Baubewilligung Unterniveaugarage

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Die Beschwerdegegnerinnen machen geltend, auf die Beschwerde sei mangels Legitimation nicht einzutreten.

Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG; § 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn gegeben, wenn für ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht, er andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00364, E. 1.2; 25. Januar 2012, VB.2011.00559, E. 2; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 55 ff. [Kommentar VRG]). Das Beschwerderecht wird in der Regel bejaht, wenn die Liegenschaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird (VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00802, E. 3.1.1). Bei Vorliegen dieser besonderen räumlichen Beziehungsnähe braucht das Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die vom Nachbar als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (BGr, 16. Juli 2010,1C_236/2010, E. 1.4 mit Hinweisen).

Die Beschwerdeführerin ist in diesem Sinn als Eigentümerin der Parzelle Kat.-Nr. 03, die unmittelbar an das Baugrundstück anstösst bzw. als Eigentümerin der Unterniveaugarage, an die angeschlossen werden soll, – entgegen den beschwerdegegnerischen Darlegungen – zur Beschwerde legitimiert. Daran ändert nichts, dass es sich um eine Beschwerde gegen den Entscheid über einen Rechtsverweigerungsrekurs handelt.

1.3

Auch die weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

2.1

Streitgegenständlich ist die Frage, ob im Verhalten des Stadtrats Uster gegenüber den Beschwerdegegnerinnen im Zusammenhang mit der Erstellung einer Unterniveaugarage auf ihrem nur teilweise überbauten Grundstück Kat.-Nr. 02 bzw. mit dem Anschluss an die bestehende Unterniveaugarage der Beschwerdeführerin auf dem Grundstück Kat.‑03, deren Rampe mitbenutzt werden soll, eine Rechtsverweigerung zu erblicken ist. Die vorliegende Streitigkeit hat eine lange Vorgeschichte, die im Folgenden – in Nuancen abweichend von der Zusammenfassung der Vorinstanz – dargelegt wird.

2.2

Am 20. März 1984 hatte der Stadtrat Uster dem Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin (J) die Erstellung eines Mehrfamilienhauses samt Unterniveaugarage auf der heutigen Parzelle Kat.-Nr. 03 (damals: Kat.-Nr. 04) an der H-Strasse in Uster bewilligt. Den Eigentümerinnen und Eigentümern der angrenzenden Grundstücke – wozu auch die Rechtsvorgängerin der Beschwerdegegnerin 2 (K) zählte – sollte es ermöglicht werden, ihre allfälligen künftigen Unterniveaugaragen an die Unterniveaugarage J anzuschliessen und auch die Zufahrtsrampe gegen Einkauf mitzubenutzen.

Der folgende Revers wurde gemäss Disp.-Ziff. 2.3 des Entscheids des Stadtrats Uster vom 20. März 1984 im Grundbuch angemerkt:

" Der jeweilige Eigentümer dieses Grundstückes ist (gemäss § 222 Planungs- und Baugesetz) verpflichtet, auf erstes Verlangen der Stadt Uster die Eigentümer der westlich und südlich angrenzenden Grundstücke gegen angemessene Entschädigung an die (gemäss Baugesuch Nr. 06 projektierte und vom Stadtrat bewilligte) unterirdische Autoeinstellhalle anschliessen zu lassen sowie die diesbezüglich erforderlichen PW‑Durchfahrtsrechte einzuräumen."

2.3

Gestützt auf die genannte Baubewilligung schlossen die Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin 2 am 22. März 1985 eine Vereinbarung betreffend die Einfahrtsverhältnisse in die bewilligte Unterniveaugarage J ab. Dabei räumte der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin jenem der Beschwerdegegnerin 2 folgendes Fahrwegrecht ein:

" Der Eigentümer des belasteten Grundstücks [Kat.-Nr. 04] räumt dem Eigentümer des berechtigten Grundstücks [Kat.-Nr. 02] das Recht ein, die auf dem belasteten Grundstück zu erstellende Zufahrtsrampe zu einer unterirdischen Einstellgarage für die Zu- und Wegfahrt zu einer auf dem berechtigten Grundstück zu erstellenden unterirdischen Einstellgarage mit Personenwagen der Kat. A gegen anteilmässige Beteiligung an den Unterhalts- und Erneuerungskosten zu befahren."

Als "Obligatorische Bestimmung hierzu" wurde festgehalten:

" Diejenigen baulichen Massnahmen, die dereinst für den Anschluss einer UN-Garage auf dem berechtigten Grundstück an die auf dem belasteten Grundstück zu erstellende Rampe notwendig sind, sind auf Kosten von Frau K nach vorgängiger Absprache mit J auszuführen."

2.4

Die Zufahrtsrampe sowie die Unterniveaugarage waren indes – trotz eines vom Stadtpräsident Uster verfügten vollständigen Baustopps – abweichend von den bewilligten Plänen gebaut worden. Die Garage ragte entgegen den Bauplänen im Maximum über 1 m aus dem gewachsenen Boden – womit kein abstandfreies Gebäude nach § 269 PBG mehr vorlag – und schloss entgegen den Bauplänen nicht an die Grenze an, sondern wies einen Abstand von 0.20–1.00 m zum Grundstück der Beschwerdegegnerinnen auf. Der somit nach § 270 PBG anwendbare Mindestabstand von 3.50 m wurde nicht eingehalten.

Der Stadtrat Uster hatte die Abweichung von den ursprünglich bewilligten Plänen am 27. Mai 1986, auf Gesuch hin, als Projektänderung bewilligt. Die Baudirektion verweigerte jedoch die Ausnahmebewilligung und die Baurekurskommission III hiess einen Rekurs der Rechtsvorgängerin der Beschwerdegegnerinnen am 20. Mai 1987 gut und hob die nachträglich erteilte Bewilligung auf.

Desgleichen hob die Baurekurskommission III am 14. Juni 1989 den Beschluss des Stadtrats Uster vom 5. Juli 1988 teilweise auf, der besagte, dass aus Gründen der Verhältnismässigkeit auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verzichten sei. Ein Abbruch des Unterniveaugaragendachs im Anschlussbereich der geplanten Tiefgarage K wurde von der Baurekurskommission III – unter anderem aufgrund der Bösgläubigkeit des Bauherrn – als grundsätzlich verhältnismässig erachtet. Die Tiefgarage sei so umzugestalten, dass sie keine Grenzabstandsvorschriften verletze. Die Planung dieser Anpassung sei der Bauherrschaft zu überlassen. Die Beseitigung der widerrechtlichen Bauteile oder die Errichtung einer Grenzbaute sei aber erst bzw. nur dann erforderlich, wenn das Ausmass der Verhältnismässigkeit eines Abbruchs aufgrund eines allenfalls eingereichten Baugesuchs der heutigen Beschwerdegegnerinnen erkennbar sei. Ihr hängiges Baugesuch für die Errichtung einer Tiefgarage werde von der Grenzabstandsverletzung nicht unmittelbar tangiert. Bei den widerrechtlichen Abweichungen im Bereich der Zufahrtsrampe und des Garagenbodens könne grundsätzlich auf die Wiederherstellung des ursprünglich bewilligten Zustands verzichtet werden, es sei denn, dies würde als Folge der teilweisen Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands notwendig sein. Die in der Baubewilligung vom 20. März 1984 genannten Durchfahrtsrechte würden durch diesen Beschluss nicht tangiert. Der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin wurde verpflichtet, folgenden Beseitigungsrevers im Grundbuch anmerken zu lassen:

"Der jeweilige Eigentümer dieses Grundstücks hat die Tiefgarage im Anschlussbereich der geplanten Unterniveaugarage im Nachbargrundstück Kat.-Nr. 02 auf erstes Verlangen des Stadtrats Uster den geltenden Grenzabstandsvorschriften anzupassen, sofern die widerrechtlichen Bauteile der Garagendecke die Errichtung eines Neubaus auf dem Nachbargrundstück mehr als in minimem Ausmass beeinträchtigen."

Sowohl das Verwaltungsgericht (VGr, 7. März 1990, VB 122, 124 und 130/1989) als auch das Bundesgericht (BGr, 13. Juli 1990, 1P.271/1990) bestätigten den Entscheid und der Beseitigungsrevers wurde im Grundbuch angemerkt. Das Verwaltungsgericht hatte dabei ausdrücklich erörtert, dass sich aus dem Anschlussrevers (vgl. E. 2.2) nicht eine Bindung der Bauherrschaft ableiten lasse, die Tiefgarage in der ursprünglich bewilligten Weise auszuführen (VGr, 7. März 1990, VB 122, 124 und 130/1989 E. 5c), was das Bundesgericht als "nicht offensichtlich unrichtig" schützte (BGr, 13. Juli 1990,1P.271/1990 E. 3d).

2.5

Mit Beschluss vom 5. März 1991 erteilte der Stadtrat Uster – auf das Gesuch eines Stellvertreters der Beschwerdegegnerin 2 hin – unter zahlreichen Nebenbestimmungen die Baubewilligung zur Erstellung einer Unterniveaugarage auf dem Grundstück Kat.‑Nr. 02 der Beschwerdegegnerinnen. Das bereits im Februar 1987 eingereichte Baugesuch Nr. 07 war bis dahin wegen der Rechtmittelverfahren, welche die teilweise widerrechtlich erstellte Unterniveaugarage J zum Gegenstand hatten, vor der kommunalen Baubehörde sistiert gewesen.

Mit dieser Bewilligung wurde die Bauherrschaft in Disp.-Ziff. I.1.3 nebenbestimmungsweise verpflichtet, die am 22. März 1985 getroffene Vereinbarung über die Benützung der Zufahrtsrampe zur Unterniveaugarage im Sinn von § 223 Abs. 1 PBG (Gemeinschaftswerk) zu konkretisieren, vom Stadtrat Uster genehmigen zu lassen und zur Anmeldung im Grundbuch anzumelden. In Disp.-Ziff. I.1.8 des Beschlusses wurde die Bauherrschaft zudem verpflichtet, vor Baubeginn abgeänderte Planunterlagen für den Anschluss an die Unterniveaugarage J einzureichen. Ausserdem wurde festgehalten, dass die Detailgestaltung im Anschlussbereich zur Garage J privatrechtlich zu regeln sei (Disp.-Ziff. I.8).

Ein von Nachbarn dagegen erhobener Rekurs wurde am 23. Oktober von der Baurekurskommission III abgewiesen und der Entscheid erwuchs in Rechtskraft.

2.6

In der Folge führten die Verhandlungen zwischen der Bauherrschaft und dem Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin über die privatrechtliche Regelung der Detailgestaltung im Anschlussbereich nicht zu einer Einigung.

Als Folge ihres Wiedererwägungsgesuchs vom 21. November 1991 erreichte die Bauherrschaft unter anderem, dass der Stadtrat Uster die Disp.-Ziff. I.1.3 der Baubewilligung vom 5. März 1991 folgendermassen neu fasste:

"Die am 22. März 1985 getroffene Vereinbarung über die Benützung der Zufahrtsrampe J ist zur Anmerkung im Grundbuch anzumelden."

Mit einem weiteren Wiedererwägungsgesuch versuchte die Bauherrschaft, den Stadtrat am 14. Januar 1992 dazu zu bringen, Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 ersatzlos zu streichen, die Anschlussregelung gemäss § 224 PBG einseitig zu verfügen sowie den Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin zu verpflichten, seine Unterniveaugarage im Anschlussbereich der geplanten Unterniveaugarage den geltenden Grenzabstandsvorschriften anzupassen. Mit Beschluss vom 7. Juli 1992 trat der Stadtrat Uster auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein und verzichtete auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands in Bezug auf die Unterniveaugarage J.

Ein Rekurs hiergegen wurde von der Baurekurskommission III am 28. Oktober 1992 gutgeheissen, woraufhin der Stadtrat Uster das Wiederwägungsgesuch in einem zweiten Anlauf am 9. Februar 1993 guthiess. Der Stadtrat Uster hielt fest, dass er gemäss §§ 224 und 225 PBG behördliche Anordnungen treffen werde, falls sich die Parteien nicht einigen könnten; vorerst werde er insbesondere einen Entwurf über die Regelung der Rechtsverhältnisse vorzulegen haben. In Abweichung zum Rechtsmittelentscheid der Baurekurskommission III vom 28. Oktober 1992 würden sich jedoch keine weiteren Anordnungen rechtfertigen; insbesondere könne nach wie vor auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei der Garage J, soweit überhaupt grundsätzlich Anspruch auf Abänderung bestehe, verzichtet werden. Der Stadtrat setzte dem Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin sowie der Beschwerdegegnerin 2 im Sinn der Erwägungen eine Frist nach § 223 PBG bis Ende April 1993 an, um in Bezug auf die Rampe und die Verbindung der beiden Tiefgaragen die erforderliche Vereinbarung zu treffen und der Abteilung Hochbau zur Genehmigung durch den Stadtrat einzureichen.

Den dagegen von beiden Parteien erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission III am 16. März 1994 ab, hielt in ihren Erwägungen jedoch unter anderem fest, dass die kommunale Baubehörde den streitbetroffenen Parteien, welche sich innert Frist nicht über eine gemeinsame Garagenzufahrt im Sinn eines Gemeinschaftswerks einigen konnten, nun gestützt auf § 224 Abs. 2 PBG einen Entwurf über die Regelung der Anschlussproblematik vorzulegen habe. Dieser Rekursentscheid wurde von beiden Parteien mit Beschwerde angefochten. Das Verwaltungsgericht sistierte das Rechtsmittelverfahren VB.1994.00069 in der Folge und schrieb es erst am 9. November 2000 ab (vgl. E. 2.8 a.E.).

2.7

Am 29. August 1995 reichte die Beschwerdegegnerin 2 die von Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 verlangte Projektänderung ein, die aber entgegen den Ausführungen der Baurekurskommission III in ihrem Rekursentscheid vom 14. Juni 1989 (vgl. E. 2.4) Änderungen am Garagenboden L verlangte. Die Pläne wurden zusammen mit einem Begleitschreiben eingereicht, in dem um ihre Genehmigung sowie um die Regelung der Detailgestaltung im Anschlussbereich zur Tiefgarage J ersucht wurde.

Am 18. November 1996 legte die Abteilung Hochbau der Stadt Uster den Parteien schliesslich – gestützt auf eine Beurteilung der F AG (heute: O Partner AG) – einen detaillierten Vereinbarungsentwurf über die Anpassung der Garage J sowie den Entwurf eines entsprechenden Stadtratsbeschlusses vor. Die Abteilung Hochbau hielt dabei unter anderem fest, ohne Einigung in dieser Angelegenheit bis zum 31. Januar 1997 werde "die erforderliche Ordnung von Amtes wegen festgesetzt und gestützt auf § 224 Abs. 2 PBG im Grundbuch angemerkt". Dieses Vorgehen bedürfe allerdings noch der Zustimmung des Stadtrates. Eine einvernehmliche Lösung auf der Basis des Vereinbarungsentwurfs des Stadtrats Uster scheiterte. In der Folge unterblieb der Erlass einer behördlichen Anordnung im Sinn von § 224 PBG durch den Stadtrat Uster.

2.8

Mit seinem Beschluss vom 11. Juli 2000 wies der Stadtrat Uster das Begehren der jetzigen Beschwerdegegnerin 2 um Vorlage eines Vereinbarungsentwurfs im Sinn von § 224 PBG ab, weil es vorderhand an einem hinreichenden öffentlichen Interesse an einem Gemeinschaftswerk fehle. Deshalb bestehe noch kein Grund, den Anschlussrevers durchzusetzen, und aus dem gleichen Grund sei Disp.‑Ziff. 1 des Stadtratsbeschlusses vom 9. Februar 1993 insoweit aufzuheben, als dort den streitbetroffenen Parteien im Sinn von § 223 PBG eine Frist für den Abschluss einer Vereinbarung angesetzt worden sei. Im Weiteren hielt der Stadtrat fest, er verzichte auch im heutigen Zeitpunkt auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei der Unterniveaugarage J. Insbesondere sei bis anhin kein konkretes (Hoch-)Bauvorhaben präsentiert worden, das eine Anpassung der Garage J verlange. Ohnehin könnten sich die Nachbarparteien nun aufgrund der revidierten und mittlerweile in Kraft getretenen Bestimmung von § 270 Abs. 3 PBG auf ein Näherbaurecht einigen, wodurch die strittigen baurechtlichen Mängel grösstenteils geheilt werden könnten. Schliesslich verweigerte der Stadtrat Uster die Projektänderung gemäss Plan Nr. 01.2 vom 28. März 1995 mit Disp.-Ziff. IV und hielt fest, dass die Verpflichtung zum Einreichen abgeänderter Planunterlagen über den Anschluss der Tiefgarage L an die Tiefgarage J gemäss Disp.‑Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 fortbestehen bleibe. Der Beschluss des Stadtrats vom 11. Juli 2000 wurde nicht angefochten, woraufhin das Verwaltungsgericht das in E. 2.6 a.E. erwähnte Verfahren VB.1994.00069 mit Verfügung vom 9. November 2000 abschrieb (VGr, 9. November 2000, VB.1994.00069).

