instanz erachtete die C AG zusätzlich auch als Verhaltensverursacherin, da sie mit dem Aushub im Zusammenhang mit der Neuüberbauung des Grundstücks die vorbestehende Altlast mobilisiert habe.

6.2

Gemäss Art. 2 und Art. 32d Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BV trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Die Kostenpflicht trifft in erster Linie denjenigen, der die Sanierung durch sein Verhalten verursacht hat (Verhaltensstörer; vgl. Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG). Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei der Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. Sind mehrere Verursacher beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung.

Der Verursacherbegriff ist in Art. 32d Abs. 1 USG nicht definiert. Rechtsprechung und herrschende Lehre stellen weitgehend auf den polizeirechtlichen Begriff des Störers ab (BGE 139 II 106 E. 3.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Demnach ist sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer kostenpflichtig. Verhaltensstörer ist, wer den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter verursacht hat. Verhalten ist Tun oder Unterlassen, wobei ein Unterlassen die Verhaltenshaftung nur begründet, wenn eine Rechtspflicht zu sicherheits- und ordnungswahrendem Handeln besteht. Als Zustandsstörer gilt dagegen, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt innehat. Dabei ist unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden ist; entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine Störung vorliegt und die Sache selbst unmittelbar die Gefahren- oder Schadensquelle gebildet hat (BGE 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.). Die polizeiliche Verantwortlichkeit setzt weder beim Verhaltens- noch beim Zustandsstörer Schuldfähigkeit oder konkretes (privat- oder strafrechtliches) Verschulden voraus (siehe BGE 139 II 106, E. 3.1.1; BGr, 27. August 2004,1A.178/2003, E. 4; ferner dazu VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00304, E. 3; je mit zahlreichen weiteren Hinweisen).

6.3

Die natürliche Kausalität reicht für sich allein nicht aus, um die Verursachereigenschaft bzw. eine Kostenpflicht zu begründen. Zur Begrenzung der Kostenpflicht hat die Praxis im Rahmen von Art. 59 USG bzw. Art. 54 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) das Erfordernis der Unmittelbarkeit aufgestellt. Die Lehre stellt teilweise in Anlehnung an das Haftpflichtrecht auf die Adäquanz der Kausalität ab. In vielen Fällen führt aber die Adäquanztheorie zum gleichen Ergebnis wie die Unmittelbarkeitstheorie (BGE 131 II 743 E. 3.2 mit Hinweisen).

6.4

Das Verwaltungsgericht prüft den dem angefochtenen Entscheid zugrunde gelegten Sachverhalt frei (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b VRG). Steht allerdings eine gutachterliche Einschätzung im Streit, beschränkt das Verwaltungsgericht seine Prüfung darauf, ob das Gutachten vollständig, klar, gehörig begründet und widerspruchsfrei ist (RB 2000 Nr. 108 [VB.1999.00395 = BEZ 2000 Nr. 52]; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 64; zum Ganzen vgl. BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 17. Dezember 2015, VB.2015.00162, E. 3; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 146 und 147).

7.

7.1

Der Beschwerdeführer bestreitet, unmittelbarer Verursacher der Belastung zu sein. Soweit die Vorinstanz den Beschwerdeführer als Betreiber der chemischen Reinigung als Verhaltensverursacher qualifiziert hat, kann sie sich auf folgende Untersuchungen stützen:

