Pflichtabstellplätze

1.

Tritt die Vorinstanz auf einen Rekurs nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung nicht als erfüllt erachtet, so ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (VGr, 20. Mai 2009, VB.2008.00533, E. 3). Insoweit sind die Beschwerdeführenden ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.

2.

2.1

Die Beschwerdeführenden sind Eigentümer eines Einfamilienhauses auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der E-Strasse 02 in Meilen. Mit Beschluss der Baukommission Meilen vom 15. Mai 2001 wurde dem Beschwerdeführer 2 die Bewilligung für den Ausbau des Dachstockes dieses Einfamilienhauses erteilt. Die Baukommission erwog im genannten Beschluss, dass gemäss Art. 50 BauO die Baubehörde vor Baubeginn für jeden nicht erstellten Fahrzeugabstellplatz eine bankübliche Sicherheitsleistung verlange. Im vorliegenden Fall würden zurzeit fünf Parkplätze fehlen, weshalb eine Bankgarantie von Fr. 30'000.- zu leisten sei. Entsprechend wurde der Beschwerdeführer 2 in Dispositivziffer 1 der Baubewilligung verpflichtet, "der Baukommission vor Baubeginn eine Bankgarantie über Fr. 30'000.- für die fünf nicht erstellten Parkplätze einzureichen". Dispositivziffer 2 dieses Beschlusses besagt, dass im Grundbuch zulasten des Grundstücks Kat.-Nr. 01 eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung mit folgendem Wortlaut anmerken zu lassen sei: "Auf Anordnung der Baukommission Meilen hin sind die jeweiligen Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 verpflichtet, sich mit fünf Parkplätzen an einer in nützlicher Entfernung liegenden Gemeinschaftsparkierungsanlage zu beteiligen. Ist dies innert 15 Jahren, d. h. bis 15. Mai 2016 nicht möglich, ist für die fünf Parkplätze eine Ersatzabgabe zu leisten. Hierüber wird in einem späteren Zeitpunkt separat Beschluss gefasst."

2.2

Am 15. November 2015 teilte die lokale Baubehörde den Beschwerdeführenden mit, dass die Frist für den Nachweis der fünf fehlenden Pflichtparkplätze in Kürze ablaufe und gab ihnen Gelegenheit, die entsprechenden Nachweise einzureichen. Weiter wies sie darauf hin, dass die Ersatzabgabe – nach Ablauf der Frist – mit einer separaten Verfügung eingefordert werde.

2.3

Mit Beschluss vom 13. September 2016 hielt die lokale Baubehörde fest, dass derzeit die Realerfüllung von zwei von fünf Pflichtparkplätzen als erfüllt gelte (Dispositivziffer I). Die Ersatzabgabe für die mit dem Baurechtsentscheid vom 15. Mai 2001 festgelegten, aber zwischenzeitlich nicht nachgewiesenen, fehlenden drei Pflichtparkplätze wurde auf Fr. 48'000.- festgesetzt (Dispositivziffer III). Die Rechtsmittelbelehrung besagt, dass gegen die Verfügung innert 30 Tagen schriftlich Einsprache bei der Baubehörde Meilen erhoben werden könne. Bei einer fristgerechten Einsprache falle die Verfügung dahin und es werde das Schätzungsverfahren gemäss dem Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten eingeleitet (Dispositivziffer V). Auf den gegen diesen Beschluss beim Baurekursgericht erhobenen Rekurs trat dieses mit Entscheid vom 21. März 2017 nicht ein.

3.

