Rayonverbot

1.1

Die angefochtenen Entscheide betreffen ein Rayonverbot gestützt auf Art. 4 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 (im Folgenden: Konkordat). Dessen Wortlaut findet sich im Anhang des Gesetzes über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009 (nachfolgend: Beitrittsgesetz; LS 551.19). Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide erstinstanzlicher Zivil- und Strafgerichte betreffend Massnahmen nach Art. 4–9 des Konkordats zuständig (§ 43 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]; § 2 Abs. 2 Satz 2 des Beitrittsgesetzes). Mangels grundsätzlicher Bedeutung ist die vorliegende Streitsache vom Einzelrichter zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 und § 38b Abs. 2 VRG e contrario).

1.2

Umstritten und näher zu prüfen ist die Beschwerdelegitimation. Die Beschwerdeführerin beruft sich hierfür einerseits auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG. Danach sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde legitimiert, sofern sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. In Betracht kommen dabei in erster Linie Verletzungen ihrer Autonomie, der Bestandesgarantie und der territorialen Integrität (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 104; BGE 129 I 313 E. 4.1; siehe ferner Art. 85 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101] und Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 146 I 36 E. 3.1; 136 I 265 E. 2.1; VGr, 31. Mai 2022, VB.2022.00009, E. 2.2). Zur Zulassung einer Autonomiebeschwerde genügt bereits, dass das beschwerdeführende Gemeinwesen eine solche Verletzung in vertretbarer Weise geltend macht; ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist dagegen im Rahmen der materiellen Beurteilung zu prüfen (VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791, E. 1.3; BGE 140 I 90 E. 1.1; BGr, 4. September 2017,1C_161/2017, E. 1; Bertschi, § 21 N. 118).

1.3

Mit dem Beitrittsgesetz wurden die Bestimmungen des Konkordats in der Fassung vom 2. Februar 2012 unverändert in das kantonale Recht übernommen. Die Zuständigkeit für die Anordnung der darin vorgesehenen Massnahmen, namentlich von Rayonverboten, liegt je nach Wohnsitz der betroffenen Person bzw. Ort des massgeblichen Sachverhalts bei der Kantonspolizei oder den Stadtpolizeien Zürich oder Winterthur (vgl. § 2 der Verordnung zum Vollzug der Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 12. Juni 2013 [LS 551.191]). Ein relativ erheblicher Anwendungsspielraum zur Berücksichtigung spezifischer örtlicher Gegebenheiten könnte den beteiligten Stadtpolizeien dabei allenfalls insofern zukommen, als sie über die räumliche Ausgestaltung der Rayons in ihren eigenen Städten zu befinden haben. Wie die Beschwerdeführerin hingegen selbst einräumt, sind die Voraussetzungen zur Anordnung eines Rayonverbots demgegenüber abschliessend im Konkordat geregelt. Weshalb der Beschwerdeführerin bzw. der Stadtpolizei Zürich bei der vorliegend umstrittenen Beurteilung, ob die Anforderungen an den Nachweis gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 3 des Konkordats erfüllt sind, über die blosse Auslegung dieser Bestimmung hinaus ein qualifizierter Beurteilungsspielraum zukommen soll, erschliesst sich nicht und vermag sie auch nicht in vertretbarer Weise darzulegen. Das von der Beschwerdeführerin diesbezüglich angeführte Fehlen detaillierter kantonaler Ausführungsvorschriften zu Art. 3 des Konkordats vermag noch keine Autonomie des für den Vollzug örtlich zuständigen Gemeinwesens zu begründen (vgl. BGE 118 Ia 218 E. 3.d in fine; 100 Ia 272 E. 6).

1.4

Soweit die Beschwerdeführerin darüber hinaus die Verletzung anderer verfassungsmässiger Individualrechte rügt, namentlich des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), des Anspruchs auf einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung (Art. 18 Abs. 2 KV) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV), so ist dies allein nicht ausreichend, um eine Beschwerdelegitimation unter dem Titel von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zu begründen. Entsprechende Rügen eines Gemeinwesens sind, wenn überhaupt, nur akzessorisch zulässig, soweit sie in einem hinreichend engen Zusammenhang mit einer vertretbar behaupteten Autonomieverletzung stehen, oder das beschwerdeführende Gemeinwesen seine Beschwerdelegitimation aus einer anderen Bestimmung ableiten kann (vgl. BGr, 3. April 2017,2C_756/2015, E. 1.3.6 [nicht publ. in BGE 143 I 272]; BGE 136 I 265 E. 2.3). Insbesondere kann sich die Beschwerdeführerin nicht in analoger Weise auf die bundesgerichtliche Star-Praxis berufen, um trotz fehlender Sachlegitimation eine Verletzung von Verfahrensrechten geltend zu machen (Bertschi, § 21 N. 115; BGE 136 II 383 E. 3).