7.1.1

In der historischen Untersuchung vom 11. November 2003 wurde festgehalten, die Familie A betreibe seit 1963 eine chemische Reinigung. Von 1963 bis 1989 und eine kurze Zeit im Jahr 1996 sei mit PER gereinigt worden, von 1989 bis 1995 mit FCKW. Ab 1996 wurden nur noch Nasswäsche- und Glättereiarbeiten am Standort ausgeführt. Gemäss dem damaligen Stand der Technik handelte es sich nicht um vollständig geschlossene Systeme. Im Bereich der Reinigungsmaschinen sei eine Raumluftabsaugungsanlage installiert gewesen. Das Reinigungsmittel PER sei bis spätestens 1980 in einem Kunststofftank neben den Maschinen gelagert gewesen. Als Schlussfolgerung hielt die historische Untersuchung fest, dass durch den langjährigen Einsatz von halogenierten Reinigungsmitteln in teilweise nicht vollständig geschlossenen Systemen eine grosse Wahrscheinlichkeit bestehe, dass die Gebäudesubstanz (Bodenplatte) im Bereich der ehemaligen Reinigungsmaschinen mit PER und FCKW kontaminiert seien. Eine Kontamination des Untergrundes hingegen könne ausgeschlossen werden, da die Geschäftsräumlichkeiten vollständig unterkellert seien und in den Kellerräumlichkeiten nie umweltgefährdende Stoffe gelagert worden seien.

7.1.2

Die historische Untersuchung alleine vermag die Verursachereigenschaft allerdings nicht rechtgenügend zu erhärten oder entkräften. Das AWEL verlangte denn auch aufgrund der Verdachtsmomente trotz Unterkellerung eine technische Untersuchung, welche von der gleichen Unternehmung vorgenommen wurde. Diese kam zum Schluss, die Gebäudesubstanz an der F-Strasse 03 sei im Bereich der ehemaligen eigentlichen chemischen Reinigung (Rückseite des Ladens) mit PER belastet. Neben dem Boden im Erdgeschoss seien auch Teile des Kellers betroffen. Offenbar sei PER entlang der Kanalisationsableitung und diffus durch Boden und Wände ins Untergeschoss gelangt. Die Belastungen würden auf dem Kellerboden nur lokal auftreten und stark variieren. Aufgrund der identifizierten Freisetzungspfade und den gemessenen Konzentrationen müsse der Bereich der Kanalisationsableitung als Hot-Spot betrachtet werden. Über den Kellerboden und/oder die Kanalisation habe PER in den Untergrund gelangen können. Zusatzuntersuchungen von 2004 bis 2006 bestätigten sodann die vorhandenen PER-Belastungen im Grundwasser, wobei die höchsten Konzentrationen im Abstrombereich der Kanalisation gemessen wurden. Als Fazit wurde aufgrund der vorliegenden Ergebnisse die Kanalisation als Hauptausbreitungsgrad angesehen. Durch die langjährige Tätigkeit der chemischen Reinigung sei der Untergrund und das Grundwasser mit PER belastet.

7.1.3

Auch die im Rahmen der Aushubbegleitung (an anderen Stellen) erhobenen Schadstoffwerte bestätigen das Bild: Zum ersten Mal wurde der für PER massgebende Konzen­trationswert der Altlasten-Verordnung überschritten, was aber zum Teil auf die Mobilisierung durch die Bauarbeiten zurückgeführt wurde. Die aufgrund dieser Ergebnisse angeordnete Detailuntersuchung zeigte, dass im Bereich der Kanalisationsableitung aus dem Gebäude F-Strasse 03 ein Belastungsherd (Herd Nord) vorhanden war. Letzterer sei im Zuge des Aushubs praktisch vollständig entfernt worden. Die Proben ergaben einen zusätzlichen Belastungsherd im südwestlichen Bereich der Baugrube (Herd Süd), der ebenfalls zu einem grossen Teil entfernt werden konnte. Teil 2 der Detailuntersuchung bestätigte Belastungen mit PER im Bereich der ehemaligen Kanalisationsableitung. Die höchsten Gehalte traten bei der Kanalisationsleitungsverzweigung am Baugrubenrand und in Richtung des Gebäudes G-Strasse 06 auf.