3.1

§ 243 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bestimmt, dass bei der Neuerstellung von Bauten und Anlagen, bei allgemeinen baulichen Änderungen, die einen erheblichen Teil der Baute oder Anlage erfassen oder durch die eine wesentlich andere Nutzung als bisher ermöglicht wird, sowie bei Nutzungsänderungen, die voraussichtlich wesentlich andere Verkehrsbedürfnisse schaffen, Abstellplätze im gebotenen Ausmass zu schaffen sind (sogenannte Pflichtabstellplätze). Die Abstellplätze müssen auf dem Baugrundstück oder in nützlicher Entfernung davon liegen (§ 244 Abs. 1 PBG). Die Baubehörde kann im baurechtlichen Bewilligungsverfahren einen Grundeigentümer unter gewissen Umständen dazu verpflichten, sich an einer entsprechenden Gemeinschaftsanlage zu beteiligen (§ 245 PBG). Ist die Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage innert nützlicher Frist nicht möglich, hat der Grundeigentümer, der kraft behördlicher Feststellung keine oder nur eine herabgesetzte Zahl eigener Abstellplätze schaffen muss oder darf, der Gemeinde eine angemessene Abgabe zu leisten (§ 246 Abs. 1 PBG). § 246 Abs. 4 PBG legt fest, dass "Streitigkeiten über die Abgabepflicht" im Verfahren nach dem Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz, AbtrG) entschieden werden. Solche Verfahren werden durch die Gemeinde eingeleitet und in erster Instanz durch die Schätzungskommission als Fachbehörde in einem Klageverfahren entschieden (§§ 39 ff. AbtrG). Der Entscheid der Schätzungskommission kann mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wobei die Bestimmungen über das Beschwerdeverfahren zur Anwendung kommen (§ 46 AbtrG in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

3.2

Zwischen den Parteien ist im Wesentlichen strittig, wie § 246 Abs. 4 PBG auszulegen ist bzw. welche Streitigkeiten in Abweichung von § 329 PBG nicht durch das Baurekursgericht, sondern durch die Schätzungskommission zu entscheiden sind.

3.2.1

Dazu ist zunächst anzumerken, dass die lokale Baubehörde bei der Beurteilung eines Baugesuchs prüfen muss, ob und allenfalls wie viele Pflichtabstellplätze durch das Bauvorhaben ausgelöst werden. Daneben ist die lokale Baubehörde praxisgemäss berechtigt, eine Baubewilligung mit der Nebenbestimmung zu verknüpfen, wonach sich der Bauherr für die fehlenden Pflichtparkplätze entweder an einer Gemeinschaftsanlage zu beteiligen hat oder, falls dies nicht möglich ist, eine Ersatzabgabe zu leisten hat. Solche Nebenbestimmungen zu Baubewilligungen können gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung mit Rekurs beim Baurekursgericht und anschliessend mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. § 246 Abs. 4 PBG ändert an dieser Zuständigkeit nichts (VGr, 16. Dezember 1992, VK 91/0009, E. 2.e = BEZ 1993 Nr. 2; VGr, 30. No­vember 1995, VB.95.00114, E. 1. [nicht publiziert] mit Hinweisen auf VGr, 19. Dezember 1990, VB 89/0226; VGr, 3. April 1992, VB 91/0137 und RB 1981 Nr. 136).

3.2.2

Unbestritten ist sodann, dass bei der Geltendmachung einer Ersatzabgabe für nicht erstellte Pflichtabstellplätze § 246 Abs. 4 PBG zum Zug kommt und der diesbezügliche Entscheid erstinstanzlich in die Kompetenz der Schätzungskommission fällt. Dabei hat diese nicht nur über die betragsmässige Festsetzung der Ersatzabgabe zu entscheiden; vielmehr muss die Schätzungskommission auch überprüfen, ob sich die im Baubewilligungsverfahren seinerzeit festgesetzte Zahl von Pflichtparkplätzen aufgrund von Änderungen der rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse vermindert hat (VGr, 16. Dezember 1992, VK 91/0009, E. 2.e = BEZ 1993 Nr. 2; VGr, 30. November 1995, VB.95.00114, E. 1.; vgl. VGr, 30. Juni 2011, VR.2011.00003, E. 3.1 [nicht publiziert]). Die Schätzungskommission darf also eine vorfrageweise Prüfung der Zahl der Abstellplätze, für die eine Ersatzabgabe gefordert werden kann, vornehmen (VGr, 16. Dezember 1992, VK 91/0009, E. 2.e = BEZ 1993 Nr. 2). In diesem Zusammenhang muss es der Schätzungskommission auch möglich sein, zu prüfen, ob die Baubehörde die Zahl der – beispielsweise durch Beteiligung an einer gemeinschaftlichen Parkierungsanlage oder durch Miete eines Parkplatzes auf einem Drittgrundstück – erstellten und damit real erfüllten Pflichtabstellplätze richtig beziffert hat (vgl. VGr, 30. Juni 2011, VR.2011.00003, E. 2.).

