Aktionsplan Integration

Brändli Christoffel · P-M · Ständerat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Die Kommission beantragt mit 6 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen, die Motion anzunehmen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Briner Peter · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Der in dieser Motion geforderte Aktionsplan geht in die Richtung, die der Bundesrat, wie er sagt, eingeschlagen hat, und zwar auf zwei Ebenen: Die erste Ebene ist die Gesetzgebung. Da ist inzwischen das neue Ausländergesetz in Kraft getreten; die entsprechenden gesetzgeberischen Massnahmen gehen in die gleiche Richtung wie die Anliegen der Motion. Die zweite Ebene betrifft das Massnahmenpaket. Der Bundesrat hat festgestellt, dass Lücken verbleiben und Verbesserungsbedarf besteht. Für mich ist das nicht so verwunderlich, ist das Ausländergesetz doch kein Integrationsgesetz. Deshalb hat der Bundesrat am 22. August des letzten Jahres 45 Massnahmen beschlossen, die von den verschiedensten Bundesämtern umgesetzt werden sollen. Schwerpunkte sind Sprache, Bildung und Arbeit. Die Gesamtkoordination wird vom Bundesamt für Migration (BFM) wahrgenommen, das bis Ende 2008 auch einen ersten Monitoring-Bericht vorlegen wird.

Nun zu den vier Anliegen der Motion:

1. Die Integrationsvereinbarung ist im Gesetz als Kann-Bestimmung vorgesehen. Einige Kantone gehen diesen Weg, zwar nicht flächendeckend, doch mit einem Pilotversuch.

2. Zur Chancengleichheit im Bildungsbereich: Bildung und Sprache sind für die Integration bekanntlich entscheidend. Der Bereich Schule und Bildung liegt aber in der Kompetenz der Kantone. Nur hat der Bund hier auch eine Koordinationsfunktion, zum Beispiel in den Projekten Nahtstelle und Harmos und im Aktionsplan Pisa. Das BFM entwickelt zudem mit dem Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT) ein Rahmenkonzept für die Sprachförderung. Das soll helfen, das Sprachniveau in Integrationsvereinbarungen zu definieren; das ist dann auch ein wichtiges Element für die Stufe der Lehrlinge.

3. Zur zentralen Steuerung der Integrationspolitik durch den Bund: Auf Verfassungs- und Gesetzesstufe hat der Bund eine wichtige Kompetenz in dem Sinne, dass mehr koordiniert wird, weil die Integration eine Querschnittaufgabe von Bund und Kantonen ist. Deshalb hat der Bundesrat auch beschlossen, die Integration im Rahmen der bestehenden Regelstrukturen besser zu koordinieren.

4. In der Motion ist die Förderung der Integration in Vereinen angesprochen. Hier, in den Vereinen, findet Integration "live" statt. Dazu leistet der Bund seinen Beitrag, in Form eines Integrationskredites von 16 Millionen Franken zuhanden der Kantone. Wenn gute Projekte vorliegen, können diese daraus unterstützt werden.

Die Diskussion in der Kommission zeigte etwa folgendes Bild: Mit der Idee bzw. dem Inhalt der Motion waren eigentlich alle einverstanden. Auf der anderen Seite tangiert sie Anliegen, die nicht in die Kompetenz des Bundes fallen oder mit denen man, wenn sie dies doch tun, offene Türen einrennen würde. Das sind Stimmungsbilder, und das mag stimmen, aber das hören wir weder zum ersten noch zum letzten Mal. Mit der Annahme der Motion bestünde die Chance, bei der Umsetzung Lehren zu ziehen und zu überprüfen, ob und wie konkret ein Rahmengesetz, wie es die abgeänderte Motion Schiesser 06.3445 verlangt, sinnvollerweise zu gestalten wäre.

Die Kommission beantragt mit 6 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen Annahme der Motion. Der Nationalrat hat sie mit 105 zu 83 Stimmen angenommen, und auch der Bundesrat würde - wie es aus gutinformierten Quellen heisst - nicht gerade kopfstehen, wenn wir den Vorstoss als Zweitrat auch annehmen würden.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Depuis son apparition dans la loi sur les étrangers, le mot "intégration" est sur toutes les lèvres. On ne peut que saluer le caractère rassembleur d'un concept qui a permis d'ancrer dans la loi "le respect et la tolérance mutuels", tel que cela figure à l'article 4 alinéa 1 de la loi sur les étrangers. Un respect qui doit se traduire concrètement, selon l'ordonnance du 24 octobre 1997 sur l'intégration des étrangers, par "l'égalité des chances entre Suisses et étrangers dans la société suisse", tel que cela figure à l'article 2 alinéa 1.

Cet objectif est essentiel - le rapport publié par l'Office fédéral des migrations en juin 2006 a en effet montré d'importantes lacunes en matière d'intégration -, mais le danger existe que ce terme ne reste qu'une coquille vide.

