Hundehaltung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die Beschwerdeführerin richtet sich mit ihrer Beschwerde lediglich gegen die definitive Beschlagnahmung der Hunde sowie mindestens sinngemäss gegen das Zucht- und teilweise Halteverbot. Hinsichtlich der übrigen Verfügungen des Beschwerdegegners sowie den Erwägungen der Vorinstanz dazu lässt sich der Beschwerdeschrift nichts entnehmen. Der Streitgegenstand beschränkt sich deshalb auf die definitive Beschlagnahmung der Hunde, das teilweise Hundehalteverbot sowie das Zuchtverbot für Hunde.

Von den 17 ursprünglich beschlagnahmten Hunden wurden mittlerweile drei euthanasiert und neun noch vor Eingang der Beschwerde und damit vor der superprovisorischen Verfügung des Verwaltungsgerichts weiterplatziert. Aus den Akten ergibt sich, dass die neun betreffenden Hunde an die Tierheime zu Eigentum übergeben wurden. Soweit das vorliegende Verfahren die Herausgabe der beschlagnahmten Hunde betrifft, beschränkt es sich auf die sich derzeit noch in der Obhut des Beschwerdegegners befindenden fünf Hunde (J, K, L, M und P). Im Hinblick auf die Herausgabe der drei euthanasierten sowie der neun weiterplatzierten Hunde hat die Beschwerdeführerin kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr. Darauf kann im vorliegenden Fall denn auch nicht verzichtet werden, ist doch die Weiterplatzierung der Hunde massgeblich darauf zurückzuführen, dass die Beschwerdeführerin die ganze Dauer der Beschwerdefrist ausreizte, anstatt sofort Beschwerde zu erheben und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen zu beantragen. Sollte sich eine solche Situation wiederholen, hätte die Beschwerdeführerin durchaus die Möglichkeit, rechtzeitig wirksamen Rechtsschutz zu erhalten (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 24 f.). Dementsprechend ging das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Herausgabe der vor Einreichung der Beschwerde euthanasierten bzw. weiterplatzierten Hunde bereits vor Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens unter, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Im Hinblick auf die Herausgabe der während des Beschwerdeverfahrens euthanasierten Hündin H ist die Beschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

1.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe aufgrund von Problemen mit der Zustellung Fristen verpasst und stelle deshalb ein Gesuch um Wiederherstellung dieser Fristen. Zunächst ist festzuhalten, dass aufgrund der Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich ist, welche Frist sie verpasst haben soll. Ohnehin kommt der Beschwerdeführerin aber während des Verfahrens eine Empfangspflicht zu, d.h. sie ist verpflichtet, sich so zu verhalten, dass Verfahrensakten zugestellt werden können (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 10 N. 86). Nachdem ein bzw. mehrere Verfahren hängig waren und die Beschwerdeführerin in diesem Rahmen auch immer wieder Eingaben machte, musste sie auch mit der Zustellung von Anordnungen rechnen. Damit oblag es der Beschwerdeführerin, den Behörden eine Zustelladresse und allfällige Adressänderungen während des Verfahrens bekannt zu geben. Sie wurde denn auch vom Beschwerdegegner und der Vor­instanz wiederholt auf diese Verpflichtung hingewiesen. Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdegegner oder die Vor­instanz Verfahrensakten nicht korrekt zugestellt hätten. Aus diesem Grund ist auf diese Rüge der Beschwerdeführerin nicht weiter einzugehen.

1.4

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die beschlagnahmten Hunde hätten sich in der Obhut des Beschwerdegegners "massivste Verletzungen" zugezogen und den Hunden käme keine adäquate Pflege und Fürsorge zu, ist auf diese Rüge nicht einzugehen. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung dieser Vorbringen nicht zuständig, denn es hat gegenüber den Verwaltungsbehörden keine Aufsichtsfunktion (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 72 ff.; vgl. VGr, 20. Mai 2009, VB.2009.00112, E. 1.2) und entscheidet auch nicht über allfällige Schadenersatzansprüche Privater gegen den Staat (§ 2 Abs. 1 VRG). Gemäss § 2 Abs. 1 VRG und § 19 Abs. 1 lit. a des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 entscheiden über Ansprüche Dritter gegen den Kanton (in der Regel) die Zivilgerichte. Nach § 22 Abs. 1 Haftungsgesetz sind Begehren auf Feststellung, Schadenersatz und Genugtuung bei Ansprüchen gegen den Kanton schriftlich beim Regierungsrat einzureichen.