3.2.3

Damit ist ebenfalls gesagt, dass den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden kann, wenn sie geltend machen, die Forderung nach einer Ersatzabgabe setze die "in Rechtskraft erwachsene Feststellung der örtlichen Baubehörde" voraus, dass eine bestimmte Anzahl der erforderlichen Pflichtabstellplätze nicht real erstellt und auch nicht anderweitig nachgewiesen werden könne. Eine solches Erfordernis ergibt sich weder aus dem PBG noch aus dem AbtrG noch aus Art. 49 Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 25. März 1997 und steht im Widerspruch zur soeben zitierten langjährigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts. Es spricht denn auch nichts dagegen, dass die in § 246 Abs. 1 PBG erwähnte behördliche Feststellung, dass ein Grundeigentümer keine oder eine herabgesetzte Zahl eigener Abstellplätze schaffen muss oder darf und damit ersatzabgabepflichtig wird, mit der Festlegung der Abgabepflicht geschieht. Vermutungsweise wollte der Gesetzgeber mit der Formulierung vielmehr darauf hinweisen, dass das Gemeinwesen, und nicht der jeweilige Grundeigentümer, entscheiden darf, ob ein Grundeigentümer anstelle der Realerfüllung eine Ersatzabgabe zu leisten hat.

3.2.4

Noch nicht gerichtlich entschieden wurde, ob sich die Zuständigkeitsordnung anders gestalten würde, wenn die Baubehörde darauf verzichtet, die Zahl der Pflichtabstellplätze in einer Nebenbestimmung zur Baubewilligung festzulegen und die erstmalige Festsetzung damit bei der Geltendmachung der Ersatzabgabe erfolgt.

4.

4.1

Das Baurekursgericht trat auf den Rekurs der Beschwerdeführenden nicht ein, da die Sache erstinstanzlich durch die Schätzungskommission zu beurteilen sei. So sei vorliegend die erforderliche Anzahl Pflichtabstellplätze im Rahmen des seinerzeitigen Baubewilligungsverfahrens materiell bestimmt worden, weshalb die Abstellplatzzahl zum jetzigen Zeitpunkt vor Baurekursgericht nicht mehr infrage gestellt werden könne. Ferner ist das Baurekursgericht ebenfalls nicht zuständig, über Bestand, Umfang und Höhe der strittigen Ersatzforderung zu befinden.

4.2

Hiergegen wenden die Beschwerdeführenden zunächst ein, die sich in der Baubewilligung befindende Erwägung, wonach das Bauvorhaben die Erstellung von fünf Pflichtabstellplätzen auslöse, sei nicht in Rechtskraft erwachsen, da im Dispositiv nicht hierauf verwiesen worden sei. Es treffe daher entgegen der Vorinstanz nicht zu, dass im Beschluss vom 13. September 2016 die Anzahl der Pflichtabstellplätze lediglich bestätigt worden sei.

4.3

Den beschwerdeführerischen Ausführungen ist insofern zuzustimmen, als grundsätzlich nur das Dispositiv eines Entscheides in Rechtskraft erwächst. Die Erwägungen haben jedoch – auch ohne ausdrücklichen Hinweis – insoweit an der Rechtskraftwirkung teil, als sie für das Verständnis des Dispositivs unerlässlich sind (VGr, 5. Mai 2006, VB.2005.00370, E. 7.2.4). Dies ist vorliegend der Fall: So bestimmt Dispositivziffer 1 der Baubewilligung, dass "für die fünf nicht erstellten Parkplätze" eine Bankgarantie zu leisten sei. Bereits damit wurde implizit festgehalten, dass das Bauvorhaben die Pflicht zur Schaffung von fünf Pflichtabstellplätzen auslöste. Noch deutlicher wird dies anhand von Dispositivziffer 2 betreffend dem im Grundbuch anzumerkenden Revers, wonach der jeweilige Grundeigentümer verpflichtet sei, sich mit fünf Pflichtparkplätzen an einer Gemeinschaftsparkierungsanlage zu beteiligen oder, soweit dies bis am 15. Mai 2016 nicht möglich sei, "für die fünf Parkplätze eine Ersatzabgabe zu leisten habe". Somit hat die Baubehörde vorliegend von ihrem Recht Gebrauch gemacht, in der Baubewilligung die Anzahl der Pflichtabstellplätze festzulegen und deren Realerfüllung bzw. die Leistung der Ersatzabgabe mit einer Nebenbestimmung sicherzustellen. Diese Nebenbestimmung ist längst in Rechtskraft erwachsen, weshalb das Baurekursgericht auf die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführenden infolge Verspätung zu Recht nicht weiter einging. Folglich ist die gegen die Nebenbestimmung vorgebrachte (inhaltliche) Kritik der Beschwerdeführenden auch im Beschwerdeverfahren als verspätet zu betrachten und damit unbeachtlich.

