Eingrenzung (G.-Nr. GI210030-L)

1.

Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 AIG werden von der Einzelrichterin oder vom Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b VRG sowie § 38b Abs. 2 VRG). Da sich vorliegend Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Sache durch die Kammer zu beurteilen.

2.

2.1

Die Eingabe des Beschwerdeführers an das Verwaltungsgericht datiert vom 5. Juli 2021 und wurde gemäss seinen eigenen Angaben nach Ablauf der im Dispositiv des angefochtenen Entscheids angeführten zehntägigen Beschwerdefrist eingereicht. Dies entspricht auch der Aktenlage: Der Vertreter des Beschwerdeführers hat das Urteil am 26. Juni 2021 in Empfang genommen. Die Beschwerdeerhebung erfolgte am 7. Juli 2021, also elf Tage nach Erhalt. Daher beantragt das Migrationsamt Nichteintreten aufgrund verspäteter Beschwerdeerhebung. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, im vorliegenden Verfahren sei eine Rechtsmittelfrist von 30 Tagen angezeigt. Auf seine Nachfrage bei der Vorinstanz teilte ihm diese mit Schreiben vom 29. Juni 2021 mit, da es im vorliegenden Verfahren um die Prüfung von ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen gehe, deren Behandlung eine besondere Dringlichkeit zukomme, sei die Rechtsmittelfrist im Einklang mit den Empfehlungen der Abteilungsleitung des Zwangsmassnahmengerichts gestützt auf § 53 i.V.m. § 22 Abs. 3 VRG auf zehn Tage verkürzt worden. Entsprechend betrage die Rechtsmittelfrist tatsächlich zehn Tage.

2.2

Nach § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 3 VRG kann die anordnende Behörde bei besonderer Dringlichkeit die Beschwerdefrist von grundsätzlich 30 Tagen bis auf fünf Tage abkürzen. Ob und wann besondere Dringlichkeit vorliegt, welche die Abkürzung der Rekurs- bzw. Beschwerdefrist rechtfertigt, ist aufgrund der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen. Die anordnende Behörde besitzt hierbei ein erhebliches Ermessen, ebenso mit Bezug auf die zu bestimmende Dauer der Frist. Die sich gegenüberstehenden Interessen – insbesondere an der Verfahrensbeschleunigung einerseits und an der Gewährung eines umfassenden Rechtsschutzes anderseits – sind sorgfältig gegeneinander abzuwägen (Alain Griffel, in: ders., [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 22 N. 27).

Das Verwaltungsgericht darf einen Ermessensentscheid bloss auf Über- oder Unterschreitung sowie Missbrauch des Ermessensspielraums überprüfen; demgegenüber ist die Rüge der Unangemessenheit unzulässig (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG). Da besondere Dringlichkeit vorausgesetzt ist, darf die Rechtsmittelfrist allerdings nicht leichthin, sondern nur ausnahmsweise abgekürzt werden. Die Abkürzung wird in der Praxis mit Zurückhaltung gehandhabt; sie kommt vor allem im Polizeirecht, im Strafvollzugswesen sowie im Zusammenhang mit Prüfungs- bzw. Promotionsentscheiden vor (Griffel, a.a.O., § 22 N. 27).

