Rückforderung von Subventionsbeiträgen

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats gegen Anordnungen einer Direktion etwa betreffend Rückforderung von Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f. je lit. a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Die Vorinstanz hat die Angelegenheit an die Bildungsdirektion zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide sind grundsätzlich als Zwischenentscheide im Sinn von § 19a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, auch zum Folgenden). Anders verhält es sich jedoch dann, wenn der unteren Instanz, an welche zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient. Ein solcher Fall liegt hier vor: Die Vorinstanz hat die Bildungsdirektion angewiesen, nur aus Subventionen für Kurse im Fach C gebildete Rückstellungen für die Berechnung des Rückforderungsbetrags zu berücksichtigen. Damit hat die Vorinstanz den Gegenstand der Rückforderung verbindlich festgelegt; die Rückweisung dient nur noch der rechnerischen Umsetzung des Rekursentscheids. Es handelt sich deshalb um einen anfechtbaren Endentscheid.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Nach Darstellung der Beschwerdeführerin reduziert sich der ursprüngliche Rückforderungsbetrag von Fr. 5'569'640.85 durch die vorinstanzliche Anordnung um 4,93 %. Demnach beträgt der Streitwert im Beschwerdeverfahren noch Fr. 5'295'057.55.

3.

3.1

Gemäss § 32 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 in der bis zum 31. Juli 2017 gültigen Fassung (OS 64, 195 ff., 205) konnte der Kanton Angebote der allgemeinen Weiterbildung mittels Leistungsvereinbarung finanziell unterstützen, wenn daran ein besonderes öffentliches Interesse bestand und die Angebote andernfalls nicht ausreichend bereitgestellt worden wären. Die Subvention betrug gemäss § 5e Abs. 3 der Verordnung über die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November 2010 in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung (OS 68, 54 ff., 55) Fr. 16.- pro Teilnehmerin oder Teilnehmer und Lektion.

3.2

Der Regierungsrat beschloss am 17. Dezember 2014, der Beschwerdeführerin an die Kurse im Fach C für die Jahre 2013 und 2014 im obgenannten Sinn eine Subvention von insgesamt höchstens Fr. 9'900'000.- zu gewähren. In den Erwägungen hielt er zudem fest, dass diese Kurse ab dem Jahr 2015 nicht mehr subventioniert würden. Dass die Beschwerdeführerin in der Folge dennoch um eine Subvention für das Jahr 2015 ersucht hätte, macht sie nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Die streitgegenständlichen Kurse im Fach C wurden demnach nur bis Ende 2014 subventioniert.

3.3

In der am 21. bzw. 22. Januar 2015 unterzeichneten Leistungsvereinbarung zwischen dem MBA sowie der Beschwerdeführerin für die Jahre 2013 bis 2016 ist ebenfalls festgehalten, dass Kurse im Fach C ab dem Jahr 2015 nicht mehr subventioniert würden. Sodann enthält Ziff. 9.3 der Leistungsvereinbarung unter Hinweis auf § 12 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) folgende Bestimmung: "Allfällige Gewinne der subventionierten Angebote sind als Reserve oder Rückstellung zweckgebunden einzusetzen und in der Rechnung auszuweisen […]." Die Beschwerdeführerin wies per Ende 2014 in diesem Sinn Rückstellungen im Betrag von Fr. 4'800'360.- aus. Die kantonale Finanzkontrolle kam in einem Bericht vom 13. Juni 2016 zum Schluss, dass der Saldo per Ende 2014 bei korrekter Verbuchung hätte Fr. 5'569'641.- betragen müssen, was die Beschwerdeführerin vorliegend nicht bestreitet.

3.4

Gemäss § 11 Abs. 2 lit. c StaatsbeitragsG werden Staatsbeiträge gekürzt oder verweigert, wenn sie die Aufwendungen übersteigen. Diese Bestimmung ist so zu verstehen, dass Staatsbeiträge insofern zu kürzen sind, als sie den ohne Staatsbeitrag resultierenden Aufwandüberschuss bei der Leistungserbringung übersteigen und die subventionierte Leistung für den Privaten damit gewinnbringend ist. Es ist somit eine Nettobetrachtung vorzunehmen, da eine Subvention sich nur dann als notwendig erweist, wenn die fragliche Leistung nicht kostendeckend angeboten werden kann. Es widerspräche nämlich dem Sinn und Zweck eines Staatsbeitrags, wenn der Staat damit im Ergebnis Gewinne der jeweiligen Leistungserbringer finanzierte. Dies ergibt sich auch aus § 12 StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge zweckgemäss, also zur Erbringung der unterstützten Leistung verwendet werden müssen.