4.4

Die Beschwerdeführenden bringen sodann vor, die Baubehörde habe die Anzahl der Pflichtabstellplätze im Beschluss vom 13. September 2016 nicht bloss bestätigt, sondern sie habe den veränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen Rechnung getragen. Sofern sie damit sinngemäss geltend machen, die Baubehörde habe die nebenbestimmungsweise festgelegte Anzahl Pflichtabstellplätze in Wiedererwägung gezogen (vgl. VGr, 10. Mai 1994, VB 94/0020 [nicht publiziert]), kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Baubehörde hat im Beschluss vom 13. September 2016 die Anzahl der Pflichtabstellplätze zwar nochmals überprüft. Sie kam dann jedoch zum Schluss, dass die Beschwerdeführenden weiterhin den Nachweis für fünf Pflichtabstellplätze zu erbringen hätten. Folgerichtig haben diese Erwägungen im Dispositiv daher keinen Niederschlag gefunden und wurde dort nur die Anzahl der zwischenzeitlich real erfüllten Pflichtparkplätze (zwei) und die dazugehörige Grundbuch-Anmerkung festgelegt (Dispositivziffern I und II), sowie die Höhe der Ersatzabgabe und die Zahlungsfrist bestimmt (Dispositivziffern III und IV).

4.5

Zusammengefasst ist damit festzuhalten, dass – gleich wie etwa in VB.95.00114 – die Anzahl der Pflichtabstellplätze bereits in der Baubewilligung festgelegt wurde und mit dem hier strittigen Beschluss vom 19. September 2016 "bloss" die Anzahl der real erfüllten Abstellplätze festgehalten und die Höhe der Ersatzabgabe beziffert wurde. Es sind daher keine Gründe ersichtlich, um von der bisherigen – oben wiedergegebenen – verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu den Zuständigkeiten der Schätzungskommission und des Baurekursgerichts abzuweichen. Folglich fällt die vorliegende Streitsache in die Zuständigkeit der Schätzungskommission, wobei dieser die unter E. 3.2.2 genannten Befugnisse zukommen. Dass die Beschwerdeführenden diese gesetzliche Kompetenzordnung als nicht sachgerecht erachten, ändert daran nichts.

Es kann damit vorliegend offenbleiben, ob es einen Einfluss auf die Zuständigkeit der Schätzungskommission hätte, wenn die Baubehörde die Anzahl der zu erstellenden Pflichtabstellplätze nicht bereits in der Baubewilligung, sondern erst mit der Geltendmachung der Ersatzabgabe festgelegt hätte.

5.

5.1

Die Beschwerdeführenden rügen sodann, dass weder das PBG noch das AbtrG ein gemeindeinternes Einspracheverfahren vorsehen würden. Gegen die im Dispositiv gemachten hoheitlichen Festlegungen sei das Rechtsmittel an das Baurekursgericht daher in jedem Fall gegeben. Bei der kantonalen Schätzungskommission könne kein Rechtsmittel eingelegt werden. Der Rekurs an das Baurekursgericht verbleibe als einzig zulässiges und von Bundesrecht wegen vorgeschriebenes Rechtsmittel gemäss Art. 33 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG). Der Beschluss vom 13. September 2016 sei nichtig. Die frühere Praxis des Baurekursgerichts auf Rekurse gegen nichtige Entscheide nicht einzutreten, habe das Verwaltungsgericht als unhaltbar beurteilt. Die Beschwerdeführenden hätten ein erhebliches praktisches Interesse an der Feststellung des Nichtbestehens der Verbindlichkeit bzw. an der Beseitigung des Scheins der Verbindlichkeit einer fehlerhaften Verfügung.