2.3

Fraglich scheint, ob das gesamte Rechtsgebiet der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht als "Einzelfall" im Sinn des Vorstehenden bezeichnet werden kann. Beispielsweise in Fragen des Bildungsrechts erfolgt die Fristansetzung differenziert (Ansetzung einer Beschwerdefrist von 30 Tagen im Fall VGr, 4. Dezember 2013, VB.2013.00592, E. 2; Ansetzung einer zehntägigen Beschwerdefrist im Fall VGr, 20. Februar 2013, VB.2012.00825, E. 2; beide betr. Schulausschluss). In seiner jüngeren Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht in einem Verfahren betreffend Anordnung von Sicherheitshaft im Rahmen des Strafvollzugs das Vorliegen besonderer Dringlichkeit verneint (VGr, 20. März 2020, VB.2020.00052, E. 2.3.1), in einem Normenkontrollverfahren betreffend die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie hingegen bejaht (VGr, 26. Mai 2021, AN.2021.00006, E. 2.4.3). Verschiedentlich musste die Frage nicht eingehend behandelt werden, da die Beschwerdefrist ohnehin eingehalten wurde und der Beschwerdeführerschaft mithin kein Nachteil entstand (vgl. etwa VGr, 24. Juni 2021, VB.2021.00384, E. 1.3). Nicht einschlägig ist vorliegend – anders als im Verfahren 16. September 2021, VB.2021.00079 betreffend Entlassung aus der Verwahrung – das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 10. Mai 2016 (Beschwerde Nr. 52089/09, Derungs gegen die Schweiz), wonach im Fall von Festnahmen und Freiheitsentzug, ohne dass besondere Umstände vorliegen, eine Verfahrensdauer von mehr als vier Monaten bis zum ersten Entscheid eines Gerichts nicht mehr mit Art. 5 Ziff. 4 EMRK vereinbar ist: In ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen führt der Instanzenzug schon vor dem Verfahren beim Verwaltungsgericht zu einer gerichtlichen Vorinstanz.

2.4

Nach dem Ausgeführten ist die besondere Dringlichkeit jeweils im Einzelfall zu begründen, damit die Fristverkürzung die Ausnahme, die ordentliche Frist jedoch die Regel bleibt. Vorliegend ist kein öffentliches Interesse an der Fristverkürzung erkenntlich, zumal ausländerrechtliche Zwangsmassnahmen wie Haftanordnungen und Eingrenzungen regelmässig – so auch im hier zu beurteilenden Fall – keinen Einfluss auf die Zulässigkeit einer allfälligen Ausschaffung der betroffenen Person haben. Dementsprechend liegt die beförderliche Verfahrenserledigung denn auch vorliegend einzig im Interesse des Beschwerdeführers. Der Beschwerdeführerschaft ist es jedoch stets unbenommen, ihr Rechtsmittel schon vor Fristablauf einzureichen, wodurch die Gelegenheit besteht, das Verfahren selbst zu beschleunigen. Eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist weckt demgegenüber Bedenken, da sie die Rechtswahrung durch die rechtsuchende Person erheblich erschwert, jedoch nur einen kleinen Teil zur Beschleunigung des Verfahrens beizutragen vermag (vgl. VGr, 16. September 2021, VB.2021.00079, E. 1.5.2.3).

Im Übrigen kann weder dem vorinstanzlichen Entscheid noch dem Schreiben des Zwangsmassnahmengerichts vom 29. Juni 2021 entnommen werden, dass jenes bei seinem Entscheid, die Beschwerdefrist zu verkürzen, sich gegenüberstehende Interessen gegeneinander abgewogen bzw. die Interessen des Beschwerdeführers an der Beibehaltung der ordentlichen gesetzlichen Frist berücksichtigt hätte. Ausreichende Gründe für ein Abweichen von der ordentlichen Rechtsmittelfrist sind nicht ersichtlich. Die Vorinstanz hat die Rechtsmittelfrist in Überschreitung ihres Ermessens und damit rechtsfehlerhaft abgekürzt. Die diesbezügliche Rüge des Beschwerdeführers erweist sich als begründet. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. 4 des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Zürich vom 18. Juni 2021 ist eine Frist von 30 Tagen zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde festzusetzen. Demnach ist davon auszugehen, dass die Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde. Deshalb – und weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind – ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.5

