Nichtzulassung zum Studium

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Entscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen betreffend Anordnungen der Pädagogischen Hochschule Zürich gemäss § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Fraglich ist, ob die Beschwerdeführerin legitimiert ist, gegen einen Rekursentscheid betreffend die Zulassung einer Person zum Studium bei ihr, beziehungsweise deren persönliche Eignung zum Lehrberuf gemäss § 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999 (PHG, LS 414.41), Beschwerde zu erheben.

1.2.1

Die Beschwerdeführerin ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 2 Abs. 2 PHG in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 FaHG). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00448, E. 1.2, und 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.2 ff., ebenso zum Folgenden; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen).

1.2.2

Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

1.2.3

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beschwerdeführerin als Hochschule Trägerin (bundes)verfassungsrechtlich geschützter Autonomie (Art. 63a Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; vgl. BGr, 8. September 2023,2C_694/2021, E. 1.3 [nicht publiziert in BGE 150 I 39]; vgl. ferner spezifisch zur Autonomie der Beschwerdeführerin VGr, 13. Oktober 2022, VB.2022.00495, E. 1.7 mit zahlreichen Hinweisen). Sie macht geltend, der angefochtene Entscheid betreffe die Organisation bzw. die Durchführung der Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen. Hierbei handle es sich um eine Aufgabe, die der Beschwerdeführerin vom Gesetzgeber des Kantons Zürich mit § 8 Abs. 1 PHG weitgehend zur selbständigen Regelung und Durchführung übertragen worden sei. Es sei damit ein Sachbereich betroffen, in dem die Beschwerdeführerin über einen gewissen Regelungsspielraum verfüge, weshalb sie in diesem Zusammenhang in analoger Anwendung zur Beschwerdelegitimation von Gemeinden zur Autonomiebeschwerde zuzulassen sei.

Bei den Voraussetzungen zur Zulassung zum Studium an der Pädagogischen Hochschule Zürich nach § 8 PHG handelt es sich um kantonales Gesetzesrecht, das durch die Beschwerdeführerin als Anstalt lediglich zu vollziehen ist. Regelungsautonomie kommt ihr hierbei entgegen ihren Ausführungen nicht zu. So beschränkt sich der anstaltseigene Erlass bezüglich Zulassung zum Studium nach § 8 PHG auch auf die Ausgestaltung des Verfahrens, in welchem die im Gesetz aufgestellten materiellen Voraussetzungen geprüft werden und enthält nicht die materiellen Voraussetzungen an sich (vgl. insbesondere § 3 Abs. 1 des Reglements über die Zulassung zum Studium an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 1. Juli 2014 [LS 414.412]). Folglich geht es im vorliegenden Fall nicht um die Autonomie der Anstalt bei der Anwendung ihres eigenen Rechts (anders bspw. VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00448, E. 1.2).

1.2.4

Fraglich ist, ob der Entscheid bzw. dessen Beachtung in gleichartigen Fällen die Beschwerdeführerin bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt. Der vorliegende Streitfall hat möglicherweise präjudizielle Wirkung für die Frage, inwiefern die Beschwerdeführerin – als einzige Anwenderin von § 8 PHG – in Zukunft Personen mit behinderungsbedingten Einschränkungen zum Studium zuzulassen haben wird (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 130). Dies wiederum könnte eine erhebliche Reflexwirkung auf die Organisation des Studiums haben. Ob dies für die Begründung der Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ausreicht, kann hier aber offenbleiben, da ihre Beschwerde sich, wie sich sogleich zeigt, ohnehin als unbegründet erweist.

2.

2.1

Nach § 8 Abs. 1 PHG setzt der Lehrberuf einen guten Leumund und Vertrauenswürdigkeit sowie persönliche und gesundheitliche Eignung voraus. Fehlen diese Voraussetzungen, kann die Schulleitung nach § 8 Abs. 2 PHG die Zulassung zum Studium bei der Beschwerdeführerin mit Auflagen verbinden oder verweigern (lit. a), Studierende einer besonderen Aufsicht unterstellen (lit. b) oder Studierende vorübergehend oder endgültig vom Studium ausschliessen (lit. c).

2.2

Die Beschwerdegegnerin ist auf einem Auge blind und hat auf dem anderen Auge eine verbleibende Sehkraft von 5 %. Strittig ist, ob dies ihre gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf ausschliesst und die Verweigerung der Zulassung zum Studium bei der Beschwerdeführerin rechtfertigt.