7.1.4

Wie bereits ausgeführt (E. 4.4), gilt im Altlastenrecht das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. So genügt es, wenn für die Richtigkeit eines Sachverhaltselements nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeblich in Betracht fallen (BGE 132 III 715 E. 3.1). Die Vorinstanzen kommen aufgrund der Untersuchungen zum Schluss, dass der Beschwerdeführer als unmittelbarer Verursacher der Schadstoffe zu qualifizieren ist. Hinweise auf eine Drittquelle wurden als unwahrscheinlich ausgeschlossen. Diese Schlussfolgerung ist aufgrund der Akten nachvollziehbar. Die Beurteilung der Vorinstanz ist nicht zu beanstanden. Wie bereits die Vorinstanzen zutreffend ausgeführt haben, kann eine Undichtigkeit der Kanalisation lokal zu erhöhten Schadstoffeinträgen führen, was aber nichts an der (hauptsächlichen) Verursachereigenschaft des Beschwerdeführers ändert. Erhöhte Schadstoffwerte kamen vorwiegend im Abstrombereich der Liegenschaft vor, was auf eine Herkunft auf der Parzelle hindeutet. Dass die CKW-Belastung bzw. der Eintrag in den Untergrund im Herd Süd nicht mehr stichhaltig rekonstruierbar ist, ändert an dieser Beurteilung entgegen dem Beschwerdeführer nichts und kann letztlich offengelassen werden. Im unmittelbaren und entfernteren Umfeld des Grundstücks sind gemäss Vorinstanz keine Standorte bekannt, an denen CKW verwendet worden wäre. Der Betrieb der chemischen Reinigung hat mit überwiegender Wahrscheinlichkeit CKW und PER der Kanalisation zugeführt. Der Beschwerdeführer ist damit als Verhaltensverursacher in die Pflicht zu nehmen. Dass die Übernahme der chemischen Reinigung von seinem Vater etwas an seiner altlastenrechtlichen Verantwortlichkeit ändert, macht der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren nunmehr nicht mehr geltend.

7.2

Als weitere Verursacherin fällt die C AG in Betracht. Als Standortinhaberin ist sie ebenso als Verursacherin zu betrachten. Dabei unterscheidet das Gesetz nicht danach, ob der Standortinhaber das Eigentum vor oder nach Eintritt der Belastung erworben hat. Die Vorinstanz qualifizierte sie als Verhaltens- und Zustandsstörerin, weil sie durch die Bauarbeiten eine Mobilisierung der Altlast bewirkt und zudem nicht die beim Kauf des Grundstücks nötige Sorgfalt habe walten lassen. Die Qualifikation der Vorinstanz wird diesbezüglich zu Recht nicht bestritten. Auf ihre Ausführungen kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG. 5d/aa). Umstritten ist jedoch, ob die C AG bzw. ihre Rechtsvorgänger als Inhaberin einer schadhaften Infrastruktur (Kanalisation) als Verhaltensverursacherin zu betrachten ist.

7.2.1

Die Vorinstanz schliesst die Verantwortlichkeit der C AG bzw. von K im Zusammenhang mit der Kanalisation aus, da dieser die Liegenschaft erst zu einem Zeitpunkt erworben habe, als geschlossene Systeme verwendet worden seien, weshalb davon auszugehen sei, dass ab diesem Zeitpunkt kein CKW mehr in die Kanalisation gelangt sei. Eine altlastenrechtliche Verantwortlichkeit der C AG im Zusammenhang mit einer allfälligen Undichtigkeit der Kanalisation falle daher ausser Betracht. Diesen Ausführungen ist zu folgen.