Mit der Beschwerde wurde sodann geltend gemacht, sie sei angesichts der ergänzenden Mitteilung des Zwangsmassnahmenrichters vom 29. Juni 2021 ohnehin rechtzeitig erfolgt, da die Rechtsmittelfrist erst mit Erhalt dieser Mitteilung begonnen habe; jedoch sei es dem Beschwerdeführer erschwert bzw. verunmöglicht worden, eine substanziell begründete Beschwerde einzureichen. Darin lässt sich das sinngemässe Gesuch erkennen, dem Beschwerdeführer Gelegenheit zu ergänzenden Ausführungen einzuräumen. Diesem Begehren ist bereits entsprochen worden, hat der Beschwerdeführer doch vor Verwaltungsgericht am 23. August 2021 Gelegenheit zu weiteren Ausführungen erhalten. Das Begehren ist damit gegenstandslos geworden.

3.

In materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, die verfügte Eingrenzung sei nicht verhältnismässig. Die Massnahme sei nicht geeignet, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu wahren, da der Beschwerdeführer auch innerhalb des festgesetzten Rayons delinquieren könne. Weiter sei es fraglich, ob eine Ausschaffung oder eine freiwillige Rückreise überhaupt möglich seien; insgesamt sei die Massnahme jedenfalls in räumlicher und zeitlicher Hinsicht nicht erforderlich.

4.

4.1

Gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG kann die zuständige kantonale Behörde einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen, wenn ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Frist nicht eingehalten hat.

Gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. a AIG kann dieselbe Anordnung erfolgen gegen eine Person, die keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet.

4.2

Das angefochtene Urteil des Zwangsmassnahmengerichts und die angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin stützen sich auf Art. 74 Abs. 1 lit. a und b AIG.

5.

5.1

Der Beschwerdeführer ist (wohl) algerischer Staatsbürger und stellte am 18. August 2014 in der Schweiz ein Asylgesuch, welches das Bundesamt für Migration (BFM, heute Staatssekretariat für Migration SEM) mit Entscheid vom 16. Dezember 2014 abwies und ihn aus der Schweiz auswies. Eine hiergegen gerichtete Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Januar 2015 ab und setzte dem Beschwerdeführer eine Frist zum Verlassen der Schweiz bis am 16. Januar 2015 an. Die dem Beschwerdeführer angesetzte Ausreisefrist ist damit schon seit Längerem verstrichen.

5.2

Bei dieser Sachlage liegen sowohl ein rechtskräftiger Wegweisungsentscheid als auch die Nichteinhaltung der angesetzten Frist zur Ausreise im Sinn von Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG offenkundig vor.

Ebenso ist die Voraussetzung im Sinn von Art. 74 Abs. 1 lit. a AIG erfüllt, dass der Beschwerdeführer nicht über eine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfügt.

Damit ist eine Eingrenzung grundsätzlich möglich.

6.

6.1

Zudem muss die Eingrenzung als staatliche Anordnung verhältnismässig, das heisst geeignet, erforderlich und zumutbar sein.

6.2

6.2.1

Der Zweck der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG liegt darin, den Verbleib der ausländischen Person zu kontrollieren, sowie ihre Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen (Andreas Zünd, in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka/Fanny de Weck, Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 74 AuG N. 5). Da die Eingrenzung ein milderes Mittel zum ausländerrechtlich begründeten Freiheitsentzug darstellt, darf sie wie diese eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (BGE 144 II 16 E. 4.2 f.). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht auch dann ein grundlegendes rechtsstaatliches Interesse daran, dass rechtskräftige Wegweisungsverfügungen verfolgt werden, wenn ein zwangsweiser Vollzug der Wegweisung nicht möglich ist. Die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG kann auch dazu dienen, die spontane Ausreise zu fördern und ist insofern erst dann untauglich zur Erreichung ihres Zwecks, wenn sowohl die Ausschaffung als auch die freiwillige Ausreise objektiv unmöglich sind (BGE 144 II 16 E. 4.7.2 und E. 4.8).

Eine freiwillige Ausreise nach Algerien ist aktuell möglich; es können Flüge bei verschiedenen Fluglinien gebucht werden. Die Eignung der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG ist gegeben.