2.3

Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die Ausbildung zur Lehrperson mit einem akademischen Titel und einem Lehrdiplom abgeschlossen werde (vgl. § 11 PHG und § 14 des Reglements über die Prüfungen an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 27. Oktober 2009 [LS 414.414]). Das Lehrdiplom gelte als Ausweis für die Zulassung zum Schuldienst und beurkunde die Qualifikation einer Person, selbständig als Lehrperson einer Regelklasse tätig zu sein. Deshalb müsse mit der Zulassung zum Studium auch schon die gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf geprüft werden. Die Voraussetzung der gesundheitlichen Eignung zum Lehrberuf diene der Beachtung des verfassungsmässigen Anspruchs von Kindern und Jugendlichen auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung.

Die Beschwerdegegnerin könne gemäss eigenen Angaben kursiv gedruckte Texte und Zierschriften nicht entziffern, keine Zeichnungen anfertigen oder beschriften, auf Bildern und Grafiken nichts einzeichnen oder ergänzen, grafisch dargestellte Statistiken nicht entziffern und geografische Karten nicht interpretieren. Zudem seien Zeichnungsaufgaben in der Geometrie und den Naturwissenschaften für sie nicht lösbar. Sie könne nicht dreidimensional sehen und Lesen sei nur durch Vergrösserung der Buchstaben möglich. Dies sei jedoch bei handschriftlichen Arbeiten der Schülerinnen und Schüler sowie bei gewissen Lehrmitteln nicht möglich, weshalb sich die Beschwerdegegnerin diese Texte vorlesen lassen müsste. Das Erreichen bestimmter Lernziele im Lehrplan der Primarschule durch die Schülerinnen und Schüler könne folglich von der Beschwerdegegnerin weder unterstützt noch beurteilt werden (bspw. bei der Korrektur von Prüfungen oder bei spontaner förderorientierter Rückmeldung), da sie die Schrift sowie geometrische Zeichnungen von den Schülerinnen und Schülern nicht lesen könne. Selbst wenn gewisse Lehrmittel an sich vergrössert werden könnten, würde der hierfür notwendige Zeitaufwand den Unterricht unverhältnismässig verzögern und stören. Ferner könne die Beschwerdegegnerin auch die Aufsichtspflicht einer Lehrperson aufgrund ihrer Sehbehinderung nicht vollumfänglich wahrnehmen.

Deshalb sei die Beschwerdegegnerin gesundheitlich nicht zum Lehrberuf geeignet und entsprechend der Entscheid der Nichtzulassung zum Studium bei der Beschwerdeführerin zu schützen.

3.

3.1

Die stark eingeschränkte Sehkraft der Beschwerdegegnerin ist unbestrittenermassen eine Behinderung im Sinn von Art. 2 Abs. 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BehiG, SR 151.3). Niemand darf aufgrund einer Behinderung diskriminiert werden (Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101], Art. 5 Abs. 2 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2006 [BRK, SR 0.109] und Art. 11 Abs. 2 der Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Der für die Schweiz direkt anwendbare Art. 24 Abs. 2 BRK räumt sodann explizit einen diskriminierungsfreien Zugang zu Bildung für Menschen mit Behinderung ein (vgl. BGr, 7. Mai 2024,2C_299/2023, E. 5.1.2 mit Hinweisen). Das Diskriminierungsverbot schliesst die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal jedoch nicht absolut aus. Eine solche begründet vielmehr den Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, der durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden kann (vgl. BGE 147 I 1 E. 5.2, 143 I 361 E. 5.1, 141 I 241 E. 4.3.2; ferner Rainer J. Schweizer/Kim Fankhauser, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 8 BV N. 59). Die Nichtzulassung der Beschwerdegegnerin zum Studium bei der Beschwerdeführerin als staatliche Hochschule einzig aufgrund ihrer Sehbehinderung benötigt folglich eine qualifizierte Rechtfertigung.

3.2

Die Beschwerdeführerin macht – wie zuvor ausgeführt – im Wesentlichen geltend, die Rechtfertigung für die Nichtzulassung der Beschwerdegegnerin zum Studium bestehe darin, dass sie aufgrund ihrer Sehbehinderung zahlreiche Tätigkeiten, welche von einer Lehrerin auf der Primarstufe verlangt würden, nicht ausüben und keine Klasse beaufsichtigen könne.

Dies trifft insoweit zu, als der Lehrberuf ausschliesslich als Unterricht in einer regulären Primarschulklasse ohne Assistenz und ohne spezielle technische Hilfsmittel verstanden wird. Die Beschwerdeführerin übersieht bei ihrer Argumentation jedoch, dass es offenbar durchaus auch Stellen gibt, für welche ebenfalls ein Lehrdiplom vorausgesetzt wird, an welchen aber den besonderen Herausforderungen einer Behinderung wie derjenigen der Beschwerdegegnerin Rechnung getragen wird oder getragen werden kann. So ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdegegnerin bereits als Vikarin im Fach ICT an der Schule D – einer anerkannten Sonderschule für Schülerinnen und Schüler mit einer Sehbehinderung – tätig ist und den Unterricht zur vollen Zufriedenheit der Schulleitung zu erteilen vermag. Zwar trifft der Einwand der Beschwerdeführerin zu, dass es sich hierbei zum einen nur um ein Vikariat handelt und zum anderen um eine Sonderschule und nicht um den Unterricht an einer regulären Primarschule. Jedoch bestehen auch in einem solchen Zusammenhang gewisse grundlegende Anforderungen an die Klassenführung und die Unterrichtsgestaltung, die in der Regelschule in vergleichbarer Weise bestehen und denen die Beschwerdegegnerin zu genügen vermag. Zudem ergeben sich aus den Akten auch Erfahrungsberichte anderer sehbehinderter Personen, die erfolgreich als Lehrperson auf (regulärer) Primarschulstufe tätig sind, auch wenn sie hierfür nachvollziehbarerweise auf gewisse zusätzliche Unterstützungen angewiesen sind. Es ist irrelevant, dass diese Personen das Lehrdiplom in anderen Kantonen erlangten und zumindest eine Person vermutlich die Ausbildung noch an einem (altrechtlichen) Lehrerseminar absolvierte. Streitgegenstand ist die gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf und nicht die Ausgestaltung des Studiums. Entscheidend ist daher, dass die genannten Vergleichspersonen trotz ihren mit denjenigen der Beschwerdegegnerin vergleichbaren oder sogar noch weitergehenden Sehbehinderungen auf regulärer Primarschulstufe erfolgreich Unterricht zu erteilen vermögen oder vermochten und damit eine gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf – mit den ihnen von den jeweiligen Schulen gewährten Unterstützungen – besteht. Würde die Beschwerdegegnerin aufgrund der fehlenden Eignung für gewisse (unterstützungslose) Stellen aufgrund ihrer Sehbehinderung nicht zum Studium bei der Beschwerdeführerin zugelassen und ihr damit die Erlangung eines Lehrdiploms verweigert, verhinderte dies eine langfristige und voll bezahlte (vgl. § 7 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LS 412.31] und § 16a der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LS 412.311]) Anstellung als Lehrerin an allen Stellen – auch jenen, bei denen eine Schule bereit ist, ihr eine Assistenz zur Seite zu stellen oder andere Massnahmen zu treffen, die ihr eine erfolgreiche Lehrtätigkeit ermöglichten. Dies stellte eine erhebliche Einschränkung für die Beschwerdegegnerin in den Möglichkeiten ihrer Berufswahl dar. Da mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit Stellen existieren dürften, für deren Ausübung ein Lehrdiplom notwendig ist und die auf die Sehbehinderung der Beschwerdegegnerin Rücksicht nehmen können, fehlt es an der qualifizierten Rechtfertigung für die Nichtzulassung der Beschwerdegegnerin zum pädagogischen Studium aufgrund ihrer Behinderung.

3.3

Die Beschwerdeführerin vertritt weiter sinngemäss die Ansicht, wenn sie ein Lehrdiplom erteile, bescheinige dies, dass die diplomierte Person in der Lage sei, eine Regelklasse selbständig und ohne Assistenz zu führen. Die Beschwerdeführerin trage bezüglich der Bestätigung dieser Kompetenzen die Verantwortung. Ausserdem sei zu befürchten, dass beim Beizug einer Assistenz für eine sehbehinderte Lehrperson die Hauptverantwortung auf die Assistenz übertragen werde, und vermöchten die lohntechnischen Unterschiede zwischen der Lehrperson und der Assistenz eine Übernahme der notwendigen Aufgabenerfüllung nicht zu rechtfertigen.

Auch dies überzeugt nicht als Begründung für eine angeblich fehlende gesundheitliche Eignung der Beschwerdegegnerin zum Lehrberuf: Ein allfälliges Lehrdiplom bescheinigt ihr die notwendigen pädagogischen Kompetenzen für den Unterricht auf der Primarstufe und ermächtigt sie zur Ausübung des Lehrberufs, räumt ihr aber keinen Anspruch auf Anstellung ein. Wenn eine Schule zur Ansicht gelangt, dass die Beschwerdegegnerin aufgrund ihrer Sehbehinderung und der Eigenheiten der betreffenden Stelle nicht für den Unterricht bei ihr geeignet ist, so kann sie auf deren Anstellung verzichten. Es ist ohnehin nicht davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin mit ihrem Lehrdiplom potenzielle Arbeitgeber über ihre Sehbehinderung täuschen könnte oder solchen gegenüber diese verschweigen würde. Vielmehr liegt es im eigenen Interesse der Beschwerdegegnerin, eine Schule zu finden, welche ihr von sich aus die notwendigen Unterstützungen für eine erfolgreiche Lehrtätigkeit trotz der Sehbehinderung bietet beziehungsweise bereits über eine entsprechende Infrastruktur verfügt. Die Beschwerdegegnerin hat im Zulassungsverfahren ausreichend glaubhaft gemacht, dass es solche Schulen bzw. Stellen gibt. Die Verantwortung für die Sicherstellung des Anspruchs auf Grundschulunterricht der Schülerinnen und Schüler (Art. 19 BV) liegt nicht bei der Beschwerdeführerin als für die Lehrerinnen- und Lehrerbildung zuständige Hochschule, sondern bei den einzelnen Schulgemeinden der Volksschule, die selbst über die Anstellung von geeigneten Lehrpersonen für die Sicherstellung eines verfassungskonformen Grundschulangebots entscheiden. Insofern kann die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall, wo zumindest in gewissen Stellen eine Eignung der Beschwerdegegnerin zum Lehrberuf anzunehmen ist, den Nichtzulassungsentscheid nicht schon vorgängig und generell auf ein angebliches öffentliches Interesse an der Wahrung der Qualität des Schulunterrichts abstützen. In solchen Grenzfällen ist zur Verhinderung einer Diskriminierung aufgrund einer Behinderung die Zulassung zur pädagogischen Ausbildung zu erteilen und liegt die abschliessende Verantwortung für den Einsatz der Lehrperson mit Behinderung bei den jeweiligen Schulgemeinden. Wie die Aufgabenteilung zwischen der Beschwerdegegnerin und einer allfälligen Assistenzperson konkret aussähe, liegt sodann ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs der Beschwerdeführerin, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.

4.

4.1

Da es der Beschwerdegegnerin folglich nicht an einer persönlichen Voraussetzung nach § 8 Abs. 1 PHG fehlt, kann offenbleiben, ob der Beschwerdeführerin mit den weiteren Handlungsoptionen nach § 8 Abs. 2 PHG (die Zulassung zum Studium unter Auflagen [lit. a 1. Teilsatz] oder unter besonderer Aufsicht [lit. b]) ein milderes Mittel als die Nichtzulassung zum Studium (§ 8 Abs. 2 lit. a 2. Teilsatz) zur Verfügung gestanden hätte.

4.2

Im Resultat erweist sich die Nichtzulassung der Beschwerdegegnerin zum Studium bei der Beschwerdeführerin mit der Begründung ihrer mangelnden gesundheitlichen Eignung nach § 8 Abs. 1 PHG aufgrund ihrer Sehbehinderung als diskriminierend und damit verfassungswidrig. Der vorinstanzliche Entscheid, mit welchem die Zulassung angeordnet wurde, ist daher zu schützen und die Beschwerde hiergegen abzuweisen.

5.

Soweit die Beschwerdeführerin mit diesem Entscheid dazu verpflichtet wird, die Beschwerdegegnerin bei sich studieren zu lassen, hat dies auch zur Folge, dass sie über deren Anträge auf Nachteilsausgleich zu befinden haben wird. Auf die diesbezüglichen Ausführungen ist im vorliegenden Verfahren nicht weiter einzugehen. Die Ausgangsverfügung der Beschwerdeführerin beschlug einzig die (Nicht-)Zulassung zum Studium, womit die Frage nach den angemessenen und zulässigen Nachteilsausgleichsmassnahmen nicht Teil des Streitgegenstands ist und auch nicht sein musste.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist diese zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (inkl. MWST) für das Beschwerdeverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Der Ausnahmetatbestand von Art. 83 lit. t BGG greift nicht, wenn es nicht um das Ergebnis einer Prüfung oder einer anderen Fähigkeitsbewertung geht, sondern um die formellen Voraussetzungen der Zulassung zum Hochschulstudium (BGr, 9. November 2023,2C_301/2023, E. 1.2). Dies ist hier der Fall, womit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offensteht.