1.5

Nachdem die sofortige Herausgabe der beschlagnahmten Hunde im Sinn einer vorsorglichen Massnahme bereits mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober 2018 abgewiesen worden war, stellte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 20. Dezember 2018 erneut ein Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen. Der Beschwerdeführerin steht es zwar frei, ein neues Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen zu stellen, wenn sich die Sachlage entscheidend verändert hat oder sie neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel vorbringen kann (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 41). Da aber eine vorsorgliche Massnahme nur vorübergehend bis zum Abschluss des Hauptverfahrens Bestand hätte (vgl. Kiener, § 6 N. 29), wird das entsprechende Gesuch der Beschwerdeführerin mit dem vorliegenden Endentscheid gegenstandslos.

2.

2.1

Nach Art. 4 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG) hat, wer mit Tieren umgeht, ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der Verwendungszweck zulässt, für deren Wohlergehen zu sorgen. Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten. Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Tiere sind so zu halten und mit ihnen ist so umzugehen, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört und ihre Anpassungsfähigkeit nicht überfordert wird. Unterkünfte und Gehege müssen mit geeigneten Futter-, Tränke-, Kot- und Harnplätzen, Ruhe- und Rückzugsorten mit Deckung, Beschäftigungsmöglichkeiten, Körperpflegeeinrichtungen und Klimabereichen versehen sein. Fütterung und Pflege sind angemessen, wenn sie nach dem Stand der Erfahrung und den Erkenntnissen der Physiologie, Verhaltenskunde und Hygiene den Bedürfnissen der Tiere entsprechen (Art. 3 Abs. 1−3 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 [TSchV]). Tiere sind regelmässig und ausreichend mit geeignetem Futter und mit Wasser zu versorgen. Werden Tiere in Gruppen gehalten, ist dafür zu sorgen, dass jedes Tier genügend Futter und Wasser erhält (Art. 4 Abs. 1 TSchV). Die Tierhalterin oder der Tierhalter muss das Befinden der Tiere und den Zustand der Einrichtungen so oft wie nötig überprüfen. Sie oder er muss Mängel an Einrichtungen, die das Befinden der Tiere beeinträchtigen, unverzüglich beheben oder geeignete Massnahmen zum Schutz der Tiere treffen (Art. 5 Abs. 1 TSchV). Die Pflege soll Krankheiten und Verletzungen vorbeugen. Die Tierhalterin oder der Tierhalter ist dafür verantwortlich, dass kranke oder verletzte Tiere unverzüglich ihrem Zustand entsprechend untergebracht, gepflegt und behandelt oder getötet werden (Art. 5 Abs. 2 TSchV).

2.2

Hunde müssen täglich ausreichend Kontakt mit Menschen und, soweit möglich, mit anderen Hunden haben (Art. 70 Abs. 1 TSchV). Welpen dürfen frühestens im Alter von 56 Tagen von der Mutter oder der Amme getrennt werden (Art. 70 Abs. 4 TSchV). Hunde müssen täglich im Freien und entsprechend ihrem Bedürfnis ausgeführt werden. Können sie nicht ausgeführt werden, so müssen sie täglich Auslauf haben (Art. 71 Abs. 1 und 2 TSchV). Aufzucht und Erziehung der Hunde sowie der Umgang mit ihnen müssen die Sozialisierung gegenüber Artgenossen und Menschen sowie die Gewöhnung an die Umwelt gewährleisten (Art. 73 Abs. 1 TSchV).

2.3

Gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Behörde insbesondere das Halten von Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit den Personen verbieten, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten (lit. b). Ein solches von einem Kanton ausgesprochenes Verbot ist in der ganzen Schweiz gültig (Art. 23 Abs. 2 TSchG). Ebenso sieht § 11 des kantonalen Tierschutzgesetzes vom 2. Juni 1991 (KTSchG) die Möglichkeit eines Tierhalteverbots vor, wenn nicht anders Abhilfe geschaffen werden kann oder die Schwere des Verstosses gegen die Tierschutzgesetzgebung dies rechtfertigt. Auch gemäss § 18 Abs. 1 des Hundegesetzes vom 14. April 2008 kann die Gesundheitsdirektion unter anderem ein Zuchtverbot, eine Beschränkung der Anzahl gehaltener Hunde und/oder ein Hundehalteverbot anordnen. Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, so schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin/des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig, lässt sie die Tiere verkaufen oder töten (Art. 24 Abs. 1 TSchG; § 19 Abs. 2 und 3 Hundegesetz).

