Unterschutzstellung Garten

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das streitgegenständliche Grundstück befindet sich in der Wohnzone W2bII und ist mit einem Wohnhaus überstellt. Die Mitbeteiligte ersuchte um einen Entscheid zur Schutzwürdigkeit des Gartens, da sie beabsichtigt, das bestehende Gebäude zu restaurieren und auf der Parzelle ein zusätzliches Wohnhaus zu erstellen.

Die fragliche Gartenanlage "D" ist im Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich verzeichnet und erstreckt sich über mehrere Parzellen. Gemäss Inventarblatt ist sie für das Quartier- bzw. Strassenbild prägend, Teil einer schützenswerten Gruppe von Gärten bzw. eines geschlossenen Ensembles mit Gebäuden und enthält einen wichtigen Pflanzen- bzw. Baumbestand (act. 8/28.1). Weiter ist das Quartier an der E-Strasse im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) mit dem Erhaltungsziel B (Erhaltung der Struktur) aufgeführt.

2.2

Im angefochtenen Schutzentscheid legte der Stadtrat Zürich fest, dass die Gartenanlage mit ihren prägenden Gestaltungselementen – so die Topografie mit der Terrassierung, der Vorgarten als durchgrünte, die angrenzenden Liegenschaften verbindende Zone, der bauzeitliche, der Loggia vorgelagerte Sitzplatz und die zugehörige Trockensteinmauer sowie die räumliche Beziehung zum mit den angrenzenden Parzellen zusammenhängenden Gartenraum – konzeptionell zu erhalten sei.

Der Beschwerdeführer fordert, weiter sei festzuhalten, dass die Erstellung zusätzlicher Bauten auf dem Grundstück ausgeschlossen sei, soweit die Konzeption des Schutzobjekts dadurch beeinträchtigt werde. Dies ergebe sich aus dem bei den Akten liegenden denkmalpflegerischen Gutachten, von dem die Vorinstanzen abgewichen seien, ohne dass die hierfür notwendigen Voraussetzungen erfüllt gewesen wären (act. 2 S. 12, 17).

3.

3.1

Als Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) unter anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen und zudem Plätze und Quartiere, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung in Betracht. Weiter kommen gemäss § 203 Abs. 1 lit. f PBG Gartenanlagen als Schutzobjekte in Betracht, wenn sie infolge ihres heutigen Erscheinungsbilds besonders wertvoll sind (vgl. zur Unterscheidung BEZ 2013 Nr. 26 mit weiteren Rechtsprechungshinweisen).

3.2

Ist ein Objekt schutzwürdig im Sinn von § 205 und 207 PBG, bedeutet das noch nicht zwingend, dass Schutzmassnahmen angeordnet werden müssen. Vielmehr ist im Licht der festgestellten Heimatschutzanliegen eine Abwägung zwischen den Schutzinteressen und entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen vorzunehmen, was sich bereits aus dem verfassungsmässigen Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt (BGr, 25. August 2020,1C_128/2019,1C_134/2019, E. 8 mit Hinweisen [zur Publikation vorgesehen]). Im Rahmen der Interessenabwägung sind die konkreten Interessen zu ermitteln, diese mithilfe rechtlich ausgewiesener Massstäbe zu beurteilen und zu optimieren, sodass sie mit Rücksicht auf die Beurteilung, die ihnen zuteilwurde, im Entscheid möglichst umfassend zur Geltung gebracht werden können (BGE 138 II 346 E. 10.3).

3.3

Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz. Das Inventar begründet jedoch die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid entweder in einer definitiven Unterschutzstellung oder in einer Entlassung aus dem Inventar bestehen (VGr, 27. März 2013, VB.2012.00373, E. 3.1.1; 7. Mai 2013, VB.2012.00299, E. 9.1).

Weiter erstellt der Bundesrat gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung. Obgleich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorliegend keine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 6 NHG wahrgenommen wird, besteht im Zusammenhang mit der Erteilung von kommunalen Baubewilligungen die Pflicht zur Vornahme einer eingehenden Interessenabwägung im Licht der Heimatschutzanliegen unter Beachtung des ISOS (Alain Griffel, Umweltrecht in a nutshell, 2. A., Zürich 2019, S. 251 f.).