3.5

Bei den streitgegenständlichen Rückstellungen handelt es sich im vorgenannten Sinn um Gewinne, die aus der Gewährung von Staatsbeiträgen resultierten. Die Staatsbeiträge hätten um den fraglichen Betrag gekürzt werden müssen bzw. erweisen sich in diesem Umfang als zu Unrecht ausbezahlt. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, sie könne diese Rückstellungen ab dem Jahr 2015 weiterhin zweckgebunden einsetzen. Damit verkennt sie jedoch, dass der Regierungsrat beschlossen hat, Kurse im Fach C ab dem Jahr 2015 nicht mehr zu subventionieren. Der ursprüngliche Subventionszweck ist damit weggefallen, weshalb die bisher nicht gebrauchten Staatsbeiträge auch nicht mehr zweckgebunden eingesetzt werden können. Auch aus § 12 Abs. 2 der Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember 1990 (LS 132.21), wonach die Zweckbindung 20 Jahre seit der Schlusszahlung dauert, lässt sich nichts Anderes ableiten. Diese Bestimmung betrifft nicht die hier interessierende Frage, ob die Rückstellungen noch zweckgebunden eingesetzt werden können, sondern diejenige, wie lange die mit dem Staatsbeitrag verbundene Zweckbindung gültig bleibt, was etwa in Fällen relevant ist, in welchen Subventionen an eine Infrastrukturbaute geleistet wurden und diese Baute einem anderen Zweck zugeführt werden soll (vgl. VGr, 10. Juni 2015, VB.2014.00625, E. 3.3.1, und 24. Oktober 2001, VB.2001.00036, E. 2a).

4.

4.1

Nach § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Staatsbeiträge, die zu Unrecht zugesichert oder ausbezahlt worden sind, widerrufen oder zurückgefordert. Nach dem vorgängig Ausgeführten sind die Staatsbeiträge im Umfang, in dem Rückstellungen gebildet werden konnten, zu Unrecht ausbezahlt worden. In diesem Rahmen sind sie deshalb grundsätzlich zurückzufordern.

4.2

Auf die Rückforderung wird nach § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG verzichtet, wenn die empfangende Person infolge des Beitragsentscheids Massnahmen getroffen hat, die nur mit unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig gemacht werden können (lit. a), und wenn die Rechtsverletzung oder die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts für die empfangende Person nicht leicht erkennbar war (lit. b). Im gleichen Sinn kann der in Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer Rückforderung entgegenstehen. Dieser Grundsatz verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 627 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.).

4.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe aufgrund von Informationen des MBA darauf vertraut, die Rückstellungen ab dem Jahr 2015 für die Verbilligung ihrer Kurse einsetzen zu dürfen. Das MBA habe ihr dies am 24. Februar 2014 mündlich zugesichert und am 25. Februar 2014 schriftlich bestätigt. Im Schreiben vom 25. Februar 2014 hielt das MBA Folgendes fest: "Mit diesem Schreiben bestätigen wir Ihnen, dass Sie aus allfälligen Gewinnen in den Jahren 2013 und 2014 von kantonal subventionierten Angeboten der allgemeinen Weiterbildung (zur Förderung der Grundkompetenzen in den Bereichen Lesen und Schreiben, Alltagsmathematik und Anwendung von Informations- und Kommunikationstechnologien) Rückstellungen tätigen müssen, welche in den Jahren 2015 ff. zweckgebunden einzusetzen und entsprechend in der Rechnung auszuweisen sind (§ 12 des Staatsbeitragsgesetzes vom 19. Dezember 1990)."