7.2.2

Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Voreigentümer nicht als Verhaltensverursacher in die Pflicht genommen hat. Wie oben ausgeführt, wird bei einer Unterlassung die Verhaltenshaftung nur begründet, wenn eine Rechtspflicht zu sicherheits- und ordnungswahrendem Handeln besteht. Gemäss der kantonalen Gesetzgebung hat der Grundeigentümer einer Abwasseranlage eines einzelnen Grundstücks dafür zu sorgen, dass die Anlage baulich und betrieblich in einwandfreiem Zustand gehalten wird (§ 15 Abs. 4 EG GschG und § 82 Abs. 3 des Gesetzes über die Gewässer und den Gewässerschutz vom 15. Dezember 2001 [aufgehoben am 1. Juli 1975]). Die Vorinstanz führt aus, dass die Unterhaltspflicht sich nur auf Mängel beziehen könne, die im Rahmen einer Untersuchung auch erkannt werden können. Im fraglichen Zeitraum von 1963 bis 1989 sei jedoch die Technik noch nicht so weit entwickelt gewesen, dass solche Schäden in der Kanalisation hätten festgestellt werden können. Es sind keine diesbezüglichen Beanstandungen seitens der Behörden aktenkundig. Eine Rechtspflicht zum Handeln bestand vorliegend im fraglichen Zeitraum nicht, womit den früheren Eigentümern des Grundstücks keine pflichtwidrige Unterlassung vorgeworfen werden kann.

8.

8.1

Dies führt zur Frage, wie hoch die Kostenanteile der Verursacher zu bemessen sind. Bei der Kostenverteilung steht den Behörden ein erhebliches, pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu, welches das Verwaltungsgericht nur auf Rechtsverletzungen hin überprüft (vgl. § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; BGE 142 II 232 E. 5.3). Die Vorinstanz verwies auf die praxisgemässe Verteilung der Kosten 20 % für die Zustands- und Verhaltensverursacherin im Zusammenhang mit dem Aushub eines belasteten Standorts und 80 % für den Inhaber der chemischen Reinigung, welcher die Altlast durch seinen Betrieb unmittelbar und damit hauptsächlich verursacht habe.

8.2

Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie gemäss Art. 32d Abs. 2 Satz 1 USG die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. Praxisgemäss werden die Kostenanteile in erster Linie nach dem Mass der Verantwortung für die Entstehung der Altlast, in zweiter Linie aber auch nach Gesichtspunkten der Billigkeit wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit festgesetzt (vgl. Pierre Tschannen, Kommentar Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 21 ff.; BGE 142 II 232 E. 5.3). Namentlich kann (in Anlehnung an aArt. 32d Abs. 2 Satz 3 lit. b und c USG) berücksichtigt werden, ob der Standortinhaber, der die Belastung kannte oder kennen musste, einen wirtschaftlichen Vorteil aus der Belastung gezogen hat und ob ihm aus der Sanierung ein Vorteil erwächst (BGE 139 II 106 E. 5.5). In BGE 139 II 106 E. 5.6 präzisierte das Bundesgericht, der schuldlose Zustandsstörer trage nur dann einen Anteil in der Höhe von 10 bis 30 % der Kosten, falls neben die blosse Eigentümerstellung besondere Umstände treten, z. B. falls der Zustandsstörer durch die Belastung und/oder Sanierung einen nicht unwesentlichen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat.

8.3

Der C AG ist mit der Sanierung des Standorts einen solchen nicht unwesentlichen wirtschaftlichen Vorteil erwachsen. Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass sie die Bauarbeiten veranlasst hat und dabei eine bis dahin stabile, lediglich überwachungsbedürftige Altlast mobilisiert hat, was ihren Anteil an der Verursachung erhöht. In einem vergleichbaren Fall hat das Verwaltungsgericht jenem Verursacher 35 % der Kosten auferlegt (VGr, 12. Mai 2016, VB.2015.00091, E. 6.2 [Urteil noch nicht rechtskräftig]). Wie im vorliegenden Verfahren liess sich der Zustands- und Verhaltensstörer in jenem Verfahren von der Verkäuferin des Grundstücks von der Tragung altlastenrechtlicher Sanierungskosten freizeichnen. Der von den Vorinstanzen festgelegte Anteil von 20 % erweist sich unter Berücksichtigung ihres Ermessensspielraums jedoch als noch nicht rechtsverletzend. Der Betriebsinhaber der chemischen Reinigung hat demnach 80 % der Kosten zu tragen.