6.2.2

Die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. a AIG dient der Verhinderung von Störungen oder Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch eine ausländische Person, die keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt (vgl. BGr, 5. März 2018,2C_497/2017, E. 4.2.2).

Angesichts der strafrechtlichen Verurteilungen des Beschwerdeführers (vgl. sogleich E. 6.3.5) ist vorliegend grundsätzlich auch von der Eignung der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. a AIG auszugehen; diesbezüglich kann in Anwendung von § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG auf die zutreffenden Erwägungen im Entscheid des Zwangsmassnahmengerichts verwiesen werden. Es ist der Vorinstanz namentlich darin beizupflichten, dass sich die Eingrenzung als geeignet erweist, das die öffentliche Ordnung und Sicherheit störende Verhalten des Beschwerdeführers zumindest zu minimieren.

6.3

6.3.1

Für die Frage, ob die Eingrenzung erforderlich und zumutbar ist, ist zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Eingrenzung das gegenteilige Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Massnahme überwiegt. Die Eingrenzung darf nicht über das Erforderliche hinausgehen, was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Eingrenzung zu berücksichtigen ist. Mit anderen Worten haben Zweck und Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen (VGr, 24. Januar 2019, VB.2018.00706, E. 2.7;13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.4 mit Hinweisen). Besteht kein schwerwiegendes öffentliches Interesse an der Eingrenzung und war der Betroffene erreichbar, so bestehen vorbehältlich einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse bereits nach Ablauf einer zweijährigen Eingrenzung vermutungsweise Zweifel an der Verhältnismässigkeit einer Verlängerung (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538 E. 4; vgl. auch VGr. 24. Oktober 2017, VB.2017.00033, E. 2.4.4); dies auch vor dem Hintergrund, dass mehrjährige Eingrenzungen laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht auf unabsehbare Zeit erhalten bleiben können (vgl. BGr, 24. Mai 2011,6B_808/2011, E 1.3; BGr, 13. Juli 1995,2A.193/1995 E. 2c). Das Bundesgericht hat in seiner Praxis Eingrenzungen bis zu zwei Jahren als verhältnismässig bezeichnet (BGr, 22. März 2021,2C_993/2020, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 144 II 16 E. 5.3).

6.3.2

Gegen den Beschwerdeführer wurde mit Verfügung vom 2. Juni 2016 zunächst eine auf zwei Jahre befristete Eingrenzung auf das Gemeindegebiet Uster angeordnet. In der Folge wurde der Eingrenzungsrayon auf das Gebiet des Bezirks Uster bzw. Dietikon ausgeweitet. Anschliessend wurde der Beschwerdeführer für rund 10,5 Monate in Durchsetzungshaft genommen und danach mit der vorliegend angefochtenen Verfügung wiederum für die Dauer eines Jahres eingegrenzt. Die Verlängerung der ursprünglichen, zwei Jahre dauernden Eingrenzung um ein weiteres Jahr bildet somit den Streitgegenstand.

6.3.3

Wie gesehen setzt die Verlängerung einer zweijährigen Eingrenzung unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips das Vorliegen besonderer Umstände voraus, namentlich ein schwerwiegendes öffentliches Interesse an der Eingrenzung, besonders wegen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder eines Untertauchens der betroffenen Person (vgl. dazu vorn E. 6.3.1).

6.3.4

Vorliegend geht es um die Verlängerung einer bereits zweijährigen Eingrenzung auf eine Dauer von insgesamt drei Jahren, mithin um eine Eingrenzung, die unter dem Aspekt der Dauer besonders schwer wiegt (VGr, 14. April 2021, VB.2021.00203, E. 5.3.3 f.). Demgegenüber erweiterte die Vorinstanz den Eingrenzungsrayon auf das Bezirksgebiet Dietikon; eine solche Eingrenzung greift weniger stark in die Rechte der betroffenen Person ein als eine Eingrenzung auf ein Gemeindegebiet.