3.

Die Beschwerdeführerin bestreitet zunächst die Zuständigkeit des Beschwerdegegners zum Erlass der angefochtenen Verfügung, da sie im Kanton Zürich weder ihren Wohnsitz habe noch die Hunde hier gehalten habe.

Gemäss Art. 212a Abs. 1 TSchV ist für die Verfügung eines Tierhalteverbots nach Art. 23 TSchG die Behörde des Kantons zuständig, in dem die betroffene Person Wohnsitz hat oder in dem die Tiere gehalten oder gezüchtet werden. Aus den dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten ergibt sich nicht, wo die Beschwerdeführerin derzeit ihren Wohnsitz hat. Sie hat dem Verwaltungsgericht zwar eine c/o-Adresse im Kanton ZX angegeben. Daraus ist jedoch nicht ohne Weiteres auf einen Wohnsitz im Kanton ZX zu schliessen, zumal die Beschwerdeführerin geltend macht, sie habe keinen Wohnsitz in der Schweiz. Nachdem der Wohnsitz der Beschwerdeführerin unbekannt ist, ist zu prüfen, ob die Hunde im Kanton Zürich gehalten wurden. Hierzu ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin unbestrittenermassen am 30. Januar 2018 mit den Hunden aus Land F in die Schweiz eingereist und die Transportboxen mit den Hunden an der X-Strasse 01 in Y abgestellt hat. Gemäss dem Wahrnehmungsbericht des Beschwerdegegners vom 3. Februar 2018 machte die Beschwerdeführerin geltend, ihr Haus in Land F sei zwangsgeräumt worden, weshalb sie mit den Hunden in die Schweiz gefahren sei, weil sie hier ein Haus besitze. In diesem Haus wolle sie die Hunde unterbringen. Auch gegenüber der Kantonspolizei Zürich sagte die Beschwerdeführerin am 30. Januar 2018 aus, sie habe die Absicht, die Hunde in der Liegenschaft in Y zu halten. Im Beschwerdeverfahren macht sie dagegen geltend, sie habe nicht vorgehabt, in Y zu bleiben, sondern habe zurück nach F reisen wollen. Nachdem sie aber gerade erst von F in die Schweiz eingereist war und während des Verfahrens mehrfach geltend gemacht hat, die Hunde in Y halten zu wollen, erscheint dies als Schutzbehauptung. Hinzu kommt, dass weder aus den Akten noch aus den Angaben der Beschwerdeführerin ersichtlich ist, wo – wenn nicht in der Liegenschaft in Y – sie die Hunde hätte unterbringen wollen und inwiefern dies alles bereits organisiert sei (vgl. hinten E. 5.3). Gegen die behauptete Durchreise oder einen nur kurzfristigen Zwischenhalt in Y spricht jedenfalls schon der Umstand, dass sie den Transporter gleichentags zurückführen musste (dazu sogleich E. 4.1). Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die Hunde mindestens vorübergehend in Y halten wollte. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin waren deshalb der Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz gemäss Art. 212a Abs. 1 TSchV zum Erlass der angefochtenen Verfügungen zuständig.

4.

4.1

Unterbringung

Die Beschwerdeführerin betrieb gemäss eigenen Angaben seit mehr als zehn Jahren in D in Land F die Rottweiler-Zucht "E". Die Hundehaltung führte in Land F– soweit aus den Akten ersichtlich – bislang zu keinen Beanstandungen. Infolge Zwangsräumung ihrer Liegenschaft in Land F verbrachte sie am 30. Januar 2018 17 Hunde in die Schweiz. Gemäss eigenen Angaben kam sie um 14.00 Uhr in Y an. Sie habe die Hunde rausgelassen und mit Wasser versorgt. Da sie um 17.00 Uhr das Auto habe zurückbringen müssen und keinen Hausschlüssel besitze, habe sie die adulten Hunde in den Transportboxen zurückgelassen. Die Welpen habe sie durch ein Fenster, das sie einschlug, ins Haus gebracht, weil für sie die Aussentemperaturen zu kalt gewesen seien. Die Mutterhündin sei zu schwer gewesen, um sie durch das Fenster ins Haus zu bringen. Auch die Welpen wurden im Haus in einer Transportbox gehalten. Damit ist erstellt, dass die Hunde mehrere Stunden nicht mehr alleine zu Transportzwecken in Boxen gehalten wurden. Darüber hinaus wurden die damals 3,5 Wochen alten Welpen mindestens drei Stunden von der Mutterhündin separiert, was gegen Art. 70 Abs. 4 TSchV verstösst. Zugunsten der Beschwerdeführerin ist zu berücksichtigen, dass die kurzzeitige Haltung der Hunde in den Transportboxen wohl aufgrund einer Notsituation entstanden ist, rechnete sie doch nicht damit, dass sie keinen Zugang zur Liegenschaft in Y haben würde. Insgesamt zeigt sich aber durch das Vorgehen der Beschwerdeführerin, dass sie nicht in der Lage war, den Transport sowie die Unterbringung ihrer Hunde zuverlässig zu organisieren.

4.2

Pflege- und Gesundheitszustand

Kurz nach der Beschlagnahmung wurden die Hunde tierärztlich untersucht. Die Untersuchungen fanden vom 31. Januar 2018 bis 9. Februar 2018 statt. Soweit die Beschwerdeführerin moniert, es sei aufgrund der tierärztlichen Berichte nicht festzustellen, welcher Hund jeweils untersucht worden sei, ist ihr nicht zuzustimmen. Zu Beginn der Berichte wurde jeweils festgehalten, auf welchen Hund sich der Bericht bezieht. Zwar wurde in act. 02 der Name eines Hundes handschriftlich korrigiert. Da der korrigierte Name aber mit der Chip-Nummer übereinstimmt, ist dies nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerin rügt, die Eintrittsuntersuchungen seien mangelhaft, nicht aussagefähig und falsch. Dieses Vorbringen bleibt jedoch unsubstanziiert, weshalb darauf nicht einzugehen ist.

Hinsichtlich ihres Pflege- und Gesundheitszustands ist zunächst auf die korrekte tabellarische Zusammenfassung in der Verfügung des Beschwerdegegners vom 20. April 2018 zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die Hündin M sowie ihre Welpen bereits im Zeitpunkt der Beschlagnahmung Durchfall hatten, weshalb eine Entwurmung empfohlen wurde. Bei der Hündin L stellte sich die Frage, ob sie trächtig sei. Bei beiden Hunden wurde ein schuppiges, mattes Haarkleid festgestellt. Bei den Hunden G, P, L, H und I waren die äusseren Gehörgänge leicht bis schwergradig verschmutzt. Teilweise wurde ein schuppiges Fell festgestellt. Am 28. Februar 2018 wurde die Hündin H wegen Schlappheit, Fieber und blassen Schleimhäuten in der Tierklinik YZ untersucht. Ende März 2018 wurden bei der Hündin M sowie allen sechs Welpen ein Befall mit dem parasitären Erreger Trichomonas festgestellt. Bei den Hunden N, G, J, O, H, K und P wurde ein Befall mit Giardien und Spulwürmern festgestellt. Zwar ist nicht gänzlich auszuschliessen, dass sich die Hunde im Tierheim mit den Parasiten infiziert haben. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass bereits im Herbst 2017 bei einem Hund (AZ) der Beschwerdeführerin ein Befall mit Giardien diagnostiziert wurde. Das Tierspital Universität Zürich empfahl deshalb dringend, alle Wurfgeschwister und die erwachsenen Tiere mit Panacur zu behandeln. Es ist unklar, ob die Beschwerdeführerin dieser Empfehlung tatsächlich nachgekommen ist, zumal sie sich gegenüber dem Tierspital Universität Zürich dahingehend geäussert hat, sie habe halt einen Garten und "da bekomme sie es sowieso nicht raus". Hinzu kommt, dass der Veterinärdienst des Landkreises XY bei der Zwangsräumung der Liegenschaft in Land F "unsaubere Zustände" vorgefunden hat. Die Hunde könnten sich deshalb auch aufgrund der mangelhaften Hygiene mit Parasiten angesteckt haben. Damit ist vorliegend eher davon auszugehen, dass sich die Hunde bereits vor ihrer Beschlagnahmung mit den Parasiten infiziert haben. Betreffend die Hündin Q stellte die Tierarztpraxis am 31. Januar 2018 unter anderem fest, dass sie nicht gehfähig sei, Mühe habe mit dem Schluckreflex und ein Kopfzittern sowie Neosporose habe. Es wurde eine Euthanasie empfohlen und schliesslich auch durchgeführt.

Im Laufe des Verfahrens ergaben sich bei verschiedenen Hunden immer wieder neue schwerwiegende medizinische Probleme. So verschlechterte sich namentlich der Gesundheitszustand des Hundes G im Laufe der Zeit stetig, wobei im Juni 2018 ein Erguss im Abdomen sowie im Herzbeutel festgestellt wurde. Die Klinik für Kleintiermedizin der Universität Zürich stellte eine schlechte Prognose, weshalb der Hund schliesslich euthanasiert wurde. Der Hündin I mussten aufgrund einer Krallenbettentzündung Zehen amputiert werden. Nachdem der Hündin H im Mai 2018 bereits die Milz entfernt worden war, musste sie im Dezember 2018 wegen einer akuten hochgradigen Lahmheit untersucht werden, wobei Knochenveränderungen festgestellt wurden, die mit grosser Wahrscheinlichkeit infolge eines Knochentumors entstanden sind. Infolgedessen wurde H am 15. Dezember 2018 euthanasiert.

Nach dem Gesagten ist insgesamt von einem schlechten Pflege- und Gesundheitszustand der beschlagnahmten Hunde auszugehen.

4.3

Sozialisierung

Die Hündin M konnte zunächst nicht untersucht werden, da sie aggressiv und sehr unsicher gewesen sei. Die Hündin L sei gegenüber Männern aggressiv. Gemäss Bericht des Tierheims vom 28. Februar 2018 zeigten alle erwachsenen Hunde (insbesondere K und J) deutliche Anzeigen von erlernter Hilflosigkeit in Kombination mit stark ausgeprägter Beschwichtigung bei und nach dem Anleinen sowie teilweise auch in anderen Situationen. Die Hündin O habe sich nach dem ersten Anleinen während 15 Minuten verbal nicht aus der Starre holen lassen. Auf Leineneinwirkung zeigten die Hunde eine undifferenzierte Reaktion. Die Hunde K und J zeigten in gewissen Situationen deutliche Anzeichen von defensiver Aggression. Die Hunde O und N zeigten eine starke Fluchtreaktion auf Menschen und auf die Leine. Die Hündin M zeige sich eher "kontrollierend". Sie habe eine Pflegerin (gehemmt) am Arm gepackt und zweimal nach dem Schuh geschnappt. Bei anderen Betreuerinnen zeige sie sich viel entspannter, anhänglich, verschmust und verspielt. Soweit Dr. med. vet. Z angibt, die Hunde hätten in seiner Praxis nie Verhaltensauffälligkeiten gezeigt, ist zu berücksichtigen, dass der Tierarzt die Hunde im Gegensatz zum Tierheim jeweils nur für einen kurzen Moment und in Anwesenheit der Tierhalterin sah. Insofern vermag dieses Vorbringen die Schilderungen des Tierheims nicht in Zweifel zu ziehen.

5.

5.1

Bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen steht der Vollzugsbehörde ein Ermessen zu. Sie ist jedoch nicht völlig frei, sondern hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Ferner hat sie sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Gebot von Treu und Glauben und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu orientieren (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 24 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409). Verhältnismässiges staatliches Handeln, das allgemein Ausdruck in Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) findet und unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten ist, setzt voraus, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (vgl. BGE 137 I 31 E. 7.5.2; 136 I 87 E. 3.2; 130 II 425 E. 5.2; 126 I 112 E. 5b; BGr, 3. Juni 2013,2C_1200/2012, E. 4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 514).

5.2

Die Vorinstanz hielt zu Recht fest, dass die Beschwerdeführerin über eine grosse Erfahrung im Umgang mit Hunden verfüge und eine enge Beziehung und Bindung zu ihren Hunden pflege. Nichtsdestotrotz weist der mangelhafte Pflege- und Gesundheitszustand sowie die fehlende Sozialisierung der Hunde (vorn E. 4.2 und 4.3) auf eine Überforderung der Beschwerdeführerin bei der Haltung einer so grossen Anzahl von Hunden hin. Dafür spricht auch, dass die Beschwerdeführerin am 30. Januar 2018 offensichtlich keinen Überblick über die von ihr gehaltenen Hunde hatte und insbesondere ihre Anzahl und Namen nicht benennen konnte.

5.3

Hinsichtlich der Beschlagnahmung der Hunde ist festzuhalten, dass am 30. Januar 2018 nicht ersichtlich war, wo die Hunde hätten untergebracht werden können, zumal sich der Bruder der Beschwerdeführerin mit einer Haltung der Hunde in der Liegenschaft in Y nicht einverstanden erklärte. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Unterbringung aller Hunde sei schon lange im Vorfeld geregelt worden, finden sich dazu keine Anhaltspunkte in den Akten. Zwar hat sie am 2. Januar 2018 per E-Mail eine Hundepension bezüglich Unterbringungsmöglichkeit der Hunde angefragt. Allerdings lag weder im Zeitpunkt der Beschlagnahmung der Hunde noch später eine definitive Zusage der Hundepension vor. Während des Verfahrens konnte die Beschwerdeführerin, deren Wohnsitz bzw. Aufenthaltsort nach wie vor unbekannt ist, keine Angaben dazu machen, wo sie die 17 Hunde unterbringen wollte. Mangels Unterbringungsmöglichkeit für die Hunde war die Beschlagnahmung folglich notwendig und erforderlich.

5.4

Insgesamt hielten der Beschwerdegegner und die Vor­instanz zu Recht fest, dass die Beschwerdeführerin mit 17 Hunden überfordert sei (vgl. vorn E. 4). Angesichts des Umstands, dass die tierschutzrelevante Situation als eine Folge der Überforderung der Beschwerdeführerin erscheint, erweist sich das teilweise Hundehalteverbot als notwendig. Nachdem jedoch die Hundehaltung durch die Beschwerdeführerin in den letzten Jahren zu keinen Beschwerden Anlass gab, die nicht tierschutzkonforme Unterbringung der Hunde vom 30. Januar 2018 eine Ausnahme gewesen sein dürfte und der schlechte Pflegezustand sowie die mangelhafte Sozialisierung der Hunde wohl hauptsächlich auf die grosse Anzahl Hunde und die damit einhergehende Überforderung der Beschwerdeführerin zurückzuführen ist, hat der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin zu Recht die Haltung von maximal fünf Hunden zugestanden. Betreffend das ausgesprochene Zuchtverbot ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin in den letzten Jahren in der Schweiz zwar nicht als Züchterin tätig war. Nachdem die Beschwerdeführerin entgegen ihren Angaben aber offenbar bis 2010 eine Hundezucht in Y betrieben hat und sich aus den Akten nicht ergibt, wo sich der Wohnsitz der Beschwerdeführerin derzeit befindet, erweist sich das Zuchtverbot in der Schweiz als notwendig, um sicherzustellen, dass das teilweise Hundehalteverbot eingehalten wird. Die Vor­instanz hält zu Recht fest, dass jeder neue Wurf zu einer Überschreitung der der Beschwerdeführerin erlaubten maximalen Anzahl von Hunden führen würde.

Bei tatsächlichen Änderungen der massgebenden Sachumstände kann eine Dauerverfügung wie ein Hundehalte- oder ein Zuchtverbot auf unbestimmte Zeit jederzeit wiedererwogen bzw. angepasst oder aufgehoben werden. Es steht der Beschwerdeführerin frei, bei einer veränderten Sachlage die Anpassung bzw. Aufhebung des teilweisen Hundehalteverbots sowie des Zuchtverbots zu beantragen (vgl. VGr, 6. Oktober 2011, VB.2011.00451, E. 5.4).

Unter diesen Umständen erweisen sich die definitive Beschlagnahmung der 17 Hunde unter dem Vorbehalt der Herausgabe von maximal fünf Hunden, das teilweise Hundehalteverbot sowie das Zuchtverbot aufgrund der aktuell bekannten Umstände als verhältnismässig.

5.5

Es ist indes nicht ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführerin für das Halten von fünf Hunden die Voraussetzungen gemäss Dispositivziffer V des angefochtenen Entscheids einhalten müsste. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin den Behörden ihren Wohnort bzw. den Haltungsort der Hunde nicht bekannt gibt, rechtfertigt alleine nicht, ihr die fünf Hunde nicht herauszugeben, zumal aufgrund der Vorgeschichte der Beschwerdeführerin nicht von (langfristig) unsteten Wohnverhältnissen oder labilen Lebensumständen ausgegangen werden muss und es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage wäre, fünf Hunde tierschutzkonform zu halten. Darüber hinaus ist die Beschwerdeführerin bereits von Gesetzes wegen verpflichtet, für einen tierschutzkonformen Transport und eine ebensolche Haltung der Hunde zu sorgen. Andernfalls obläge es der zuständigen Veterinärbehörde, einzuschreiten. Die Auflagen, wonach die Beschwerdeführerin den definitiven Haltungsort nennen sowie einen Nachweis für den tierschutzkonformen Transport der Hunde an den neuen Haltungsort erbringen muss, erweisen sich damit als nicht verhältnismässig. Aus diesem Grund sind die fünf sich noch in der Obhut des Beschwerdegegners befindenden Hunde der Beschwerdeführerin ohne Auflagen herauszugeben. Insofern ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.

6.

Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdegegner die Hunde anstelle der Herausgabe zu Eigentum an verschiedene Tierheime dem Mitbeteiligten hätte herausgeben müssen. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Mitbeteiligte dem Beschwerdegegner erstmals mit Schreiben vom 20. September 2018 mitteilte, er sei der rechtmässige Eigentümer der beschlagnahmten Hunde, und diese seien an ihn herauszugeben. Zu diesem Zeitpunkt (und damit noch vor Eingang der Beschwerde beim Verwaltungsgericht bzw. vor der teilweisen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und der Anordnung vorsorglicher Massnahmen durch das Verwaltungsgericht) hatte der Beschwerdegegner jedoch bereits neun Hunde definitiv weiterplatziert sowie zwei Hunde euthanasiert, sodass eine Herausgabe dieser Hunde an den Mitbeteiligten nicht mehr möglich war. Darüber hinaus war das Eigentum des Mitbeteiligten an den beschlagnahmten Hunden ohnehin nicht nachgewiesen. Im Beschwerdeverfahren reichte er zwar eine Vereinbarung vom 10. Januar 2018 zu den Akten, gemäss welcher ihm das Eigentum an den Welpen übertragen wurde. Daraus ist indes nicht auf die Eigentümerschaft sämtlicher beschlagnahmter Hunde zu schliessen. Vielmehr ergibt sich aus der Beschwerdeschrift der Beschwerdeführerin, dass sich die Hunde im Eigentum verschiedener Personen befinden. Hinzu kommt, dass in den Heimtierausweisen der adulten Hunde die Beschwerdeführerin jeweils als Besitzerin eingetragen ist. Demgegenüber ist der Mitbeteiligte gemäss den Leistungsurkunden des Verbands für das Hundewesen des Landes F, welche er dem Verwaltungsgericht mit Eingabe vom 30. Januar 2019 einreichte, Eigentümer der Hunde K und P sowie Miteigentümer der Hündinnen M und J. Insofern bestehen widersprüchliche Angaben über die Eigentümerschaft an den Hunden. Nachdem sich mittlerweile nur noch fünf Hunde in der Obhut des Beschwerdegegners befinden, die Beschwerdeführerin berechtigt ist, fünf Hunde zu halten, und sich der Mitbeteiligte wiederholt mit der Herausgabe der Hunde an die Beschwerdeführerin einverstanden erklärte, sind die Hunde an die Beschwerdeführerin herauszugeben.

7.

7.1

Damit ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und sind die sich noch in der Obhut des Beschwerdegegners befindenden Hunde der Beschwerdeführerin ohne weitere Auflagen herauszugeben. Da die Beschwerdeführerin nur teilweise obsiegt und insbesondere die definitive Beschlagnahmung der Hunde unter Vorbehalt der Herausgabe von fünf Hunden, das teilweise Hundehalteverbot sowie das Zuchtverbot bestehen bleiben, erscheint es nicht gerechtfertigt, die Kostenverlegung und die Verweigerung einer Parteientschädigung durch die Vorinstanz abzuändern.