1.5

Ergänzend beruft sich die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Beschwerdelegitimation auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG. Danach sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Die bundesgerichtliche Praxis zur Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in solchen Konstellationen ist restriktiv und verlangt für die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 mit Hinweisen). Diese kann sich namentlich daraus ergeben, dass dem angefochtenen Entscheid für die öffentliche Aufgabenerfüllung präjudizielle Bedeutung zukommt (BGE 141 II 161 E. 2.1 f. mit ausführlichen Hinweisen; vgl. VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416 E. 1.3). Wenngleich das kantonale Recht eine grosszügigere Handhabung des abstrakten Behördenbeschwerderechts erlaubt, ist die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Praxis des Verwaltungsgerichts nicht bei jeglicher Berührung hoheitlicher Interessen zu bejahen, sondern nur bei einer wesentlichen. Demgegenüber vermag das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung, insbesondere dasjenige der im Rekursverfahren unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung, für sich allein noch keine Beschwerdelegitimation zu begründen (zum Ganzen VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.5; 9. Dezember 2014, VB.2014.00291, E. 3.4, je mit Hinweisen; Bertschi, § 21 N. 105 und 125). Das Verwaltungsgericht hat in zwei Fällen, welche ebenfalls den Nachweis gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 3 des Konkordats betrafen, die Legitimation der Beschwerdeführerin unter diesem Gesichtspunkt verneint, nachdem ein derartiges qualifiziertes Berührtsein der Beschwerdeführerin in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen weder hinreichend substanziiert dargetan war noch vom Gericht als offensichtlich angesehen wurde (VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008 und VB.2023.00019, je E. 1.4 und 1.6).

1.6

Die Beschwerdeführerin erblickt eine Verletzung in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen zum einen darin, dass die Vorinstanz eine Beschwerdelegitimation der Stadtpolizei Zürich a priori verneint habe und darauf verzichtete, ihr Urteilsdispositiv mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Die Verwehrung einer Beschwerdemöglichkeit begründe für die Stadtpolizei eine Unsicherheit mit präjudizieller Bedeutung, nachdem inskünftig unklar sei, wie man während noch laufender Rechtsmittelfrist mit Widerhandlungen gegen ein auf Beschwerde hin aufgehobenes Rayonverbot umzugehen habe. Auch indem die Vorinstanz an den Nachweis gewalttätigen Verhaltens überhöhte Anforderungen stelle, werde die Erfüllung der städtischen Polizeiaufgaben übermässig behindert: Eine detaillierte Darlegung, wie der betreffende Gewalttäter habe identifiziert werden können, sei nur unter Preisgabe polizeitaktischer Informationen und mit erheblichem Mehraufwand möglich. Wenn weiter solide Aufnahmen als qualitativ ungenügend eingestuft würden, ergangenen Strafbefehlen keine Bedeutung zugestanden werde und glaubwürdige Aussagen der Polizei aufgrund fehlender Details zu Ermittlungsvorgehensweisen als unglaubwürdig taxiert würden, könne die Stadtpolizei Zürich für einen Grossteil der Fälle faktisch gar keine Ermittlungen mehr aufnehmen, weil sie gerichtlich nicht durchdringen könne. Das angefochtene Urteil bewirke "in seiner Gesamtheit in unzulässiger Weise", dass die Stadtpolizei Zürich ihrem gesetzlichen Auftrag, für Sicherheit und Ordnung zu sorgen und Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu verhindern, nicht mehr wirkungsvoll nachgehen könne. Dass es sich nicht um einen singulären Entscheid, sondern um einen solchen von präjudizieller Bedeutung handle, zeigten "sich häufende Entscheide des Bezirksgerichts Zürich", in denen für die Anordnung von Massnahmen im Sinn des Konkordats vermehrt gesetzlich nicht vorgesehene Anforderungen aufgestellt würden, wie beispielsweise in einem Urteil vom 2. Dezember 2022.

1.7

Die Argumentation der Beschwerdeführerin vermag nicht zu überzeugen. Zwar ist einzuräumen, dass es nicht angeht, wenn die Vorinstanz gestützt auf ihre eigene Würdigung, wonach die verfügende Behörde zur Rechtsmittelerhebung nicht legitimiert sei, auf das Anbringen einer Rechtsmittelbelehrung im Urteilsdispositiv verzichtet. Die Beurteilung, ob die besonderen Voraussetzungen einer Beschwerdeerhebung durch das Gemeinwesen erfüllt sind, obliegt nicht der Vorinstanz, sondern dem Verwaltungsgericht. Gleichwohl vermag dieser Umstand noch kein praktisches Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin zu begründen, nachdem sie, vertreten durch ihre fachkundige Dienststelle, ohne Weiteres dazu in der Lage war, das Urteil vom 6. Mai 2024 und die Verfügung vom 24. Mai 2024 innert Frist bei der zuständigen Rechtsmittelinstanz anzufechten. Auch war sie in der Lage, den Beschwerdegegner über ihre Absicht, gegen die vorinstanzlichen Entscheide ein Rechtsmittel zu ergreifen und über die aufschiebende Wirkung der entsprechenden Beschwerdefrist in Kenntnis zu setzen. Im Übrigen besteht die von der Beschwerdeführerin monierte Unsicherheit über die Vollstreckbarkeit einer rechtsgestaltenden Verfügung während laufender Beschwerdefrist grundsätzlich in jedem Fall, wo eine solche wie vorliegend durch die erste Rechtsmittelinstanz aufgehoben wird und nicht ohne Weiteres klar ist, ob die anordnende Behörde respektive deren Trägergemeinwesen befugt ist, sich hiergegen bei der nächsthöheren Rechtsmittelinstanz zur Wehr zu setzen.

1.8

Sodann ist auch nicht ersichtlich, dass die angefochtenen Entscheide für die zukünftige Aufgabenerfüllung der Stadtpolizei von hinreichend präjudizieller Bedeutung wären, dass sich unter diesem Titel die Einräumung einer Beschwerdemöglichkeit zur Wahrung ihrer hoheitlichen Interessen im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG aufdrängen würde. Das angefochtene Urteil befasst sich hauptsächlich mit der Frage, ob die im Recht liegenden Beweismittel, namentlich eine Videoaufnahme sowie ein Nachtragsrapport der Stadtpolizei zur Identifikation des Beschwerdegegners ausreichend sind, um den Nachweis gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 3 des Konkordats zu erbringen. Die Vorinstanz erwog hierzu, dass trotz der Schilderung im polizeilichen Nachtragsrapport, wonach der Beschwerdegegner als einer der beiden auf der Videoaufnahme festgehaltenen Täter habe identifiziert werden können, für die Vorinstanz nicht ersichtlich sei, wie diese Identifizierung vonstattengegangen sei. Die Gesichter seien auf der Videoaufnahme nur verschwommen erkennbar und die Beschwerdeführerin habe nicht substanziiert vorgebracht oder nachvollziehbar aufgezeigt, wie der Beschwerdegegner habe identifiziert werden können. Die Vorinstanz erachtete gestützt auf diese Erwägungen den Nachweis gewalttätigen Verhaltens als nicht erbracht. Dass diese Beurteilung über den Einzelfall hinaus geeignet sein soll, die gesamte Verfahrenspraxis der Beschwerdeführerin im Bereich von Massnahmen zur Gewaltprävention bei Sportveranstaltungen infrage zu stellen, wie diese sinngemäss geltend macht, bzw. eine effiziente Erfüllung der diesbezüglichen stadtpolizeilichen Aufgaben zu verunmöglichen (vgl. E. 1.6 vorstehend), erschliesst sich nicht ohne Weiteres. Ob eine polizeiliche Aussage als hinreichend glaubwürdig angesehen werden kann, oder entsprechendes Bildmaterial als hinreichend deutlich, um den Nachweis im Sinn von Art. 3 des Konkordats zu erbringen, ist eine Würdigung, die in jedem Einzelfall neu vorzunehmen ist. Das angefochtene Urteil stellt in dieser Hinsicht keine abstrakten Anforderungen auf. Wie die von der Beschwerdeführerin eingereichten Urteile zeigen, erachtete die Vorinstanz vergleichbare Beweismittel in anderen Fällen als ausreichend. Selbst wenn die Vorinstanz vorliegend in fehlerhafter Anwendung von Art. 3 des Konkordats überzogene Anforderungen an den Nachweis gewalttätigen Verhaltens gestellt haben sollte, begründet dies noch kein qualifiziert schutzwürdiges hoheitliches Interesse, welches über das allgemeine Interesse an einer richtigen Rechtsanwendung hinausgeht.

1.9

Ferner handelt es sich vorliegend auch nicht um einen derart schweren Fall, dass bereits aufgrund des Gewichts der auf dem Spiel stehenden sicherheitspolizeilichen Einzelfallinteressen der Beschwerdeführerin ein qualifiziertes Berührtsein in hoheitlichen Interessen im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu bejahen wäre. Auch ein wesentlicher Eingriff in das Finanzvermögen aufgrund der dem Beschwerdegegner zugesprochenen Parteientschädigung in Höhe von Fr. 4'086.18 ist angesichts der Grösse und der Finanzstärke der Beschwerdeführerin nicht zu bejahen (vgl. auch VGr, 12. April 2019, VB.2019.00035, E. 2.3, mit weiteren Verweisen).

2.

Nach dem Gesagten fehlt es der Beschwerdeführerin an der Beschwerdelegitimation, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

3.

Die Gerichtskosten sind bei diesem Verfahrensausgang der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG überdies zu verpflichten, dem obsiegenden Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- auszurichten.