6.3.5

Eine derartige Anordnung erweist sich nur als gerechtfertigt, wenn das öffentliche Interesse an der Eingrenzung und ihrer Druckwirkung überwiegt. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts erweist sich eine mehr als zwei Jahre dauernde Eingrenzung regelmässig als unverhältnismässig, wenn die betroffene Person abgesehen von Verstössen gegen ausländerrechtliche Vorschriften wegen rechtswidriger Einreise und rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz nicht straffällig geworden ist (VGr, 18. September 2019, VB.2019.00181, E. 232 ff.). Hingegen können Verhältnisse, die eine Verlängerung rechtfertigen, etwa dann vorliegen, wenn ein schwerwiegendes öffentliches Interesse an der Eingrenzung aufgrund mehrfacher bzw. schwerer Straffälligkeit besteht, der Betroffene untergetaucht ist und keine besonderen anderen Umstände zugunsten des Beschwerdeführers sprechen (VGr, 28. März 2019, VB.2018.00817, E. 2; 6. März 2019, VB.2018.00762, E. 2.7; 24. Januar 2019, VB.2018.00706, E. 2.9). Vorliegend fällt daher ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer in der Schweiz mehrfach straffällig wurde: Er wurde mit Strafbefehl vom 7. Juli 2017 wegen Diebstahls sowie mit Strafbefehl vom 19. September 2017 wegen Diebstahls und Hausfriedensbruchs schuldig gesprochen.

6.3.6

Insgesamt greift die Eingrenzung in räumlicher und zeitlicher Hinsicht zwar durchaus in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers ein. Dennoch ist – insbesondere mit Blick auf seine Straffälligkeit – ein überwiegendes öffentliches Interesse an der verfügten Eingrenzung auf das Gebiet des Bezirks Dietikon zu bejahen. Demnach ist der beschwerdeführerische Eventualantrag abzuweisen, wonach anstelle der Eingrenzung eine Ausgrenzung aus einem vom Verwaltungsgericht zu bezeichnenden Gebiet anzuordnen sei.

Des Weiteren fallen keine besonderen Umstände zugunsten des Beschwerdeführers, wie beispielsweise besondere Familienverhältnisse, welche in der Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen wären, ins Gewicht (vgl. hierzu z. B. VGr, 24. Oktober 2017, VB.2017.00033, E. 2.4.4). Es liegen somit Verhältnisse vor, welche es rechtfertigen, die Eingrenzung für ein weiteres Jahr zu verlängern. Auch der beschwerdeführerische Subeventualantrag, die Dauer der Eingrenzung sei auf sechs Monate zu befristen, ist abzuweisen.

6.4

Nach dem Gesagten erweist sich die verfügte Eingrenzung insgesamt als verhältnismässig. Die Beschwerde ist in materieller Hinsicht abzuweisen.

7.

Mit diesem Urteil wird der Antrag des Beschwerdeführers, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, gegenstandslos.

8.

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Vorliegend ist das Hauptbegehren des Beschwerdeführers betreffend Aufhebung der Eingrenzung abzuweisen, er obsiegt jedoch hinsichtlich der Dauer der Beschwerdefrist. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer zu zwei Dritteln und der Beschwerdegegnerin zu einem Drittel aufzuerlegen. Da der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil jedoch aufgrund seiner Mittellosigkeit offensichtlich uneinbringlich wäre, sind diese Kosten abzuschreiben.

Entsprechend seinem teilweisen Obsiegen ist dem Beschwerdeführer in Anwendung von § 17 Abs. 2 lit. b VRG eine reduzierte Parteientschädigung für die Bemühungen seiner Rechtsvertretung zuzusprechen. Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 800.- (inkl. Mehrwertsteuer), zahlbar an seinen Rechtsvertreter. Damit wird das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos.