Seconda autorità di appello in materia di diritto penale federale

Intervento procedurale

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Stamm, Egloff, Freysinger, Guhl, Huber, Markwalder, Reimann Lukas, Schwander)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Stamm, Egloff, Freysinger, Guhl, Huber, Markwalder, Reimann Lukas, Schwander)

Rejeter la motion

Lüscher Christian · Mit-M · Consiglio nazionale · Ginevra · Gruppo liberale radicale

Vous êtes saisis d'une motion de la Commission des affaires juridiques qui vise à ce qu'une deuxième juridiction d'appel en matière de droit pénal fédéral soit instaurée dans la loi.

Pour un bref rappel, depuis l'entrée en vigueur du Code de procédure pénale en 2007, la Confédération a obligé les cantons à organiser au sein de leurs tribunaux un double degré de juridiction en matière pénale. Cela signifie qu'une personne qui est jugée a la possibilité non seulement de faire recours, mais de faire appel, c'est-à-dire d'obtenir que soient revus tant les faits que le droit et que, le cas échéant, de nouvelles mesures d'instruction soient ordonnées par la juridiction d'appel - bref, c'est une sorte de deuxième procès qui recommence en appel. Pour utiliser des termes juridiques un peu pédants, on dit que le procès est repris ab ovo ou ab initio.

Le problème est le suivant: la Confédération impose ce double degré de juridiction aux cantons, mais elle ne se l'est pas imposé à elle-même. Par exemple, lorsque le Tribunal pénal fédéral juge une affaire, il n'y a pas de possibilité d'appel, il n'y a qu'une possibilité de recours au Tribunal fédéral. Or, comme vous le savez, le Tribunal fédéral est dans ce cas-là une juridiction constitutionnelle, une juridiction qui revoit le droit et non pas une juridiction qui revoit les faits. Cela amène une situation complètement paradoxale. Lorsqu'une personne reçoit par exemple une amende sur le pare-brise de sa voiture, elle peut contester cette amende. Elle peut se trouver dans une situation où cette amende sera confirmée par une ordonnance pénale par un procureur, et puis elle peut contester cette ordonnance pénale. Elle se trouve alors devant le Tribunal de police, elle a un jugement qui confirme l'ordonnance pénale, et elle peut encore faire appel et se retrouver devant le deuxième degré de juridiction cantonale. Si elle n'est pas contente de la décision prise par la juridiction d'appel, elle peut aller au Tribunal fédéral.

Une personne par contre qui est jugée pour financement du terrorisme par exemple, ou pour blanchiment d'argent aggravé, a droit à un jugement, celui du Tribunal pénal fédéral à Bellinzone. La seule possibilité qui reste à cette personne si elle est condamnée - mais également en cas d'acquittement d'ailleurs, ce serait là le procureur qui devrait recourir -, c'est le recours au Tribunal fédéral qui, lui, ne reverra que le droit et non les faits, alors que l'infraction est beaucoup plus grave qu'une infraction pour laquelle une condamnation cantonale est prononcée.

Le Conseil fédéral était parfaitement conscient de cette problématique puisque, lorsqu'il a rédigé l'avant-projet de loi sur l'organisation des autorités pénales, il a lui-même prévu que le Tribunal fédéral deviendrait une juridiction d'appel. Il y a eu un certain nombre de protestations des cantons, du Tribunal fédéral lui-même, qui ont fait que, dans le message qui a été soumis au Parlement, le Conseil fédéral a renoncé à cette possibilité de faire appel au Tribunal fédéral pour que les faits soient également revus.

Au Conseil national, un certain nombre de parlementaires ont proposé de faire marche arrière et de faire en sorte que le Tribunal fédéral devienne la juridiction d'appel des jugements du Tribunal pénal fédéral, partant du principe que seule une dizaine, voire une vingtaine de cas maximum par année étaient concernés et que cela ne nécessitait pas forcément un travail supplémentaire important pour le Tribunal fédéral - tout en étant conscients que la loi sur le Tribunal fédéral voulait précisément restreindre la possibilité pour ce dernier de revoir les faits. Le Conseil des Etats ne nous a pas suivis et, finalement, cette possibilité de faire appel a été abandonnée.

Cela a donné lieu à cette motion de la Commission des affaires juridiques prévoyant qu'un deuxième procès soit offert à la personne qui a été jugée devant la juridiction pénale fédérale. Il y a une proposition Janiak, qui est une proposition mixte assez intelligente, consistant à dire que le Tribunal fédéral sera la juridiction d'appel, que néanmoins il ne sera pas soumis à l'obligation de rouvrir un procès, de reconvoquer les parties, d'entendre, le cas échéant, des experts ou des témoins, mais qu'il aura tout de même le droit de revoir les faits, comme il le fait d'ailleurs dans d'autres domaines, notamment en matière d'assurances sociales.

Le Conseil fédéral propose le rejet de cette motion en disant qu'il va lui-même présenter bientôt un projet - au deuxième semestre de 2012, mais je pense que ce sera plutôt en 2013 - qui précisément prévoirait une instance d'appel contre les jugements rendus par le Tribunal pénal fédéral. Néanmoins, nous pensons que la motion devrait être acceptée, parce qu'elle va précisément dans ce sens et qu'elle est un message du Conseil national au Conseil fédéral visant justement à l'encourager à aller dans cette voie. Il n'est en effet pas tolérable que la Confédération oblige les cantons à avoir un double degré de juridiction et qu'elle ne se l'impose pas à elle-même - je le répète -, dans des domaines où les infractions pénales qui sont poursuivies sont beaucoup plus graves que celles soumises aux autorités cantonales.

C'est la raison pour laquelle la Commission des affaires juridiques vous propose d'accepter cette motion qui viendra se greffer sur le projet que le Conseil fédéral nous promet pour très bientôt.

Jositsch Daniel · Mit-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo socialista

Die Strafprozessordnung sieht grundsätzlich das Prinzip der doppelten Instanz mit voller Kognition vor. Jeder Kanton, auch der kleinste, ist verpflichtet, dieses Prinzip zu gewährleisten. Das Bundesgericht als dritte Instanz nimmt dagegen nur eine sogenannte Rechtsprüfung vor, der Sachverhalt wird nicht mehr überprüft. Die dritte Instanz, also das Bundesgericht, ist eine Instanz ohne volle Kognition. Der Grund, warum man diese doppelte Überprüfung vorgenommen hat, ist ein rechtsstaatliches Prinzip, nämlich das rechtsstaatliche Prinzip, dass ein Strafurteil mindestens einmal von einer zweiten, unabhängigen Instanz in der vollen Breite der Thematik überprüft werden soll. Das ist deshalb wichtig, weil das Strafrecht das letzte und härteste Mittel ist, das der Staat gegenüber dem Bürger und der Bürgerin einsetzen kann. Deshalb soll gewährleistet sein, dass eine erste Instanz, die vielleicht fehlerhaft entscheidet, durch eine zweite Instanz überprüft werden kann.

Dieses Prinzip gilt im Strafrecht - mit der neuen Strafprozessordnung - fast überall. Es gibt eine Ausnahme, und diese betrifft ausgerechnet das Bundesstrafgericht. Das Bundesstrafgericht ist ein erstinstanzliches Gericht, das auf Bundesebene entscheidet, das in denjenigen Fällen entscheidet, für die der Bund zuständig ist. Das Bundesstrafgericht ist entsprechend - aufgrund seiner Kompetenz im Bundesbereich - teilweise für sehr schwerwiegende, für sehr komplexe Fälle zuständig; denken Sie an die Fälle Holenweger oder Tinner. Das sind beides sehr komplexe und auch umstrittene Fälle, die in erster Instanz vom Bundesstrafgericht entschieden worden sind, ohne dass eine volle Überprüfung stattfinden konnte.