7.2

Nachdem der Beschwerdegegner neun Hunde bereits unmittelbar nach dem vorinstanzlichen Entscheid zu Eigentum weitergegeben hat und die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte mit ihren Anträgen mindestens teilweise durchgedrungen sind, rechtfertigt es sich vorliegend, die Kosten des Beschwerdeverfahrens in teilweiser Abweichung vom Unterliegerprinzip der Beschwerdeführerin und dem Mitbeteiligten zu je ¼ und dem Beschwerdegegner zu ½ aufzuerlegen. Mangels überwiegenden Obsiegens ist der Beschwerdeführerin und dem Mitbeteiligten keine Parteientschädigung zuzusprechen. Der Beschwerdegegner hat eine solche nicht verlangt.

7.3

Zu prüfen bleibt das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung im Beschwerdeverfahren.

7.3.1

Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, wird gemäss § 16 Abs. 1 VRG die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Nach § 16 Abs. 2 VRG haben sie überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Verfahrens- bzw. Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Abzustellen ist auf das hypothetische Verhalten einer vermögenden Partei: Die Aussichtslosigkeit ist zu bejahen, wenn sich eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, bei vernünftiger Überlegung gegen die Ergreifung eines Rechtsmittels entschliessen würde (Plüss, § 16 N. 46 f.). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern. Die tatsächliche und rechtliche Schwierigkeit eines Verfahrens muss vor dem Hintergrund der Komplexität der im konkreten Fall relevanten Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts beurteilt werden. Daneben sind auch in der betroffenen Person liegende Gründe zu berücksichtigen und allgemein die Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden und die Interessen auf sich allein gestellt wirksam wahrzunehmen. Je stärker in einem Verfahren die Untersuchungsmaxime gilt (vgl. § 7 Abs. 1 VRG), desto schwieriger muss der Fall in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht sein, um die sachliche Notwendigkeit einer unentgeltlichen Rechtsvertretung als gegeben zu erachten (Plüss, § 16 N. 80 ff.).

7.3.2

Aus dem Kontoauszug der Beschwerdeführerin gehen monatliche Einkünfte in Höhe von Fr. 1'212.00 hervor. Weitere Einkünfte gehen aus den Akten nicht hervor. Von einem Barvermögen ist nicht auszugehen, beläuft sich doch ihr Kontostand per 31. Dezember 2018 auf lediglich Fr. 191.60. Zwar ist die Beschwerdeführerin mit ihrem Bruder zusammen Gesamteigentümerin der Liegenschaft an der X-Strasse 01 in Y. Indes lässt sich eine Liegenschaft in Gesamteigentum nicht ohne Weiteres vermieten, belehnen oder veräussern, ist doch zur Rechtsausübung nur die Gesamteigentümergemeinschaft und nicht der Einzelne legitimiert. Nachdem sich die Geschwister nach Angaben der Beschwerdeführerin derzeit in einem Rechtsstreit um das (alleinige) Nutzungsrecht des Hauses befinden, erscheint die Verwertung der Liegenschaft zurzeit nicht zumutbar. Aus diesem Grund ist der Beschwerdeführerin kein Vermögen anzurechnen. Nach Abzug von Grundbetrag, Mietzins und Gesundheitskosten verbleibt der Beschwerdeführerin kein Überschuss, weshalb von ihrer Mittellosigkeit auszugehen ist.

Die Beschwerde erweist sich nicht als aussichtslos. Der Beschwerdeführerin ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Indes war die Beschwerdeführerin in der Lage, die Beschwerde selbständig zu verfassen und darin auch prozessrechtliche sowie materielle Anträge zu stellen. Hinzu kommt, dass sie auch nach dem Beizug eines Rechtsbeistands selbständig eine Eingabe an das Verwaltungsgericht verfasst hat. Die Eingaben der Beschwerdeführerin sind zwar teilweise etwas weitschweifig, aber durchaus verständlich. Sie stellte denn auch jeweils konkrete Anträge und begründete diese ausführlich. Unter diesen Umständen erscheint der Beizug eines Rechtsvertreters erst nach der Beschwerdeerhebung vorliegend nicht notwendig, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung abzuweisen ist.

7.3.3

Die Beschwerdeführerin ist auf § 16 Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist; der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.