9.

9.1

Was die Ermittlung der verteilungsfähigen Kosten anbelangt, macht der Beschwerdeführer geltend, intertemporalrechtlich seien die Verursacher vor dem 1. November 2006 lediglich für die eigentliche Sanierung kostenpflichtig. Die Kosten der Phase "Voruntersuchung" in der Höhe von Fr. 45'400.05 sowie diejenigen der Phase "Überwachung" in der Höhe von Fr. 9'585.20 seien von vornherein nicht verteilungsfähig. Erst die Bautätigkeit habe eine Sanierungsbedürftigkeit überhaupt ausgelöst. Ausserdem seien die Kosten für die Verfügung der Baudirektion vom 30. Mai 2007 (Fr. 2'376.-) nicht verteilungsfähige "Gerichtskosten". Die konkrete Höhe dieser Kosten wird in der Beschwerde nicht substanziiert gerügt. Die von der Vorinstanz detailliert geprüften und aufgeführten Kosten für die Voruntersuchung und Überwachung sind nachvollziehbar und nicht zu beanstanden.

9.2

Art. 32d USG in der Fassung vor dem 1. November 2006 hat grundsätzlich nur die Kosten der Sanierung sowie der damit unmittelbar zusammenhängenden Untersuchungs-, Überwachungs- und Entsorgungsmassnahmen zum Gegenstand. Die Kosten der Voruntersuchung gemäss Art. 7 AltlV sind jedoch gemäss einem Urteil des Bundesgerichts anrechenbar, wenn sich der Standort als sanierungsbedürftig erweist. Die zu verteilenden Kosten umfassen dann nicht nur die eigentlichen Sanierungskosten, sondern auch die Untersuchungskosten, einschliesslich der Kosten der Voruntersuchung (BGr, 3. Mai 2000,1A.214/1999, E. 3a; Pierre Tschannen, Kommentar Umweltschutzgesetz, Art. 32d N. 38 und 40; vgl. Mark Cummins, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen, Zürich 2000, S. 104). Vorliegend schliessen sich an die Voruntersuchungen eigentliche Sanierungs- und Überwachungsmassnahmen an, welche dazu führten, dass der Standort als sanierungsbedürftig qualifiziert werden musste. Daraus folgt, dass die Kosten der Voruntersuchung und die Überwachung einer Kostenverteilung gemäss Art. 32d USG zugänglich sind. Damit sind als Zwischenfazit Fr. 54'985.25 zu verteilen.

9.3

Weiter rügt der Beschwerdeführer, die Notwendigkeit einer altlastenrechtlichen Untersuchung habe sich ausschliesslich aufgrund des Bauprojekts der C AG ergeben und sei deshalb kein Sanierungsfall im Sinn des Altlastenrechts. Er stützt sich dabei auf einen Entscheid des Bundesgerichts zu Abgeltungen nach Art. 32e USG. Die Vorinstanz hingegen verteilte die Kosten aus sämtlichen Phasen (Voruntersuchung, Überwachung, Bauprojekt und Ausführung, Detailuntersuchung).

9.4

Gemäss Art. 32d USG in der ab 1. November 2006 gültigen Fassung trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass Kosten, die durch ein Bauvorhaben auf einem belasteten, aber nicht sanierungsbedürftigen Standort anfallen, keine Sanierungskosten im Sinn von Art. 32e Abs. 3 USG sind, für die eine Abgeltung aus dem VASA-Fonds beansprucht werden kann (Urteile 1C_414/2014 vom 2. März 2015, E. 2.3, in: URP 2015 S. 516, und 1C_44/2013 vom 16. Januar 2014, E. 8, in: URP 2014 S. 265). Es handle sich vielmehr um einen Anwendungsfall von Art. 3 lit. a AltlV, wonach belastete (aber nicht sanierungsbedürftige) Standorte durch die Erstellung von Bauten und Anlagen nur verändert werden dürfen, wenn sie durch das Vorhaben nicht sanierungsbedürftig werden. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass die für Abgeltungen geäufneten Mittel für notwendige Sanierungen reserviert seien; bei Bauprojekten habe der Bauherr indessen die Wahl, das Bauprojekt auszuführen (mit den zur Abwendung der Sanierungsbedürftigkeit erforderlichen Schutzmassnahmen) oder aber auf das Bauprojekt zu verzichten bzw. dieses allenfalls zu modifizieren (BGr, 4. Juli 2016,1C_366/2015, E. 3.1). Weiter führte das Bundesgericht aus, dass sich Art. 32d USG ebenfalls (gemäss Abs. 1) nur auf die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte anwendbar sei, weshalb es naheliege, auch in diesem Zusammenhang Massnahmen nach Art. 3 lit. a AltlV auf einem belasteten, aber nicht sanierungsbedürftigen Standort nicht als "Sanierungskosten" anzuerkennen (BGr, 4. Juli 2016,1C_366/2015, E. 3.2; kritisch: Lorenz Lehmann, Bauen auf belasteten Standorten [Altlastenrecht], in: Alain Griffel et al., Fachbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, S. 427 ff., 441).

9.5

Gestützt auf die Ergebnisse der Voruntersuchungen gemäss Art. 7 AltlV wurde der Standort – nachdem er zuvor im Altlastenverdachtsflächenkataster als "Verdacht ist im Rahmen eines Bauvorhabens abzuklären" eingetragen war – als überwachungsbedürftig im KbS eingetragen. Erst mit der anlässlich der Bautätigkeit festgestellten Schadstoffbelastung wurde der Standort als sanierungsbedürftig qualifiziert. Daraus folgt, dass die Kosten für das Bauprojekt und die Ausführung sowie die Detailuntersuchung entgegen dem Beschwerdegegner 2 nicht verteilungsfähige Kosten sind.

9.6

Die Kosten für die Voruntersuchung und die Überwachung bleiben (altrechtlich) verteilungsfähig. Zusammengefasst sind Fr. 54'985.25 zu verteilen.

10.

Was die Rüge der Verjährung betrifft, kann vollumfänglich auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Der Beschwerdeführer setzt sich in seiner Beschwerde mit den Argumenten der Vorinstanz nicht auseinander.

11.

11.1

Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde. Der Rekursentscheid ist aufzuheben. Die Dispositiv-Ziffern II, III, IV und V der Verfügung des AWEL vom 30. Mai 2013 sind entsprechend den vorstehenden Erwägungen neu zu fassen: Von den gesamthaft zu verteilenden Kosten (Fr. 54'985.25) hat der Beschwerdeführer Fr. 43'988.20 (80 %) und die private Beschwerdegegnerin Fr. 10'997.05 (20 %) zu tragen. Dementsprechend hat der Beschwerdeführer an das AWEL lediglich Fr. 43'988.20 zu bezahlen und der Kanton Zürich diesen reduzierten Betrag an die private Beschwerdegegnerin zu erstatten.

11.2

Aufzuheben ist schliesslich Dispositiv-Ziffer VI der erstinstanzlichen Verfügung. Allenfalls in Zukunft anfallende Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen werden neu festzulegen und zu verteilen sein. Es ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht ersichtlich, inwiefern noch Kosten mit derselben Kausalität entstehen sollten.

12.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Parteien teilweise. Sie werden anteilsmässig kostenpflichtig und es steht ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dementsprechend sind die Gerichtskosten zur Hälfte von A jun. und zu je einem Viertel von der C AG sowie vom AWEL zu tragen.

Dasselbe gilt hinsichtlich der Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekursverfahren.