Schulbustransport

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen der Schulpflege nach § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Der angefochtene Beschluss verpflichtet die Beschwerdeführerin wegen eines als unzumutbar erkannten Schulwegs zur Organisation eines kostenlosen Schulbustransports für die schulpflichtige Tochter der Beschwerdegegner, das heisst zu einer (finanziellen) Leistung in einem ihr zur Regelung zugewiesenen Bereich (vgl. dazu sogleich 3.1 Abs. 2 sowie § 41 f. VSG). Sie ist deshalb im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b und lit. c VRG in ihrer Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt und zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 1, wo die Legitimation stillschweigend bejaht wurde; ferner für das Verfahren vor Bundesgericht BGr, 12. Februar 2016,2C_414/2015, E. 1.1 mit Hinweisen, und 29. Juli 2014,2C_274/2014, E. 1.2).

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Aus der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; VGr, 8. November 2017, VB.2017.00506, E. 3.1 Abs. 2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Die Zumutbarkeit eines Schulwegs richtet sich nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge, die Höhendifferenz bzw. die Topografie und die Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit des jeweils betroffenen Kinds (vgl. BGr, 27. März 2008,2C_495/2007, E. 2.2 – 25. Juli 2005,2P.101/2005, E. 5.1 – 14. Oktober 2004,2P.101/2004, E. 4.1 mit Hinweisen; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 226 ff.).

In diesem Sinn ist im Kanton Zürich bei der Zuteilung von Schülerinnen und Schülern zu den Schulhäusern insbesondere auf die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs zu achten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Können Schülerinnen und Schüler den Schulweg dennoch aufgrund der Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen, ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an (§ 8 Abs. 3 Satz 1 VSV). Sie verfügt hierbei über ein Auswahlermessen, welches sie pflichtgemäss auszuüben hat (vgl. VGr, 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.1). Als schulwegsichernde verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen kommen nach Rechtsprechung und Lehre beispielsweise der Transport der betroffenen Kinder mit einem Schulbus, die Übernahme von Abonnementskosten bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, die Einrichtung eines Begleit- oder Lotsendiensts sowie die Erstellung von Fussgängerüberführungen bei gefährlichen Strassen infrage (vgl. statt vieler VGr, 23. November 2016, VB.2016.00474, E. 3.1, und 11. November 2015, VB.2015.00551, E. 3.1 [jeweils mit Hinweisen auf die Lehre]). Während der Mittagspause kann ausserdem – als Alternative etwa für einen Schulbustransport – schulseitig ein Mittagstisch organisiert werden, damit der Schulweg nur zweimal am Tag absolviert werden muss (BGE 140 I 153 E. 2.3.3).

2.2

Zur Frage der zumutbaren Länge und Gefährlichkeit eines Schulwegs besteht eine reichhaltige Praxis eidgenössischer sowie kantonaler Spruchbehörden (vgl. Plotke, S. 229 mit weiteren Hinweisen).

Als zumutbar eingestuft wurden in der Vergangenheit etwa eine Wegstrecke von 2,5 km Länge oder eine halbe Stunde Fussmarsch für ein Kind in der Kindergartenstufe, falls keine gravierenden Höhenunterschiede oder besonders steile Partien zu überwinden sind (vgl. VGr, 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 2.2.2 mit Hinweis auf VPB 64/2000 Nr. 1 E. 4.1, und ARGVP 2003, S. 83 ff., E. 2; siehe auch Plotke, S. 227), ein Schulweg von 40 Minuten, der teils zu Fuss (ca. 15 Minuten bis zur Bushaltestelle) und teils mit dem Schulbus (restliche Zeit) zurückzulegen ist, bei einem Schüler der Unterstufe (BGr, 27. März 2008,2C_495/2007, E. 2.3, bestätigt in BGr, 16. März 2017,2C_1063/2015, E. 5.3) oder aber ein Schulweg von 40 Minuten bei einer Wegstrecke von 8 km und einem Höhenunterschied von 100 m für Schüler von 13 bis 16 Jahren (BGr, 14. Oktober 2004,2P.101/2004, E. 4).

Als unzumutbar erachtet wurden demgegenüber ein Schulweg von durchschnittlich 50 und mehr Minuten pro Weg und einer zusätzlichen Busfahrt für eine achtjährige Schülerin (BGr, 12. Februar 2016,2C_414/2015, E. 4.4.4), ein teilweise sehr steiler Schulweg von 2,5 km Länge mit einer Höhendifferenz von etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet führte, für Schüler der 1. und 3. Primarklasse (VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2) oder ein teilweise ungesicherter Schulweg von über 2,5 km Länge und deutlich über 200 m Höhenunterschied vorbei an einer Kantonsstrasse sowie einem Autobahnzubringer für eine Erstklässlerin (Kantonsgericht Basel-Landschaft, 11. Februar 2015, 810 14 245, E. 4.4.3 f.).

3.

3.1

Den Angaben der Beschwerdeführerin zufolge werden die Primarschülerinnen und Primarschüler, die im Weiler C wohnen, in der Regel dem Schulhaus E zugeteilt – so auch die Tochter der Beschwerdegegner. Im Frühjahr 2019 wurde mit ihr dabei – wie mit allen angehenden 4.-Klässlern der zur Stadt Bülach gehörenden Weiler C, F und G – eine Verkehrsinstruktion durchgeführt. Gemäss dem Bericht des mit der Aufgabe betrauten Verkehrsinstruktors der Kantonspolizei Zürich, H, vom 3. Mai 2019 legte dieser im Rahmen der Instruktion gemeinsam mit D den von ihr künftig mit dem Fahrrad zurückzulegenden Schulweg von ihrem Wohnort in C zum Primarschulhaus E in Bülach fest. Die letztlich empfohlene knapp 2,5 km lange Strecke führe – so der Bericht erläuternd – ausschliesslich über Nebenstrassen mit wenig Verkehr, wobei einige ein starkes Gefälle aufwiesen und/oder nur gesplittet seien. Für den Weg zur Schule benötige das Mädchen "ca. 6 – 7 Minuten", für den Weg zurück nach Hause seien aufgrund des zu überwindenden Höhenunterschieds von rund 120 m "ca. 30 Minuten" einzukalkulieren. Vom Sicherheitsaspekt aus gesehen sei D grundsätzlich fähig, diesen Weg zurückzulegen. Bei Schnee und Eis sei ihr die Bewältigung der Strecke mit dem Fahrrad allerdings nicht zumutbar und auch zu Fuss könne der Weg diesfalls nicht bewältigt werden "(über 2 km lang; sehr abgelegen, keine Beleuchtung, grosser Höhenunterschied)".

Hierauf veranlasste die Beschwerdeführerin die Aufnahme einer ausschliesslich über asphaltierte Nebenstrassen führenden Alternativroute – genauer gesagt des offiziell ausgeschilderten Radwegs – vom Weiler C zum Schulhaus E in den Salz- und Schneeräumungsplan des Werkhofs der Stadt Bülach und erkundigte sich in der Folge bei H, ob dieser (Schul-)Weg der Tochter der Beschwerdegegner auch im Winter bei Eis und Schnee zugemutet werden könne, wenn die angeordnete Massnahme greife. Der Verkehrsinstruktor antwortete am 30. Oktober 2019, sich unter dem Vorbehalt, dass der Werkhof den beschriebenen Weg tatsächlich schwarzräume, "schon vorstellen" zu können, "dass D den Weg mit der nötigen Vorsicht mit dem Fahrrad bewältigen kann. Bei Abfahrten ist höchste Vorsicht geboten damit sie nicht stürzt und die Kreuzung I-Strasse / J-Strasse soll sie zu Fuss bewältigen".

3.2

Die Vorinstanz schliesst aus der Einschätzung von H sowie aus dem Umstand, dass D bei der vorgeschlagenen Alternativroute mit der K-Strasse eine Kantonsstrasse passieren muss, welche – so die Vorinstanz – im Winter erfahrungsgemäss von Schneemaden gesäumt sei, "dass der Schulweg von C ins Schulhaus E während der Wintermonate, d.h. vom 1. November bis zum 31. März, für eine Mittelstufenschülerin generell als unzumutbar einzustufen" sei, "auch wenn nicht die ganze Zeit mit Schnee und Eis zu rechnen sei". Da "es nach der Zürcher Praxis nicht den Eltern überlassen werden darf, den Schultransport selber durchzuführen", sei für D deshalb während der fraglichen Zeit ein Schulbustransport am Morgen und nach Schulschluss zu organisieren. Ein Anspruch für einen Schulbustransport auch über Mittag bestehe hingegen nicht, weil die Primarschule Bülach einen Mittagstisch anbiete.

Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, dass es der Tochter der Beschwerdegegner zugemutet werden könne, bei "Vereisung" auch einmal ein Stück des Schulwegs zu Fuss zurückzulegen, gehe doch selbst der Verkehrsinstruktor davon aus, dass der Weg zur Schule bei Aufwendung aller gehörigen Vorsicht "nicht in jedem Fall unzumutbar" sei. Sodann sei die Beschwerdegegnerin mit Ausnahme eines Schulpflegemandats nicht berufstätig, sodass es ihr möglich und zumutbar sei, vereinzelte Schultransporte ihrer Tochter zu übernehmen, zumal die Verantwortung für den Schulweg gemäss § 66 Abs. 2 VSV den Eltern obliege.

Die Beschwerdegegner wiederum bestreiten vor Verwaltungsgericht die Zumutbarkeit des Schulwegs ihrer Tochter "im Winter", weil der Weg zum Teil sehr steile Passagen aufweise und auf der "sehr selten befahrenen Strasse (nur Zubringer / Anwohner) keine Schwarzräumung erreicht werden" könne. Da es zudem oftmals erst am Morgen absehbar sei, ob der Schulweg von ihrer Tochter mit dem Fahrrad bestritten werden könne, und in C nur beschränkt Fahrgemeinschaften gebildet werden könnten, verlangte die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung eine (zu) hohe Flexibilität von ihnen als Eltern, welche sich nicht mit jeder Arbeitstätigkeit vereinbaren liesse.

3.3

Es steht demnach ausser Frage, dass der Schulweg, welcher für D festgelegt wurde, dieser mit dem Fahrrad grundsätzlich zugemutet werden kann. Sowohl mit Blick auf seine Länge und die zu überwindenden Höhenmeter als auch mit Blick auf seine Gefährlichkeit liegt der Weg im Rahmen dessen, was von einer Mittelstufenschülerin bzw. einem Mittelstufenschüler üblicherweise verlangt werden kann; laut dem Verkehrsinstruktionsbericht vom 3. Mai 2019 ist D zudem körperlich gut entwickelt, verfügt über die nötigen theoretischen Kenntnisse der Verkehrsregeln und zeigt einen guten Verkehrssinn.

Umstritten ist dagegen, ob die Zumutbarkeit des betrachteten Schulwegs von C ins Schulhaus E auch dann bejaht werden kann, wenn er im Winter witterungsbedingt verschneit oder (stellenweise) vereist ist. Diesbezüglich lässt sich den Akten zunächst entnehmen, dass der Weiler C auf 500 bis 600 m ü.M. und damit deutlich unterhalb der durchschnittlichen Nullgradgrenze der letzten Jahre liegt (vgl. Bundesamt für Meteorologie und Klimatologie MeteoSchweiz, Klimareport 2018, S. 65, abrufbar unter www.meteoswiss.admin.ch); im Winter 2017/2018 mussten folglich in der gesamten Stadt Bülach 39, im Winter 2018/2019 26 und im Winter 2019/2020 bloss 4 Winterdiensteinsätze (Schneeräumung und Glatteisbekämpfung) geleistet werden. An diesen (wenigen) Tagen im Jahr wäre – worin die Parteien im Grunde einiggehen – D der Schulbesuch mit dem Fahrrad über den üblichen Schulweg nicht zumutbar gewesen, führt sie dieser doch nicht nur über Feldwege ohne Winterdienst, sondern weist er teilweise auch ein starkes Gefälle auf. So hat das Mädchen etwa auf dem weniger als 600 m langen auf der J-Strasse zurückzulegenden Abschnitt seines Schulwegs ab der bzw. bis zur Abzweigung L-Strasse eine Höhendifferenz von über 60 m zu überwinden und verfügt der Weg auch weiter oben streckenweise noch über ein Gefälle bzw. eine Steigung von über 5 %. Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Alternativroute, welche zwar über gleichermassen steile, aber ausschliesslich asphaltierte Nebenstrassen führt, lässt sich sodann ebenfalls nicht komplett schwarzräumen, da eine Schwarzräumung bei wenig befahrenen Strassen wie den vorliegend betrachteten von vornherein nur schwer zu erreichen ist und von den Werkbetrieben der Stadt Bülach – eigenen Angaben zufolge – auch gar nicht angestrebt wird. Es ist somit nicht ausgeschlossen, dass auch die Alternativroute bei Vorherrschen winterlicher Bedingungen stellenweise vereist und rutschig ist, was für D – sollte sie auf ihrem Fahrrad unterwegs sein – ein erhebliches Sturzpotenzial bedeutete. Wählte das Mädchen diesen Weg, müsste es ausserdem beim Übergang bzw. Abbiegen der I-Strasse in die J-Strasse zusätzlich neu die K-Strasse passieren. Konkret führt sie der von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Weg ein kurzes Stück auf einem schmalen Bankett am linken Fahrbahnrand der vielbefahrenen Kantonsstrasse entlang. Der "Fussweg" ist dabei lediglich durch die Fahrbahnmarkierungen von den Fahrspuren abgetrennt, und bei schlechten Strassenverhältnissen besteht das Risiko, dass das Mädchen auf dem Weg zur Schule von der höhergelegenen I-Strasse direkt in den Gegenverkehr auf der K-Strasse rutscht.