5.2

Wie bereits die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, handelt es sich bei dem von der Baubehörde missverständlich als "Beschluss" bezeichneten Schreiben um eine blosse "Forderungsanzeige", weshalb die Festsetzung der Ersatzabgabe durch die Gemeinde keine Zahlungsverpflichtung des Grundeigentümers begründet. Vielmehr obliegt es der Gemeinde, im Bestreitungsfall die geltend gemachten Ersatzabgaben im Schätzungsverfahren durchzusetzen (vgl. VGr, 30. November 1995, VB.95.00114, E. 1 ff.). Die Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen "Beschlusses", wonach bei einer fristgerechten Einsprache der "Beschluss" dahinfalle und ein Verfahren gemäss AbtrG eingeleitet werde, erweist sich damit als korrekt. Dass der Grundeigentümer gegen die nicht verpflichtende Forderungsanzeige kein Rechtsmittel ergreifen kann, ist nicht zu beanstanden.

Ausserdem erscheint es nachvollziehbar und effizient, dass eine Gemeinde dem Grund­eigentümer zunächst die ihrer Ansicht nach bestehende Forderung anzeigt und nur an die Schätzungskommission gelangt, wenn der Grundeigentümer den Bestand und/oder die Höhe der Ersatzabgabe bestreitet. Dies deckt sich auch mit dem Wortlaut von § 246 Abs. 4 PBG, wonach bloss die Streitigkeiten über die Abgabepflicht von der Schätzungskommission zu entscheiden sind. Es ist nicht ersichtlich, und wurde von den Beschwerdeführenden auch nicht dargetan, inwiefern den Beschwerdeführenden aus diesem Vorgehen ein Nachteil entstehen sollte.

5.3

Auch aus Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG können die Beschwerdeführenden nichts zu ihren Gunsten ableiten, handelt es sich bei der hier im Streit liegenden Regelung der Pflichtabstellplätze doch nicht um Ausführungsbestimmungen des RPG (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 33 N. 19 f., mit zahlreichen Beispielen), welche in den Anwendungsbereich von Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG fallen würden.

5.4

Sofern die Beschwerdeführenden sinngemäss geltend machen, der "Beschluss" vom 13. September 2016 sei aufgrund der fehlenden Möglichkeit zur Rekurserhebung beim Baurekursgericht nichtig, kann dem daher nicht gefolgt werden. Andere Nichtigkeitsgründe werden sodann weder von den Beschwerdeführenden genannt, noch sind sie sonstwie offensichtlich. Es sei hierzu auf die zutreffenden Erwägungen des Baurekursgerichts verwiesen (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Im Übrigen ist das Baurekursgericht – entgegen den missverständlichen Ausführungen der Beschwerdeführenden auf den Rekurs nicht deshalb nicht eingetreten, weil es den "Beschluss" als nichtig beurteilte, sondern weil es sich in der Sache als nicht zuständig erachtete. Dies ist nicht zu beanstanden. Es besteht damit keine fehlerhafte Verfügung, welche "zur Beseitigung des Scheins der Verbindlichkeit" aufgehoben werden könnte, wie dies die Beschwerdeführenden verlangen.

5.5

Sollten die Beschwerdeführenden mit dem von ihnen angeführten "erheblichen praktischen Interesse an der Feststellung des Nichtbestehens der Verbindlichkeit" sinngemäss ein Feststellungsbegehren bezüglich des Bestandes der Ersatzabgabe gestellt haben, ist hierzu Folgendes festzuhalten: Da die vorliegende Streitsache erstinstanzlich durch die Schätzungskommission zu entscheiden ist, ist das Verwaltungsgericht zur materiellen Überprüfung der Ersatzabgabe mangels Ausschöpfung des korrekten Instanzenzugs sachlich unzuständig (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 41 N. 24). Auf das Feststellungsbegehren wäre damit ohnehin nicht einzutreten, weshalb offenbleiben kann, ob dieses genügend begründet und rechtzeitig gestellt wurde.

6.

Zusammenfassend ist das Baurekursgericht zu Recht nicht auf den beschwerdeführerischen Rekurs eingetreten. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden 1 und 2 unter solidarischer Haftung je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen von vornherein nicht zu. Jedoch ist der Beschwerdegegnerin angesichts des ihr entstandenen besonderen Aufwands antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).