Mit dem in Rechtskraft erwachsenen Beschluss des Stadtrats Uster vom 11. Juli 2000 war – entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin – die Verpflichtung zu einem Gemeinschaftswerk im Sinn von Disp.-Ziff. I.1.3 der Baubewilligung vom 5. März 1991 nicht völlig ausser Kraft gesetzt worden. Aufgehoben wurde allein die Festlegung nach Disp.-Ziff. 1 des Entscheids des Stadtrats Uster vom 9. Februar 19993, dass eine Frist bis Ende April 1993 bestehe, um eine Vereinbarung (Regelung der Anschlussproblematik) zu treffen und zur Genehmigung einzureichen. Mit der am 9. November 2000 erfolgten Abschreibung der jahrelang sistierten Beschwerde gegen den Beschluss des Stadtrats Uster vom 9. Februar 1993 bzw. gegen den diesbezüglichen Rekursentscheid der Baurekurskommission III vom 16. März 1994 "durch Rückzug der Beschwerde bzw. infolge Gegenstandslosigkeit" (VGr, 9. November 2000, VB.1994.00069), lebte Disp.‑Ziff. 1.3 der Baubewilligung vom 5. März 1991 wieder in seiner ursprünglichen Fassung auf (gemäss Disp.-Ziff. 3 des Entscheids des Stadtrats Uster vom 9. Februar 1993 wird Disp.‑Ziff. I.2 [recte: II.2] des Entscheids des Stadtrats Uster vom 7. Januar 1992 bezüglich der Vereinbarung über die Zufahrtsrampe [Abänderung von Disp.‑Ziff. 1.3 der Baubewilligung vom 5. März 1991] aufgehoben). Demnach traf die Bauherrschaft noch immer die Pflicht, "die am 22. März 1985 getroffene Vereinbarung über die Benutzung der Zufahrtsrampe zur UN-Garage im Sinn von § 223 Abs. l PBG zu konkretisieren, vom Stadtrat genehmigen zu lassen und zur Anmerkung im Grundbuch anzumelden". Weiterhin bestand auch die Verpflichtung nach Disp.-Ziff. I.1.8 zum Einreichen abgeänderter Planunterlagen sowie jene nach Disp.‑Ziff. I.8, die Detailgestaltung im Anschlussbereich zur Tiefgarage J privatrechtlich zu regeln.

2.9

Im Frühjahr 2001 reichte das Ingenieurbüro F AG bei der Baubehörde Uster zwei Pläne samt Kostenberechnungen für die bauliche Anpassung der Unterniveaugarage der jetzigen Beschwerdeführerin ein.

2.10

Der Stadtrat Uster unterliess es in der Folge, die Pläne zu beurteilen. In Beantwortung einer am 31. Oktober 2008 eingereichten Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdegegnerin 1, führte die Baudirektion des Kantons Zürich aus, sie sehe keine Veranlassung zu aufsichtsrechtlichen Anordnungen oder Massnahmen gegenüber dem Stadtrat Uster.

Am 2. Juni 2009 reichte die Beschwerdegegnerin 2 einen neuen Abänderungsplan ein und verlangte unter anderem, dass der Stadtrat Uster innert Monatsfrist eine Vereinbarung für ein Gemeinschaftswerk nach § 222 ff. PBG vorlege. Am 7. Juli 2009 hielt der Stadtrat Uster fest, dass wegen des rechtskräftigen Stadtratsbeschlusses vom 11. Juli 2000 keinerlei Handlungsbedarf in der betreffenden Angelegenheit mehr bestehe, woran die seither eingereichten abgeänderten Baugesuchsunterlagen nichts änderten.

2.11

Eine zweite, am 22. Oktober 2009 eingereichte Aufsichtsbeschwerde wurde zuständigkeitshalber der Baurekurskommission III überwiesen, welche sie als Rechtsverweigerungsrekurs entgegennahm (BRGE III, 20. November 2013, 0153/2013).

Im Rahmen dieses Rechtsmittelverfahrens suchte die Baurekurskommission III zusammen mit den involvierten Parteien nach einer einvernehmlichen Lösung. Anlässlich von Einigungsverhandlungen finanzierte die Stadt Uster die Planung für die Erschliessung einer Unterniveaugarage unter Benützung der bestehenden Garagenrampe.

In diesem Zusammenhang bewilligte die Stadt Uster mit Verfügung vom 20. September 2012, welche in Rechtskraft erwuchs, eine Grenzmutation zwischen den streitgegenständlichen Parzellen Kat.-Nr. 02 (neue Bezeichnung: 09) der Beschwerdegegnerinnen und Kat.-Nr. 03 (neue Bezeichnung: 10) der Beschwerdeführerin.

Am 25. Januar 2013 reichten die Beschwerdegegnerinnen eine der im Rahmen der Einigungsverhandlungen vor dem Baurekursgericht entwickelten Projektvarianten für die strittige Zufahrt zur Unterniveaugarage J zur Bewilligung ein. Das – vollständig neue – Baugesuch wurde mit einer Zustimmungserklärung der Beschwerdeführerin eingereicht. Mit Beschluss vom 29. Oktober 2013 entschied der Stadtrat Uster, auf das Baugesuch vom 25. Januar 2013 nicht einzutreten. Als Begründung führte er an, es fehle die Zustimmung der Eigentümerin der bei dieser Zufahrtsvariante ebenfalls tangierten Parzelle Kat.‑Nr. 11. Gegen diesen Beschluss rekurrierten die Beschwerdegegnerinnen am 9. Dezember 2013. Das Rekursverfahren ist unter der Geschäftsnummer R3.2013.00165 nach wie vor pendent.