Vor diesem Hintergrund erscheint es nachvollziehbar, wenn Vorinstanz und Beschwerdegegner davon ausgehen, dass D der Weg von C ins Schulhaus E an einzelnen Tagen im Winter mit dem Fahrrad nicht zugemutet werden könne. Dies gilt jedenfalls bei Eis bzw. überfrierender Nässe und/oder Schnee. Bei günstigen Witterungsverhältnissen ist der Schulweg jedoch auch im Winter ohne Weiteres befahrbar. Entgegen dem von der Beschwerdeführerin beigezogenen Verkehrsinstruktor ist ausserdem nicht ersichtlich, weshalb D den (üblichen) Schulweg bei winterlichen Strassenverhältnissen nicht ausnahmsweise auch zu Fuss zurücklegen können sollte, zumal ihr in der Schule ein Mittagstisch zur Verfügung steht, sodass sie die Strecke nur zweimal täglich zu bewältigen hätte. In Leistungskilometer umgerechnet ("Distanz plus mit 10 multiplizierte Höhendifferenz") beträgt der (beschwerlichere) Rückweg rund 3,5 km, wofür D – ausgehend von einer Marschgeschwindigkeit von 4 km/h – rund 50 Minuten benötigt, was an wenigen Tagen im Jahr hingenommen werden kann (vgl. VGr, 21. November 2018, VB.2018.00430, E. 5.1.1). Den unbestritten gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin zufolge, legten die "Mittelstufenkinder aus C" den Heimweg von der Schule denn auch bisher schon einmal wöchentlich zu Fuss zurück, "wenn sie am Morgen gemäss Absprache unter den betroffenen Familien in die Schule gefahren werden". Der Hinweg wiederum dürfte sich, da es bergab geht, weitaus schneller zurücklegen lassen. Er führt das Mädchen – wie aufgezeigt – hauptsächlich über nicht bzw. kaum befahrene Feldstrassen und Feldwege, welche selbst bei Schnee und Eis ohne grössere Probleme begehbar sein können, da sie in aller Regel keine völlig ebene Fläche und oftmals Spurrinnen von landwirtschaftlichen Fahrzeugen aufweisen (vgl. VGr, 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 3.4.1). Trotz seinem Gefälle erscheint der Fussweg zur Schule daher auch bei schlechten Strassenbedingungen nicht übermässig gefährlich; dies gilt erst recht, wenn die Tochter der Beschwerdegegner eine Taschenlampe mitführt und gutes Schuhwerk trägt. Die K-Strasse muss sie nicht passieren.

3.4

Der Schulweg der Tochter der Beschwerdegegner mag demnach für diese im Winter an einzelnen Tagen etwas beschwerlicher sein als sonst. Ob ein Schulweg zumutbar ist, bestimmt sich jedoch nicht anhand einzelner Tage mit besonderen Witterungsverhältnissen, sondern ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung über den Zeitraum eines ganzen Jahres zu beurteilen (VGr, 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 3.3.2; vgl. auch VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2). Muss der Schulweg witterungsbedingt an einzelnen Tagen zu Fuss bewältigt und dafür mehr Zeit als üblich einberechnet werden, führt dies deshalb noch nicht zur Unzumutbarkeit des Schulwegs. Hier erscheint der Schulweg aufgrund einer Gesamtbetrachtung dem bald elfjährigen Mädchen nach dem vorgängig Ausgeführten zumutbar, sodass von der Beschwerdeführerin keine Massnahmen nach § 8 Abs. 3 VSV zu ergreifen gewesen wären.