Das ist aus rechtsstaatlicher Sicht stossend. Dagegen gibt es auch keine Einwände. Es sind sich eigentlich alle einig, auch der Bundesrat, dass es dem Grundsatz der doppelten Überprüfung entsprechen würde, wenn wir nicht nur für alle Kantone eine zweite Instanz mit voller Kognition hätten, sondern auch auf Bundesebene. Dieses Thema haben wir schon im Zusammenhang mit der Schaffung der Strafprozessordnung und bei der Schaffung des Strafbehördenorganisationsgesetzes diskutiert. Trotzdem hat das Parlament es unterlassen, diesen Missstand zu beheben. Als Gründe wurden vor allem Effizienz- und Kapazitätsprobleme genannt. Es wurde darauf hingewiesen, dass eine Berufungsinstanz auf Bundesebene ein Mehraufwand sei, zum Beispiel für das Bundesgericht, wenn man sie beim Bundesgericht anhängen würde. Wenn man ein separates Gericht schaffen würde, dann wäre das auch eine Kostenfrage. Man hat deshalb aus Effizienzgründen darauf verzichtet, eine solche zweite Instanz zu schaffen, wo auch immer sie anzusiedeln wäre.

Die Mehrheit der Kommission für Rechtsfragen ist nun aber der Ansicht, dass in Abwägung der Argumente der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit Vorrang geniessen muss und daher durchzusetzen ist. Effizienzüberlegungen können da nur sekundär sein. Ich möchte daran erinnern, dass das Bundesstrafgericht teilweise über mehrjährige Freiheitsstrafen zu entscheiden hat. Es ist für Bürger, die vor dem Bundesstrafgericht stehen, unzumutbar, dass sie im Unterschied zu einer Beurteilung vor einem kantonalen Gericht keine Überprüfung durch eine zweite Instanz mit voller Kognition verlangen können.

Der Bundesrat führt weiter ins Feld, dass die Motion Janiak 10.3138 vorliegt, die das Problem auf andere Art beheben will, nämlich indem die Kognition, die Überprüfungsmöglichkeit des Bundesgerichtes auf Sachverhaltsprüfungen erweitert wird. Das ist sicherlich ein Schritt in die richtige Richtung. Das Problem wird damit aber nur teilweise behoben. Erstens besteht auch bei Annahme der Motion Janiak ein Mehraufwand für das Bundesgericht, zweitens wird der Rechtsansprecher auch so einer zweiten Instanz beraubt, und drittens könnte in diesem Fall in zweiter Instanz kein neues Beweismittel mehr eingebracht werden, was ebenfalls ein Nachteil wäre.

Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates ist daher der Ansicht, dass das Problem gesamthaft gelöst werden muss, gesamthaft überdacht werden muss, und hat entsprechend die vorliegende Motion ausgearbeitet, ohne bereits einen konkreten Lösungsweg vorzuschlagen. Die Kommission hat sich noch nicht dazu geäussert, wie man diese zweite Instanz ausgestalten soll, ob sie einem bestehenden Gericht, namentlich dem Bundesgericht, angegliedert werden oder eine separate Instanz sein soll; das hat die Kommission noch nicht entschieden. Die Kommission möchte aber und hält daran fest, dass der Grundsatz der Überprüfung durch eine zweite Instanz mit voller Kognition in jedem Falle gewährleistet sein muss.

Sie ersucht Sie daher mit 12 zu 8 Stimmen bei 3 Enthaltungen, die Motion anzunehmen.

Stamm Luzi · Mit-M · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Die Minderheit beantragt Ihnen, beim Status quo zu bleiben, also keine Änderung vorzunehmen. Beim Bundesstrafgericht in Bellinzona stellt sich die Frage, ob man eine volle Rechtsmittelinstanz, also eine volle Überprüfung, über dem Gericht haben sollte oder einführen müsste, bevor man ans Bundesgericht geht oder indem man ans Bundesgericht geht, aber in diesem Fall müsste das Bundesgericht alles noch einmal voll prüfen können. Die Minderheit beantragt Ihnen, wie eben angetönt, dass wir das nicht einführen, sondern dass wir beim Status quo bleiben.