Das Baurekursgericht schrieb sein Verfahren R3.2009.00232 (Rechtsverweigerungsrekurs) im Nachgang des Nichteintretensentscheids des Stadtrats Uster mit Entscheid vom 20. November 2013 als gegenstandslos geworden ab. Dieser Entscheid wurde nicht angefochten und erwuchs in Rechtskraft.

2.12

Mit Schreiben vom 20. April 2017 liess der Leiter Hochbau und Vermessung die jetzigen Beschwerdegegnerinnen wissen, bei der kommunalen Baubehörde stünden in der Streitsache keine Pendenzen mehr offen. Selbstverständlich stehe es ihnen aber frei, eine neue Eingabe mittels eines vollständig neuen Baugesuchs zu machen. Daraufhin wurde der Rechtsverweigerungsrekurs im vorliegenden Verfahren eingereicht.

3.

Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sich die Vorinstanz mit den konkreten Abläufen im Zusammenhang mit der Baubewilligung vom 5. März 1991 nicht genügend auseinandergesetzt habe; es liege ein Begründungsmangel vor.

Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist aber nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen).

Der Rüge der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat sich mit den Vorgängen im Zusammenhang mit der Baubewilligung vom 5. März 1991 eingehend befasst und diese ihrer rechtlichen Beurteilung zugrunde gelegt. Die Beschwerdeführerin scheint denn auch viel eher den Inhalt des Entscheids – insbesondere die rechtliche Qualifikation der im Frühjahr 2001 eingereichten Planunterlagen als Änderungspläne – als die Begründungstiefe zu beanstanden. Ein Begründungsmangel liegt nicht vor.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin bringt primär vor, dass die Baubewilligung ihre Gültigkeit inzwischen wegen Zeitablaufs im Sinn von § 322 Abs. 1 PBG verloren habe. Spätestens mit Rechtskraft des Verwaltungsgerichtsentscheids vom 9. November 2000 habe die Verwirkungsfrist nach § 322 Abs. 1 PBG zu laufen begonnen, da nun keine gerichtlichen Pendenzen mehr vorhanden gewesen seien. Die Eingabe der Beschwerdegegnerinnen vom 2. Juni 2009 sei die erste förmliche Eingabe seit dem 1. Juni 1999 gewesen.

4.2

Demgegenüber legen die Beschwerdegegnerinnen dar, dass die Baubewilligung vom 5. März 1991 noch keinen das Bewilligungsverfahren abschliessenden Endentscheid darstelle, der mit dem Abschreibungsbeschluss vom 9. November 2000 in Rechtskraft erwachsen wäre. Weiterhin seien Kernelemente offengeblieben; so habe es an einem Entwurf des Stadtrats Uster für ein Gemeinschaftswerk gemangelt und die abgeänderten Pläne für den Anschluss der Tiefgarage L an die Tiefgarage J seien noch zu beurteilen gewesen. Die Gültigkeitsdauer habe deshalb noch gar nicht zu laufen begonnen. Bereits im Frühjahr 2001 seien detaillierte Pläne samt detaillierten Kostenberechnungen für die bauliche Anpassung der Unterniveaugarage J an die künftige Garage L eingereicht worden. Es stehe nicht im Belieben des Stadtrats Uster durch seine Weigerung, die eingereichten Pläne zu prüfen, die Baubewilligung vom 5. März 1991 ungültig werden zu lassen. Die Auffassung, dass der Stadtrat dauernd zur Beurteilung der zur Erfüllung von Disp.‑Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 eingereichten Pläne hätte angehalten werden müssen, sei unzutreffend.

4.3

Gemäss § 322 Abs. 1 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist; bei Neubauten gilt der Aushub oder, wo er vorausgesetzt ist, der Abbruch einer bestehenden Baute als Baubeginn. Sind für das gleiche Vorhaben mehrere baurechtliche Bewilligungen nötig, ist nach § 322 Abs. 2 PBG die letzte Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für den Baubeginn massgeblich. Als baurechtliche Bewilligungen, deren Datum gemäss § 322 PBG für die Gültigkeitsdauer massgeblich ist, gelten nach § 20 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) alle Bewilligungen und Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den Baubeginn sind.

Die Frist beginnt gemäss § 322 Abs. 3 PBG mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids. Umfasst die gleiche Bewilligung mehrere Gebäude, ist die Frist mit dem Baubeginn bei einem Gebäude gewahrt. Laut § 322 Abs. 4 PBG beeinflussen Nebenbestimmungen zur Bewilligung den Fristenlauf nicht; Gleiches gilt, wenn Konzessionen oder andere als baurechtliche Bewilligungen erforderlich sind. Der Regierungsrat hat in seiner Weisung vom 5. Dezember 1973 zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechtes zum damaligen § 294 (= § 322 PBG) ausdrücklich erklärt, dass unter baurechtlichen Bewilligungen im Sinn von Absatz 2 der Bestimmung solche zu verstehen seien, die im Rahmen eines Baubewilligungs-, allfälligen Ausnahmebewilligungs- oder Genehmigungsverfahrens in Anwendung dieses Gesetzes zu erteilen seien. Nebenbestimmungen, die nicht zu so einem Verfahren führten, würden den Fristenlauf nicht hemmen (ABl 1973, 1872).

Die Bestimmung nach § 322 PBG zielt darauf ab, Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht (BEZ 2007 Nr. 27; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Zürich 2019, S. 455). Diese Entscheidung stand den Beschwerdegegnerinnen indes gar noch nicht offen. Der Stadtrat Uster hatte mit seinem Beschluss vom 11. Juli 2000 den – gemäss Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 geforderten – im Jahr 1995 eingereichten (vgl. E. 2.7) Abänderungsplänen der Beschwerdegegnerinnen die Bewilligung versagt und festgehalten, dass die Verpflichtung zum Einreichen abgeänderter Planunterlagen bestehen bleibe (vgl. E. 2.8). Grundsätzlich wird der Fristenlauf erst ausgelöst, wenn diese Pläne rechtskräftig bewilligt sind (vgl. VGr, 5. Juli 1991, VB 90/0220 und VB 90/0222, E. 4c/bb [nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht]).

Angesichts der Zielsetzung von § 322 PBG (Verhindern von Baubewilligungen auf Vorrat) ist es indes nicht mit dieser Bestimmung vereinbar, es – unabhängig von der der Ergreifung von Rechtsmitteln in guten Treuen – ins Belieben der Bauherrschaft zu stellen, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist, unterlässt. Dies ist von besonderer Bedeutung, wenn ein erster Versuch der Erfüllung einer Nebenbestimmung bereits gescheitert ist. Mithin wird es mit zunehmendem Zeitablauf immer wahrscheinlicher, dass sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ändern. Es ist zu verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu beseitigen (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Eine Darstellung des zürcherischen Rechts und der neueren zürcherischen Rechtsprechung, Zürich 1991, Rz. 408 Fn. 19; zum vergleichbaren Berner Recht: Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar Bd. I, 4. A., Bern 2013, Art. 42 N. 4); andernfalls verwirkt eine Baubewilligung mit der nebenbestimmungsweise statuierten Pflicht, der Baubehörde Abänderungspläne einzureichen.

Der Vorinstanz kann freilich im Grundsatz zugestimmt werden, soweit sie darlegt, dass die Verwirkungsfrist nach § 322 Abs. 3 PBG nicht zu laufen beginne, wenn "Nebenbestimmungen wie etwa eine Projektänderung oder Detailplanung einen Baubeginn verhindern und die entsprechend von der Bauherrschaft eingereichten zusätzlichen Gesuchunterlagen von der zuständigen Baubehörde nicht oder nicht zeitnah beurteilt werden".

4.4

4.4.1

Der Beschluss des Stadtrats Uster vom 11. Juli 2000 wurde nicht angefochten (vgl. E. 2.8). Mit der am 9. November 2000 erfolgten Abschreibung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde VB.1994.00069 (VGr, 9. November 2000, VB.1994.00069) wurde über das letzte damals pendente Rechtsmittel betreffend die Baubewilligung vom 5. März 1991 entschieden. Anfang des Monats Januar 2001 war diese Verfügung rechtskräftig.

Entscheidend ist für den vorliegenden Fall, ob bzw. wann die Beschwerdegegnerinnen in der Folge um die Beurteilung von Änderungsplänen im Sinn von Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 ersuchten und ob sie mit ihrem Handeln das ihnen Zumutbare unternahmen.

4.4.2

Die Vorinstanz führte aus, dass das Ingenieurbüro F AG im Frühjahr 2001 zwei detaillierte Pläne samt detaillierten Kostenberechnungen für die bauliche Anpassung der Unterniveaugarage J an die künftige Garage L zur Bewilligung einreichte, allerdings nicht im Sinn von § 310 PBG und § 6 BVV vollständig und korrekt unterzeichnet. Der Stadtrat Uster betrachtete diese nicht als zur Bewilligung eingereichte Änderungspläne.

Nach einer – von der Vorinstanz aufgenommenen – im aktuellen Verfahren nicht dargetanen früheren Darstellung der heutigen Beschwerdegegnerinnen wurden diese Pläne im August 2002 der Abteilung Bau der Stadt Uster nochmals, und diesmal korrekt unterzeichnet, eingereicht. Dies ist jedoch umstritten. Laut dem Stadtrat Uster sind auf dem Bauamt keine von den heutigen Beschwerdegegnerinnen unterzeichnete oder mit einem ordnungsgemässen Eingangsstempel versehenen Planunterlagen aus der damaligen Zeit auffindbar bzw. in den Gesuchsunterlagen zu finden.

Das Zusenden(lassen) der geänderten Baupläne (Plan Nr. 04.3‑1, Garage-Einfahrt, Schalungsplan 1:50 vom 9. Mai 2001 und Plan Nr. 04.3‑2, Garage-Einfahrt, Längsschnitt 1:20 vom 9. Mai 2001) sowie der Kostenberechnungen ist mithin unbestritten, während das Nachreichen korrekt unterschriebener Baupläne nicht erstellt ist.

4.4.3

Streitig ist allerdings, wie das blosse Zusenden(lassen) der Pläne und der Kosteneinschätzungen durch die jetzigen Beschwerdegegnerinnen – ohne den Nachweis oder auch nur die Behauptung des Bestehens eines Begleitschreibens – vom Stadtrat Uster verstanden werden musste. Gemäss den Darlegungen der Beschwerdeführerin ergingen die genannten Pläne zusammen mit Projektstudien und Kosteneinschätzungen im Zusammenhang mit Bemühungen der Beschwerdegegnerinnen mit der Beschwerdeführerin bzw. ihrem Vater eine einvernehmliche Lösung zu finden.

Für diese Auffassung spricht, dass die Beschwerdegegnerin 1 in einem Brief vom 22. August 2005 an den Stadtrat Uster darauf Bezug nimmt, dass die O Partner AG "als unabhängiger Experte" Planunterlagen für den Abbruch der Unterniveaugarage sowie die approximativen Kosten berechnet habe und erwähnt, dass eine Kopie der "bezahlten Faktura" beiliege. Die Unterlagen seien der Abteilung Hochbau seinerzeit zur Verfügung gestellt worden. Gefragt wurde sodann nach einer kurzen Information über den Bearbeitungsstand bei der Abteilung Hochbau und über das weitere Vorgehen betreffend das Baugesuch Nr. 031 1987.

In einem Schreiben der Beschwerdegegnerin 1 an den Stadtrat Uster vom 15. Dezember 2005 wurde zwar erwähnt, dass im Mai 2001 – nach einer Aussprache mit dem Bausekretär der Stadt Uster ­– Pläne sowie eine Kostenberechnung abgeliefert worden seien. Anfang des Jahres 2002 habe die Stadt Uster zudem eine Projektstudie der N Architekten AG erhalten. Die Projektstudie zeige "zwei sehr gute Ansätze" auf. Sodann wurde ausgeführt: "Wir ersuchen Sie hiermit, gestützt auf den Anschlussrevers (Beleg 1985 Nr. 433 des Notariates Uster), uns an die […] unterirdische Autoeinstellhalle (Anm: J) anschliessen zu lassen und dementsprechende Massnahmen zu treffen." Weiter führte die heutige Beschwerdeführerin 1 aus, mit dem Experten O sei sie dahingehend der gleichen Meinung, dass die Projektstudie von N Architekten AG vom 29. Januar 2002 zwei sehr gute Ansätze aufzeige. Einerseits könne man sich überlegen, nicht nur die heutige UN-Garagenrampe J abzusenken, sondern gleichzeitig in Richtung des Grundstücks D zu verbreitern. Dadurch würden die Anpassungen am UN-Garagenboden J reduziert, was jedoch zulasten von einem UN-Garagenplatz der Bauherrschaft P/D gehen würde.

In einem Brief der Beschwerdegegnerin 1 an den Stadtrat Uster vom 16. Februar 2007 hiess es: "An der Sitzung vom 05. März 2007 ist nun unser Anschluss abschliessend zu regeln. Entweder wird die Variante I gebaut oder die bestehende Rampe zur Unterniveaugarage J H-Strasse abgebrochen und neu erstellt, wie es der externe Experte O Partner AG, Bauingenieure, Uster, schon vor Jahren aufgezeigt hatte". Auch im Schreiben vom 13. Juli 2007, den die Vorinstanz unzutreffend als erste Aufforderung zur Beurteilung der Änderungsbaupläne qualifizierte, wurde der Stadtrat Uster vor dieselben Optionen gestellt: "Entweder wird die bestehende UN-Garagenrampe, die J während dem von Stadtpräsident Q angeordneten Baustopp erstellte, nun abgebrochen oder J tritt seinen offerierten Grundstücksteil ab, bricht einen Teil des Garagenbodens ab und die Erschliessung erfolgt zu seinen Lasten über das Grundstück R, gestützt auf den Vorschlag von Architekt I.".

Eine ausdrückliche Aufforderung zur Beurteilung der im Frühjahr 2001 eingereichten Pläne sowie des als Beilage miteingereichten Änderungsplans innert Monatsfrist erfolgte erst mit dem – von der Vorinstanz offenbar übersehenen – Brief der Beschwerdegegnerin 1 vom 2. Juni 2009. Die Beschwerdegegnerin 1 führte dabei aus: "Im Übrigen ist der Stadtrat Uster auch angewiesen, den Plan Architekturbüro I GmbH Nr. 01, 1:100 dat. 28.03.1995, rev.dat. 29.05.2009, zu beurteilen, sodass eine umfassende Beurteilung ohne [w]eiteres möglich ist.", was den Umkehrschluss nahelegt, dass eine umfassende Beurteilung vor der Einreichung dieses Abänderungsplans nicht möglich war.

4.4.4

Das im Frühjahr 2001 erfolgte Zusenden der Pläne ist – entgegen der Interpretation der Vorinstanz – nicht als Gesuch um Beurteilung von Änderungsplänen zur Erfüllung von Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 bzw. Disp.‑Ziff. IV des Beschlusses des Stadtrats Uster vom 11. Juli 2000 zu qualifizieren. Wie sich aus der Korrespondenz der Beschwerdegegnerin 1 mit dem Stadtrat Uster ergibt (E. 4.4.3), wurden von den Beschwerdegegnerinnen – in der Hoffnung, dass der Stadtrat Uster einseitig ein Gemeinschaftswerk festsetzen würde – mehrere Möglichkeiten für bauliche Änderungen an der Unterniveaugarage der Beschwerdeführerin ins Spiel gebracht. Sie schienen irrtümlicherweise davon auszugehen, der Stadtrat Uster müsse dazu von sich aus tätig werden. Die Aufforderung, ein konkretes Änderungsprojekt zu prüfen bzw. bewilligen, erging nicht vor dem 2. Juni 2009.

Die erstmals am 2. Juni 2009 im Zusammenhang mit der Neueinreichung eines Abänderungsplans – über acht Jahre nach rechtskräftiger Abschreibung des damals letzten pendenten Rechtsmittels betreffend das Baugesuch vom 5. März 1991 (vgl. E. 4.4.1) – erfolgte ausdrückliche Aufforderung zum Beurteilen der Baupläne war deutlich zu spät. Die Beschwerdegegnerinnen unternahmen nicht das ihnen Zumutbare, um das Ausführungshindernis zu beseitigen. Namentlich unterliessen sie es über acht Jahre lang, ein korrektes und vollständiges Abänderungsgesuch einzureichen, oder nur schon um die Prüfung der zugesandten Pläne zu ersuchen. Die Baubewilligung vom 5. März 1991 ist daher nach § 322 PBG verwirkt.

4.5

Dazu ist Folgendes zu bemerken: Eine Baubewilligung stellt keine Grundlage für jahrelange Verhandlungen – mit der Baubewilligungsbehörde oder mit Nachbarn – dar. Deshalb sind Nebenbestimmungen zur Behebung von inhaltlichen oder formalen Mängeln nach § 321 Abs. 1 PBG nur zulässig, wenn sich diese ohne besondere Schwierigkeiten beheben lassen (vgl. auch BGr, 17. November 2009,1C_192/2009, E. 2). Hinsichtlich des Eintritts einer Bedingung wird eine gewisse Realisierungswahrscheinlichkeit verlangt, damit es sich nicht um eine verpönte "Bewilligung auf Vorrat" handelt (Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. A., Zürich 2017, S. 217).

Die Beschwerdegegnerinnen hätten es dennoch in der Hand gehabt, die Verwirkung der Baubewilligung vom 5. März 1991 zu verhindern. Dazu hätten sie entweder den Entscheid des Stadtrats Uster vom 11. Juni 2000, wo festgehalten wurde, dass die bestehende Unterniveaugarage nicht angepasst werden muss, die Voraussetzungen für ein Gemeinschaftswerk nicht gegeben sind und das Projekt mit den vorliegenden Plänen nicht bewilligungsfähig ist, anfechten können, oder aber innert angemessener Frist die Beurteilung von neuen Abänderungsplänen verlangen müssen.

5.

Selbst, wenn man bezüglich § 322 PBG zu einem anderen Ergebnis gelangte, würde dies am Ausgang des Verfahrens nichts ändern. Die Pläne der Beschwerdegegnerinnen der Jahre 2001 und 2009 wurden durch das – vorbehaltlos eingereichte – neue Baugesuch vom 2. August 2012 abgelöst, dem Projektpläne des gesamten Bauvorhabens beizulegen waren. In der Einreichung des wesentlich abgeänderten Projekts ist ein Verzicht auf das ursprüngliche Projekt zu sehen (vgl. Zaugg/Ludwig, Art. 32d Rz. 13c; BVR 1989 S. 400 E. 2; vgl. auch Hans Egger,Einführung in das zürcherische Baurecht, 3. A., Wädenswil 1970, S. 26). Das Bundesgericht hat erörtert, es liesse sich die Frage aufwerfen, ob ein Gesuchsteller überhaupt noch ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse an der Prüfung des ursprünglich beabsichtigten Bauvorhabens und an der Weiterführung des diesbezüglichen Verfahrens hat, nachdem er ein Projekt in veränderter Form eingereicht hat und verwirklichen will (BGr, 13. Juni 2012,1C_180/2012 E. 2.4).Angesichts der am 20. September 2012 bewilligten Grenzmutation scheinen ohnehin veränderte Verhältnisse vorzuliegen.

Die Vorinstanz konnte das hängige Rechtsverweigerungsverfahren R3.2009.00232 (vgl. E. 4.11) – nachdem der Stadtrat Uster am 29. Oktober 2013 aus formellen Gründen (mangelnde Zustimmungserklärung einer als Grundeigentümerin vom Projekt betroffenen Dritten) nicht auf das Baugesuch vom 2. August 2012 eingetreten war – am 20. November 2013 nur als gegenstandslos abschreiben, wenn sie davon ausging, dass die gerügte Rechtsverweigerung des Gemeindevorstands Uster bezüglich der unterlassenen Prüfung der Pläne 2001 und 2009 nicht mehr zu beurteilen sei (vgl. auch die Darlegungen der Beschwerdeführerin). In diesem Verfahren hatten die heutigen Beschwerdegegnerinnen nämlich unter anderem den folgenden Antrag gestellt:

" 1. Der Rekurs sei gutzuheissen; demgemäss sei die Stadt Uster anzuweisen, die im Mai 2001 eingereichten Experten-Pläne O Partner AG Nrn. 04.3-1, Schalungsplan 1:50, Garagen-Einfahrt/Boden, rev.dat. 09.05.01, und 04.3-2, Längsschnitt 1:20 Garagen-Einfahrt, rev.dat. 09.05.01, resp. die auf Verlangen der Stadt Uster am 22.08.2002 nochmals eingereichten vorgenannten beiden Pläne mit approx. Kostenberechnung vom 6. April 2001 (Ausdrucksdatum Computer unten rechts 19.8.2002) über Fr. 150'000 (je 3-fach), jetzt noch vom Experten neunmal (2 Pläne und eine Kostenberechnung) unterzeichnet, sowie den Plan Architekturbüro I GmbH Nr. 01, 1:100, dat. 28.03.1995, rev.dat. 29.05.2009, für den Anschluss der mit Beschluss des Stadtrates Uster Nr. 146 vom 5. März 1991 auf der Parzelle Kat.‑Nr. 02, GB Uster, bewilligten unterirdischen Autoeinstellhalle an die Rampe der unterirdischen Autoeinstellhalle auf der Nachbarparzelle Kat.-Nr. 03 (altKat.-Nr. 04), GB Uster, materiell zu beurteilen und die Regelung des Gemeinschaftswerkes, gestützt auf die vorgelegte Vereinbarung-Gemeinschaftswerk im Sinne von § 222 ff[.] PBG vom 21. Januar 2010, verbindlich innert sechs Wochen vorzuschreiben".

Gegen den das Baugesuch vom 2. August 2012 betreffenden Nichteintretensentscheid des Stadtrats Uster vom 23. Oktober 2013 ist vor der Vorinstanz seit Jahren der Rekurs R3.2013.00165 pendent. Das einzige noch offene Verfahren in der streitbetroffenen Sache liegt demnach seit Jahren vor der Vorinstanz.

6.

6.1

Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen. Bezüglich der Rekursanträge liegt heute keine Rechtsverweigerung vor. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. Januar 2019 ist aufzuheben.

6.2

Dementsprechend ist die Kostenverteilung für das Rekursverfahren in dem Sinn neu festzulegen, dass die Rekurskosten durch die nun unterliegenden Parteien, nämlich durch die Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zur Hälfte zu tragen sind.

6.3

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den unterliegenden Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Beschwerdegegnerinnen sind zudem zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint eine solche von insgesamt Fr. 4'000.-.