Selbst wenn man aber davon ausginge, dass D der Schulweg im Winter bei Schnee und Eis generell nicht zugemutet werden könne, erwiese sich die von der Vorinstanz angeordnete Massnahme, die Organisation eines Schulbustransports für D von 1. November bis 31. März, als offensichtlich unverhältnismässig und griffe diese so in unzulässiger Weise in das der Beschwerdeführerin in § 8 Abs. 3 VSV zugestandene Ermessen ein. Die von der Beschwerdeführerin – im Sinn eines reinen Entgegenkommens – in der Ausgangsverfügung getroffene Lösung, die Beschwerdegegner für den Transport der Tochter an Tagen mit Eis und Schnee zu entschädigen, wäre diesfalls vielmehr auch unter dem Titel des § 8 Abs. 3 VSV nicht zu beanstanden. Zwar ist der Vorinstanz beizupflichten, wenn sie einwendet, dass es im Kanton Zürich in erster Linie an der Schulbehörde bzw. der Schulpflege liegt, einem unzumutbaren Schulweg zu begegnen; in Fällen wie dem vorliegenden, wo es nicht darum geht, einem generell unzumutbaren Schulweg zu begegnen, sondern nur eine Alternative zum normalen (zumutbaren) Schulweg für einige wenige Tage im Jahr gefunden werden muss, kann sich der betroffene Schulträger allerdings auch darauf beschränken, die Eltern (oder von diesen beizuziehende Angehörige, Nachbarn oder Dritte) unter Schadloshaltung für den damit verbundenen Aufwand mit dem Schultransport zu betrauen, statt etwa selber einen Schulbustransport einzurichten (vgl. betreffend eine vergleichbare Regelung im Kanton Schwyz BGr, 15. Juli 2019,2C_167/2019, E. 2.2, und 1. Juni 2012,2C_433/2011, E. 4.3 [auch zum Folgenden]; anders noch für den Kanton Zürich vor Inkrafttreten des § 8 Abs. 3 VSV, BGr, 28. Januar 1994,2P.34/1993, in: ZBl 95/1994 S. 300 ff., E. 5). Eine Mitwirkungspflicht der Eltern in schulischen Belangen geht bereits mit der ihnen obliegenden Verantwortung für die Erfüllung der Schulpflicht ihrer Kinder einher, welche sich letztlich als notwendige Vorbedingung aus dem verfassungsrechtlichen Obligatorium des Grundschulunterrichts (Art. 62 Abs. 2 BV) ergibt (vgl. vorliegend auch § 57 VSG). Sodann stehen die Eltern auch von daher in der Pflicht, als die Kinder auf dem Schulweg in erster Linie unter ihrer Verantwortung stehen (§ 66 Abs. 2 VSV). Ist den betroffenen Eltern der Schultransport ihres Kinds grundsätzlich zumutbar und möglich, kann deshalb auch im Kanton Zürich bei einem lediglich im Winter bzw. an wenigen Tagen im Jahr unzumutbaren Schulweg auf die Einrichtung eines Schulbustransports oder eines Schultaxidiensts verzichtet und stattdessen den Eltern die Kosten erstattet werden (vgl. auch BGE 140 I 153 E. 2.3.3, und BGr, 12. Februar 2016,2C_414/2015, E. 3.3).

Hier machen die Beschwerdegegner keine beruflichen oder anderen stichhaltigen Gründe geltend, welche ihnen (zusammen mit den anderen betroffenen Eltern in C) den Transport ihrer Tochter an den fraglichen Tagen unzumutbar bzw. unmöglich erscheinen liessen.

4.

4.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom 29. Januar 2020 aufzuheben. Die Ausgangsverfügung vom 3. September 2019 ist zu bestätigen.

4.2

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 14 N. 9, 11 und 16). Eine Parteientschädigung steht ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die obsiegende Beschwerdeführerin beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Die Zusprechung einer Parteientschädigung an Gemeinwesen kommt nach gefestigter Praxis jedoch nur unter besonderen Umständen infrage, namentlich, wenn ausserordentliche Bemühungen notwendig waren (Plüss, § 17 N. 50 ff.). Ein solcher Ausnahmetatbestand liegt hier nicht vor, weshalb der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.