Wir haben dieses System erst vor ganz Kurzem geschaffen. Die ganze Systematik mit dem Bundesstrafgericht in Bellinzona ist relativ neu, die Strafprozessordnung ohnehin. Die Minderheit findet, es gebe keinen Grund, das jetzt gerade wieder zu ändern. Ich gebe zwar zu: Wenn man das materielle Strafrecht einerseits und das Strafprozessrecht andererseits anschaut, sieht man, dass wir vor Kurzem diverse Mängel eingeführt haben, die wir nach Auffassung der SVP möglichst schnell wieder rückgängig machen sollten. Wir beantragen in gewissen Fällen beim Strafrecht und Strafprozessrecht, dass man es nach Kurzem schon wieder ändert. Aber hier in diesem Fall vertritt die Minderheit die Meinung, dass man das geschaffene System beibehalten sollte.

Es trifft zwar zu, wie die Kommissionsvertreter gesagt haben, dass jetzt neu, in erster Linie mit der Strafprozessordnung, der zweistufige Rechtsmittelweg als Normalfall bezeichnet wird. Es trifft zu: Wenn Sie Straffälle im Kanton haben, muss alles durch eine Instanz voll überprüft werden, bevor es dann zur rechtlichen Prüfung ans Bundesgericht geht. In dem Sinne ist es richtig, dass wir bei diesen Fällen, die in Bellinzona behandelt werden, atypische Fälle haben, denn nach dem Bundesstrafgericht in Bellinzona kann man nur beschränkt beim Bundesgericht überprüfen. Das Bundesgericht kann bekanntlich nur die rechtliche Prüfung vornehmen, es kann aber nicht das Tatsächliche voll überprüfen. Das macht aber nach Auffassung der Minderheit insofern nichts, als wir keine offensichtlichen Missstände haben; wir haben nichts, wo sich gezeigt hätte, dass wir einen Missstand geschaffen haben. Die Mehrheit ist nach unserer Auffassung einfach zum Schluss gekommen, dass die eingeführte Regelung falsch ist.

Wir haben keinen Anlass, sofort wieder eine Änderung vorzunehmen. Es ist zwar richtig, Herr Kommissionssprecher, im Motionstext ist es noch nicht enthalten, wie das dann gemacht werden soll, ob man z. B. sogar Bellinzona-intern eine neue Instanz kreieren soll, ob man ein neues Berufungsgericht irgendwo sonst in der Schweiz schaffen soll oder ob man beim Bundesgericht in Lausanne alles noch einmal überprüfen lassen soll. Aber kurz: Die Minderheit beantragt Ihnen, beim eben geschaffenen System, beim Status quo zu bleiben, also die Motion abzulehnen.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Consiglio federale · Berna

Die Motion möchte, dass Entscheide des Bundesstrafgerichtes nicht nur bezüglich der korrekten Rechtsanwendung, sondern auch auf die richtige Feststellung des Sachverhaltes hin uneingeschränkt überprüft werden können. Aus rechtsstaatlicher Sicht erachtet der Bundesrat die geltende Rechtslage tatsächlich als nicht optimal. Er hat daher Verständnis für das Anliegen Ihrer Kommission für Rechtsfragen. Nun ist aber der Bundesrat nicht untätig geblieben - das ist er sowieso nicht, auch hier nicht - und hat bereits die Frage des Rechtsmittels gegen Entscheide der Strafkammer des Bundesstrafgerichtes eingehend geprüft. Dabei hat er verschiedene Varianten untersucht:

1. die Errichtung eines neuen, eigenständigen Berufungsgerichtes;

2. die Ansiedelung einer Berufungskammer beim Bundesstrafgericht in Bellinzona;

3. das Bundesgericht als Berufungsinstanz;

4. die Beibehaltung der bisherigen Rechtsmittelordnung.

Die Variante mit dem Bundesgericht als Berufungsinstanz mit voller Überprüfungsbefugnis wurde in der Vernehmlassung abgelehnt. Deshalb hat sich der Bundesrat im Jahr 2008 für die Beibehaltung der bisherigen Rechtsmittelordnung ausgesprochen. Wesentlich für die Haltung des Bundesrates war die Überlegung, dass die mit dem Bundesgerichtsgesetz angestrebte Entlastung des Bundesgerichtes sonst gefährdet wäre.

Die beiden übrigen Varianten wurden verworfen, da die Fallzahlen zu gering waren, als dass ein eigenständiges Berufungsgericht oder eine Berufungskammer, die in drei Sprachen urteilt, ausgelastet wäre. Der Bundesrat hat aber darauf hingewiesen, dass der Status quo die Möglichkeit offenlässt, zu einem späteren Zeitpunkt ein eigenständiges, dreisprachiges Berufungsgericht oder eine dreisprachige Berufungskammer zu schaffen, falls die Fallzahlen bei der Strafkammer des Bundesstrafgerichtes steigen sollten.

Das Parlament hat sich dann für die Beibehaltung des Status quo ausgesprochen und ist damit den Argumenten des Bundesrates gefolgt. Als unmittelbare Folge der parlamentarischen Beratungen hat dann aber Herr Ständerat Janiak die Motion 10.3138 eingereicht, die vom Bundesrat und vom Parlament unterstützt worden ist. Letzte Woche, vor wenigen Tagen, wurde die Vernehmlassung zur Umsetzung der Motion Janiak eröffnet, mit welcher der Bundesrat eine Änderung des Bundesgerichtsgesetzes vorschlägt. Das heisst, das Bundesgericht soll bei Beschwerden gegen Entscheide des Bundesstrafgerichtes in Zukunft die Feststellung des Sachverhaltes und die Beweiswürdigung der Vorinstanz uneingeschränkt überprüfen können, also die volle Kognition für diese Beschwerden erhalten. Kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass die Vorinstanz den Sachverhalt nicht korrekt festgestellt hat, so wird es den Sachverhalt wohl nur ausnahmsweise selber vervollständigen. In der Regel wird es aber den Fall zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückweisen. Damit stellt die vorgeschlagene Änderung die von der Justizreform beabsichtigte Entlastung des obersten Gerichtes nicht infrage, auch weil es jährlich nur etwa zwölf Beschwerden gibt. Das muss man auch noch wissen, wenn man über dieses Geschäft berät: Es gibt jährlich etwa zwölf Beschwerden gegen Entscheide der Strafkammer des Bundesstrafgerichtes. Mit der Umsetzung der Motion Janiak wird das Hauptanliegen der vorliegenden Motion erfüllt.

Die Motion Ihrer Kommission möchte nun aber eine zweite Berufungsinstanz. Sie lässt die Frage offen, wie diese Berufungsinstanz zusammengesetzt werden soll. Es besteht offenbar die Idee, die Berufungsinstanz könne ad hoc aus kantonalen Oberrichtern und Oberrichterinnen gebildet werden. Der Bundesrat findet eine solche Variante wenig realistisch, weil gerade grössere Fälle dann auch längere Abwesenheiten erforderlich machen würden und daher mit dem Amt eines kantonalen Oberrichters oder einer kantonalen Oberrichterin nicht vereinbar wären. Auch hier gibt der mit der Motion Janiak eingeschlagene Weg eine klare Antwort vor; es ist ein gangbarer Weg.

Aus diesen Gründen bitte ich Sie, die Motion Ihrer Kommission abzulehnen, die Minderheit zu unterstützen und darauf zu zählen, dass mit dem mit der Motion Janiak eingeschlagenen Weg das Ziel, das Sie erreichen wollen, auch erreicht und die Aufgabe sachgerecht erfüllt werden kann. Das sind die Überlegungen des Bundesrates.

Votazione

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 83 Stimmen

Dagegen ... 90 Stimmen