Dieses Schreiben ist aus verschiedenen Gründen keine genügende Vertrauensgrundlage für die Verwendung von Rückstellungen ab dem Jahr 2015 zur Verbilligung von Kursen im Fach C. Zunächst bezieht sich die darin enthaltene Aussage nicht nur auf die Kurse im Fach C, sondern zusätzlich auf weitere Angebote der allgemeinen Weiterbildung, die auch noch im Jahr 2015 unterstützt wurden. Sodann beschloss der Regierungsrat fast zehn Monate nach diesem Schreiben, dass Kurse im Fach C ab dem Jahr 2015 nicht mehr subventioniert würden. Im Zeitpunkt des Schreibens war dies noch unsicher, auch wenn eine Einstellung der Subvention per Ende des Jahres bereits in der Sitzung vom 24. Februar 2014 thematisiert wurde. Schliesslich ist der Inhalt des Schreibens bezüglich der weiteren Verwendung der Rückstellungen zu unbestimmt, um daraus eine Vertrauensgrundlage abzuleiten. Das MBA hielt einzig fest, soweit aus den Subventionen Gewinne resultierten, müssten dafür Rückstellungen gebildet werden; diese seien ab dem Jahr 2015 "zweckgebunden" einzusetzen. Das MBA äusserte sich damit nicht näher zur Frage, ob oder wie die Rückstellungen ab dem Jahr 2015 verwendet werden könnten. Es ermächtigte die Beschwerdeführerin namentlich nicht, ihre Kurse im Fach C ab dem Jahr 2015 durch Verwendung der Rückstellungen weiterhin zu vergünstigen. Nur weil der Regierungsrat im Beschluss vom 17. Dezember 2014 eine mögliche Rückforderung zu viel bezahlter Subventionen nicht explizit erwähnte, konnte die Beschwerdeführerin ebenfalls nicht davon ausgehen, dass sie die gebildeten Rückstellungen ab dem Jahr 2015 ohne ausdrückliche Zustimmung durch den Beschwerdegegner verwenden dürfe. Das Gleiche gilt schliesslich auch für Ziff. 9.3 der Leistungsvereinbarung, welche ebenfalls nicht nur die Subventionen für Kurse im Fach C, sondern auch noch weitere Subventionen zum Gegenstand hat. Dass die fragliche Klausel in einer neueren Leistungsvereinbarung – unter dem Eindruck dieses Rechtsstreits – präzisiert wurde, ändert daran nichts.

4.4

Es ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin je darum ersucht hätte, eine bestimmte Verwendung der angeordneten Rückstellungen zu genehmigen. Sie traf den Entscheid, den Saldo dieser Rückstellungen bis zum Jahr 2024 durch weitere Verbilligung der Kurse im Fach C kontinuierlich zu verringern, vielmehr eigenmächtig, gemäss eigenen Angaben anlässlich einer internen Sitzung vom 13. März 2015. Ohne ausdrückliche Zustimmung durch das MBA oder den Regierungsrat durfte die Beschwerdeführerin indes nicht davon ausgehen, sie könne die gebildeten Rückstellungen weiterhin zur Verbilligung von Kursen im Fach C verwenden, zumal ein solches Vorgehen offenkundig dem Beschluss des Regierungsrats widerspricht, Kurse im Fach C ab dem Jahr 2015 nicht mehr zu unterstützen.

Dass sie in einem Bericht zum Jahr 2014 im Zusammenhang mit diesen Rückstellungen, die unter dem Titel "Fonds allgemeine Weiterbildung Kanton Zürich" verbucht sind, schrieb: "Einlage von CHF 3'550'360.00 für die Finanzierung der Kurse im Fach C im Kanton Zürich ab dem Jahr 2015", und das MBA nach Erhalt dieses Jahresberichts nicht umgehend intervenierte, begründet ebenfalls keine Vertrauensgrundlage, zumal der Entscheid zur Verwendung der Rückstellungen in diesem Zeitpunkt bereits gefallen war. Das Gleiche gilt hinsichtlich einer entsprechenden mündlichen Information durch die Beschwerdeführerin anlässlich einer Sitzung mit dem MBA am 30. Juni 2015.

Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich bemängelt, dass die fraglichen Subventionen erst sehr spät bezahlt wurden, ist nicht ersichtlich, was sie daraus im vorliegenden Verfahren zu ihren Gunsten ableiten will. Dass sie je rechtliche Schritte eingeleitet hätte, um eine frühere Auszahlung zu erreichen, macht sie jedenfalls nicht geltend.

4.5

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Voraussetzungen für einen Rückforderungsverzicht gestützt auf § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG seien hier erfüllt; die Voraussetzungen gemäss lit. a und b dieser Bestimmung kämen alternativ zur Anwendung. Dem lässt sich nicht folgen. Es ergibt sich vielmehr bereits aus dem Wortlaut von § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG, dass die fraglichen Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen.