3.4

Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als wichtiger Zeuge zu qualifizieren ist oder es seine Umgebung wesentlich mitprägt, kommt allfällig vorhandenen Fachgutachten bei der Feststellung des Sachverhalts eine massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00287, E. 4.1; VGr, 24. Februar 2010, VB.2009.00270, E. 3; VGr, 10. Dezember 2008, VB.2008.00404, E. 3.1.2, je mit Hinweisen). In der Praxis werden diese beiden Eigenschaften auch als Eigenwert und als Situationswert bezeichnet (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139). Gutachten unterliegen wie alle Beweismittel der freien Beweiswürdigung. Allerdings geniesst ein von der Behörde eingeholtes, vollständiges, nachvollziehbares und schlüssiges Gutachten einen hohen Beweiswert. Aus diesem Grund darf das Gericht von einem solchen Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein Grund zum Abweichen liegt namentlich dann vor, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 3. November 2014, VB.2014.00445, E. 6.2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 146 und 147; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/ Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 775).

3.5

Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle. Es hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG). Ob die Eigenschaften eines Schutzobjekts vorliegen, ist zwar eine Rechtsfrage. Bei der Auslegung und Anwendung der für die Beurteilung massgebenden unbestimmten Rechtsbegriffe wie "wichtiger Zeuge" oder "wesentliche Mitprägung" steht jedoch der für die Unterschutzstellung zuständigen Behörde eine besondere Entscheidungsfreiheit im Grenzbereich zwischen Rechtsanwendung und Ermessensbetätigung zu, deren Handhabung die Rechtsmittel­instanzen nicht frei überprüfen (RB 1982 Nr. 37; VGr, 24. Oktober 2013, VB.2013.00134, E. 4.1; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 85).

4.

4.1

Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts bzw. eine unkorrekte Würdigung des gartendenkmalpflegerischen Gutachtens durch die Vorinstanzen. Zwar sei richtig festgehalten worden, dass sich heute am Rand des Grundstücks eine Hecke befinde und daher die Sichtbezüge innerhalb der schützenswerten Gruppe von Gärten bzw. innerhalb der Gesamtanlage aktuell nicht bestehen; die Bepflanzung könne jedoch ohne Weiteres entfernt und die Ein- und Durchsicht wiederhergestellt werden (act. 2 S. 8 ff., S. 12 ff.; act. 13 S. 3 ff., S. 9; act. 16 S. 2). Entsprechendes gelte für den Sichtbezug zu einem nahe gelegenen, denkmalgeschützten Bauernhof (act. 2 S. 10 f.; act. 13 S. 9 f.). Zudem habe das Baurekursgericht aus der gutachterlichen Formulierung, die Gartenanlage sei "allein konzeptionell schutzwürdig", zu Unrecht geschlossen, dass bloss ein gewisser Situations- und kein Eigenwert der Anlage vorhanden sei (act. 2 S. 11 f.; act. 13 S. 5). Schliesslich habe die Vorinstanz auch verkannt, dass das fragliche Bauland für eine verdichtete Bauweise nicht besonders gut geeignet sei und das Bauprojekt die Biodiversität sowie wichtige Sichtbezüge und die Aussicht vom bestehenden Wohnhaus aus beeinträchtige (act. 2 S. 14 ff.; act. 13 S. 7). Insbesondere beanstandet der Beschwerdeführer auch, dass die Vorinstanzen die streitgegenständliche Parzelle nicht als Bestandteil der Gartenanlage als Ganzes betrachtet habe (act. 2 S. 12 ff.).

4.2

Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, er sei bei seinem Entscheid den Empfehlungen im Denkmalschutzgutachten gefolgt und die fraglichen Gärten seien heute nicht mehr als Ensemble wahrnehmbar; hierfür müsste eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands angeordnet werden, was nicht verhältnismässig wäre. Der nahe gelegene, denkmalgeschützte Bauernhof sei zudem nicht zusammen mit dem streitgegenständlichen Grundstück inventarisiert, weshalb er nicht zu berücksichtigen sei (act. 9 S. 3 ff.; act. 14 S. 2). Entsprechendes bringt auch die Mitbeteiligte vor (act. 11 S. 3 ff.; act. 15 S. 3 ff.). Eine Gesamtbetrachtung sämtlicher Gärten der Anlage sei zudem nicht angezeigt, da nur auf der streitgegenständlichen Parzelle gebaut werden soll (act. 9 S. 6).

5.

5.1

Das gartendenkmalpflegerische Gutachten umfasst ausdrücklich – nur – die Abklärung der Schutzwürdigkeit des Gartens an der E-Strasse 02 und nicht diejenige der Gesamtanlage. Der Grossteil der darin enthaltenen Ausführungen (betr. Chronologie, Umgestaltungen, heutige Gestaltung, historische Zugehörigkeit, gartengeschichtliche Einordnung etc.) betrifft nur diese Parzelle. Obwohl die Gartenanlage als Ganzes das inventarisierte Schutzobjekt darstellt, wird nur auf einer halben Seite unter dem Titel "Erweiterter Gartenperimeter" kurz dargelegt, dass die einzelnen Gärten zueinander in baugeschichtlichem, gestalterischem und städteräumlichem Zusammenhang stehen bzw. einen zusammenhängenden, offenen und einheitlichen Grünraum ausbilden. Obwohl die streitgegenständliche Parzelle am Rand der inventarisierten Gartenanlage liege, befinde sie sich im Zentrum eines offenen Gartenraums bzw. eines grosszügigen Bogens, der sich bis zur (bereits formell geschützten) Gebäudegruppe "F" – beinhaltend den oben erwähnten denkmalgeschützten Bauernhof – aufspanne (act. 8/9.5 S. 25). Schliesslich wird unter dem Titel "Bewertung" die Unterschutzstellung des Gartens und, für den Fall einer Überbauung, die Rücksichtnahme auf den Bauernhof und die Wahrung des Bezugs zum erwähnten Grünraum angeraten. Es wird weiter angeraten, das Bauprojekt nicht wie geplant inmitten des Gartens, sondern in Strassennähe als Anbau an den bestehenden Altbau zu realisieren (act. 8/9.5 S. 26 ff.).

5.2

5.2.1

Im angefochtenen Beschluss wird die Gesamtanlage kurz thematisiert und die streitgegenständliche Parzelle bzw. deren Garten als in hohem Mass quartierbildprägend beschrieben, was auch dem Ensemble "F" zugutekomme. Die wichtige Zeugenschaft des Gartens der Mitbeteiligten wird sowohl nach § 203 Abs. 1 lit. c wie auch nach lit. f PBG bejaht (act. 8/3 S. 2 f.). In der Folge wird unter dem Titel "Verhältnismässigkeit der Massnahme" ausgeführt, dass eine (teilweise) Unterschutzstellung verhältnismässig sei, zumal der vorgesehene Neubau möglich sei. Schliesslich folgen Ausführungen zum ISOS: Die geforderte Erhaltung der Struktur (Erhaltungsziel B) bedeute, dass die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume zu bewahren seien (act. 8/3 S. 3). Anschliessend wird die in E. 2.2 ausgeführte teilweise Unterschutzstellung verfügt (act. 8/3 S. 4). Nicht zur Sprache kommen die Zeugenschaft der Gesamtanlage bzw. ein diesbezügliches Schutzkonzept oder eine diesbezügliche Denkmalpflegestrategie.

5.2.2

Auch im baurekursgerichtlichen Entscheid wird dem Hausgarten auf der Parzelle der Mitbeteiligten eine wichtige Zeugeneigenschaft bescheinigt (act. 4 E. 6). Anschliessend folgt eine eingehende Interessenabwägung, in welcher der Umfang der Unterschutzstellung durch den Beschwerdegegner schliesslich bestätigt wird (act. 4 E. 7). Nicht thematisiert wird die Gesamtanlage.

5.2.3

Bei der Beratung des baurekursgerichtlichen Entscheids wurde allerdings ein Minderheitsantrag auf Gutheis­sung zu Protokoll gegeben. Die abweichende Meinung ist damit begründet, dass das Wertvollste an der Gartenanlage der zusammenhängende, quartierprägende Grünraum sei. Die Erhaltung dieser Freifläche entspreche den Anforderungen des ISOS. Gemeinsam mit dem nahe gelegenen, geschützten Bauerngut werde ein wertvolles Ensemble gebildet; die diesbezügliche Sichtachse werde jedoch durch die teilweise Inventarentlassung bzw. durch die Ermöglichung des geplanten Neubaus zerstört. Zielführender wäre eine umfassende Unterschutzstellung des Hausgartens, zumal ein Alternativ­stand­ort für den Neubau – wie im Gutachten vorgeschlagen – gegeben und damit eine gewinnbringende Nutzung des weiterhin wertvollen Grundstücks ohne Weiteres möglich sei (act. 4 S. 24 f.).

5.3

5.3.1

Die Frage nach der Beeinträchtigung des Schutzobjekts als Ganzes, d. h. der gesamten Gartenanlage, lässt sich nicht ohne Kenntnis der Qualität dieses Schutzobjekts beurteilen. Mit der Vermutung der Schutzwürdigkeit der inventarisierten Anlage haben sich die Vor­instanzen nicht auseinandergesetzt, zumal das Gutachten ausdrücklich nur zur Abklärung des Schutzumfangs des Hausgartens an der E-Strasse 02 in Auftrag gegeben wurde. Dies wird der Sachlage jedoch nur teilweise gerecht: Es ist durchaus denkbar, dass die Inventar­entlassung und die projektierte Neubaute gerade auf die Gesamtanlage einen entscheidenden Einfluss hätten. Es fehlt denn auch an einer Denkmalpflegestrategie, zumal infolge der Ermöglichung eines Neubaus in der Zukunft auch Provokationsbegehren bzw. Baueingaben für die weiteren Parzellen der Gesamtanlage gestellt werden könnten, was mit der Zeit zu einer Aushöhlung des Schutzobjekts führen könnte.

5.3.2

Dass die Sichtachse zu den angrenzenden Gärten und zur Gebäudegruppe "F" durch eine Bepflanzung teilweise abgeschirmt ist, vermag nichts daran zu ändern, dass das Schutzobjekt nach wie vor intakt ist. Unmassgeblich ist weiter, dass die genannte Gebäudegruppe nicht zusammen mit dem streitgegenständlichen Grundstück inventarisiert ist; ein schützenswerter Sichtbezug kann auch bestehen, ohne dass die zugehörigen Objekte auf dem gleichen Inventarblatt aufgeführt sind und obwohl die Anlage nicht von allen Seiten gut einsehbar ist. Jedenfalls führt dies nicht dazu, dass die Schutzwürdigkeit der Gesamtanlage nicht geprüft werden müsste.

5.3.3

Zusammenfassend ergibt sich nach dem Gesagten, dass Schutzumfang und Schutzkonzept nicht nur für den einzelnen Hausgarten an der E-Strasse 02, sondern für die gesamte inventarisierte Anlage zu ermitteln sind. Namentlich ist zu prüfen, welche Implikationen eine teilweise Inventarentlassung bzw. ein Neubau für die Fortentwicklung der Anlage hätten. Die Vornahme einer Interessenabwägung ist zudem erst möglich, wenn der Eigen- und der Situationswert der Gesamtanlage feststehen. Ohne dahingehende Abklärungen erweist sich das gartendenkmalpflegerische Gutachten als unvollständig und der Sachverhalt folglich als ungenügend festgestellt, weshalb die Sache zur Vervollständigung der notwendigen Abklärungen zurückzuweisen ist. Da den kommunalen Behörden im Zusammenhang mit denkmalpflegerischen Fragen ein zu berücksichtigender Ermessensspielraum bzw. Gemeindeautonomie zukommt und umfassende Abklärungen anzustellen sind, erweist sich eine Sprungrückweisung als angezeigt (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4).

5.4

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer II des beschwerdegegnerischen Entscheids vom 6. No­vem­ber 2019 sowie der Rekursentscheid vom 29. Okto­ber 2020 sind aufzuheben und die Sache ist in Anwendung von § 64 Abs. 1 VRG im Sinn der Erwägungen an den Stadtrat Zürich zurückzuweisen.

6.

Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende Partei mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.). Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte sind zudem je hälftig zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren ein Betrag von insgesamt Fr. 5'000.-.

7.

Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).