Für einen Rückforderungsverzicht muss die empfangende Person als erste Voraussetzung aufgrund eines Beitragsentscheids Massnahmen getroffen haben, die sich nur mit unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig machen liessen. Daran fehlt es hier schon deshalb, weil die Beschwerdeführerin sich ab dem Jahr 2015 gerade nicht mehr auf einen Beitragsentscheid abstützen konnte; aufgrund des regierungsrätlichen Beschlusses vom 17. Dezember 2014 musste ihr vielmehr klar sein, dass Kurse im Fach C ab dem Jahr 2015 nicht mehr subventioniert würden. Es liegt auch kein Entscheid vor, mit dem der Beschwerdeführerin erlaubt worden wäre, ab dem Jahr 2015 einen gewissen Betrag der Rückstellungen für die Reduktion ihrer Kursgebühren zu verwenden.

Sodann hätte die unrechtmässige Verwendung der Rückstellungen für die Beschwerdeführerin nicht leicht erkennbar sein dürfen. Auch diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Zunächst ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin spätestens mit einem Schreiben des Chefs des MBA vom 16. Dezember 2015 von der möglichen Rückforderung Kenntnis hatte, weshalb ein Rückforderungsverzicht nur für Dispositionen in Frage kommen könnte, die vor diesem Datum getroffen wurden und nicht mehr rückgängig gemacht zu werden vermochten. Sodann ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin sich beim MBA je konkret danach erkundigt hat, ob oder in welchem Umfang sie die gebildeten Rückstellungen ab dem Jahr 2015 zur Subventionierung ihrer Kurse im Fach C verwenden dürfe. Die Beschwerdeführerin hätte den Irrtum, in dem sie sich befand, durch konkrete Nachfrage beim MBA leicht erkennen können. Indem sie stattdessen auf die falsche eigene Rechtauffassung vertraute, verhielt sie sich leichtfertig, was einen Rückforderungsverzicht nach dem Sinn von § 14 Abs. 3 lit. b StaatsbeitragsG ausschliesst.

5.

Weil die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten verpflichtet werden durfte, die aus der Subventionierung der Kurse im Fach C resultierenden Gewinne vollständig zurückzuerstatten, bleibt kein Raum, diese Rückerstattung dergestalt zu begrenzen, dass nur diejenigen Beträge zurückzuerstatten seien, welche die gesetzliche Grenze von 75 %.

Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, der Überschussbetrag bestehe "anteilsmässig aus Eigenleistungen der Kursteilnehmer und A (41.4 %) und aus Subventionen (58.6 %)". Die Rückstellungen dürften deshalb nur im Umfang von 58,6 % zurückgefordert werden. Diese Sichtweise greift indes zu kurz. Die Subventionen hatten zum Zweck, der Beschwerdeführerin eine Reduktion des Kursgelds zu ermöglichen. Sie ändern aber nichts daran, dass die Kurse im Fach C primär mittels Kursgeldern und nur sekundär mittels Subventionen zu finanzieren waren. Resultiert aus der Summe von Kursgeldern und Subventionen ein Gewinn, ist deshalb nicht eine anteilsmässige Aufteilung vorzunehmen, sondern handelt es sich im Umfang des Gewinns um zu Unrecht geleistete Subventionen. Inwiefern die Beschwerdeführerin für die Berechnung der Rückstellungen relevante "Eigenleistungen" erbracht haben sollte, die nicht bereits in der Erfolgsrechnung für die Kurse im Fach C berücksichtigt wurden, legt sie nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Dem Bericht der Finanzkontrolle lässt sich hierzu entnehmen, dass die Höhe der Rückstellungen durch eine Gegenüberstellung von Kosten und Erträgen pro Bildungsangebot berechnet wurde; allfällige Vorleistungen der Beschwerdeführerin reduzierten demnach den Betrag der Rückstellungen. Der Beschwerdegegner hat die aus Gewinnen gebildeten Rückstellungen, soweit die Kurse im Fach C betreffend, deshalb zu Recht in vollem Umfang zurückgefordert.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtkosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Nicht von dieser Bestimmung erfasst werden jedoch Entscheide betreffend Rückforderung einer bereits geleisteten Subvention; die ordentliche Beschwerde ist hier deshalb unabhängig davon zulässig, ob auf die ursprünglich erbrachten Beiträge ein Anspruch bestand (BGr, 13. Dezember 2015,2C_717/2015, E. 1 mit Hinweis).

Sofern das Bundesgericht den Rekursentscheid – anders als das Verwaltungsgericht (vorn 1.2) – als Zwischenentscheid qualifizieren sollte, handelte es sich beim vorliegenden Urteil ebenfalls um einen Zwischenentscheid, der sich gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht nur anfechten liesse, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).