Comme le dit le président de la Commission fédérale pour les questions de migration, Francis Matthey: "Le danger, c'est que le mot intégration devienne à la mode, s'use et se vide finalement de son contenu réel, et que le discours qui lui est lié soit d'autant plus facile à tenir qu'il n'est suivi d'aucune obligation d'engagement." Partant de ce constat, il s'agit de renforcer les mesures concrètes en faveur de l'intégration, par le biais d'un plan d'action mené de concert avec les cantons. En effet, les mesures présentées comme la panacée par le Conseil fédéral - et publiées dans un rapport des différents départements et offices en date du 30 juin 2007 - n'apportent pas grand-chose de nouveau et sont insuffisantes, voire inadaptées. Ce rapport contient 45 mesures, dont 42 existent déjà. Et comme le constatait le journal "24 Heures" au lendemain de sa présentation, "il reste un certain flou sur qui fera quoi et avec quels moyens."

Pour aller plus loin, la motion dont nous discutons aujourd'hui demande d'abord l'intégration de la première heure grâce à une convention d'intégration. La possibilité de conclure de telles conventions est prévue, de manière potestative, par la loi sur les étrangers. Mais, comme le souligne André Castella, délégué à l'intégration à Genève, le rapport ne précise pas leur mode d'application. Qui plus est, l'intégration dès la première heure commence par l'accueil de la personne étrangère. Or, seul le devoir d'informer est inscrit dans la loi, et le rapport n'apporte rien de nouveau à cet égard. Par ailleurs, si l'apprentissage d'une langue nationale doit être au centre des conventions, il est loin d'être suffisant, alors que c'est la mesure clé qui ressort du rapport - puisqu'il est tout de même prévu d'allouer à l'enseignement des langues 9 millions de francs sur les 16,2 millions qui devraient être octroyés à l'intégration! La présente motion rappelle l'importance de compléter l'apprentissage de la langue par des cours de civisme. Il s'agit aussi d'offrir des cours de langue adaptés aux capacités et besoins des personnes migrantes pour qu'ils leur soient vraiment profitables.

Le deuxième axe mis en avant dans cette motion, c'est l'égalité des chances dans le domaine de la formation. Là aussi, la langue joue un rôle essentiel, mais d'autres mesures sont à adopter. Or, selon le rapport, "le scolaire et le préscolaire jouent un rôle important dans l'intégration des étrangers. Toutefois, la Confédération n'étant pas directement compétente en la matière, aucune mesure n'a été développée dans le cadre du mandat du Conseil fédéral." Un plan d'action élaboré de concert avec les cantons pourrait, en revanche, permettre de définir de telles mesures.

La motion demande encore la gestion centralisée de la politique d'intégration à l'échelon de la Confédération: cette revendication s'inscrit tout simplement dans le cadre de la loi sur les étrangers, qui reconnaît la mission de coordination de la Confédération en matière d'intégration à son article 57. Elle va aussi dans le sens des rapports du Conseil fédéral et de l'administration. Il s'agit maintenant de donner de véritables moyens à cette politique d'intégration, pour qu'elle ne reste pas lettre morte.

Déjà lors des auditions menées en 1998 en vue de l'élaboration de la loi sur les étrangers, les experts avaient montré la nécessité de disposer d'un montant de 20 millions de francs pour les projets d'intégration - indépendamment des forfaits d'intégration. Nous en sommes encore loin, alors que dix ans plus tard les besoins en matière d'intégration semblent plutôt avoir augmenté. En outre, ce crédit n'est pas planifié à long terme et la loi ne le prévoit que sous une forme potestative. Dans le rapport, l'Office fédéral des migrations demande du reste un relèvement et une stabilisation des crédits alloués à l'intégration.

En revanche, ce rapport ne contient pas certaines mesures pourtant indispensables pour faire face aux réalités dévoilées par les scientifiques. Je pense à la féminisation de l'immigration, qui exige certaines mesures spécifiques; je pense aussi à un autre rapport, dirigé par Ismail Türker, sur l'intégration à Genève, qui confirme, si besoin était, le rôle déterminant des associations de terrain dans la construction, au jour le jour, d'une intégration réussie. C'est pourquoi la motion demande aussi de prévoir un soutien aux associations concernées qui, souvent, accomplissent un travail remarquable.

A l'inverse, certaines mesures préconisées par ce rapport ne devraient en fait pas s'y trouver. Par exemple, celle proposée par l'Office fédéral des migrations qui prévoit d'établir "une pratique cohérente des cantons en matière de renvoi des étrangers délinquants". Si elle touche bel et bien au droit des étrangers, je ne vois pas en quoi cette mesure remplit un objectif d'intégration; je ne vois pas en quoi elle renforce l'égalité des chances entre Suisses et étrangers. Elle nous montre plutôt que l'intégration est un terme glissant, qui ne doit pas être prétexte à renforcer l'exclusion.

Pire encore que la coquille vide serait en effet l'usage du mot intégration comme alibi pour imposer aux étrangers le dilemme entre assimilation totale et exclusion définitive.

Comme le dit encore le journal "24 Heures": "Que Christoph Blocher" - puisque c'était encore lui à l'époque - "dégage les moyens financiers nécessaires à une politique d'intégration ambitieuse, et l'on est prêt à croire que son intention est bien de mettre de l'huile sur les rouages, et pas d'en jeter sur le feu."

Parce qu'elle demande au Conseil fédéral de mettre de l'huile dans les rouages et de poursuivre son travail dans le respect du mandat que lui confère la loi, je vous invite, à la suite de la majorité de la commission, à adopter cette motion.

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Bundesrat · Graubünden

Nach Auffassung des Bundesrates erübrigt sich die Anhandnahme dieses Aktionsplanes, denn seit der Einreichung der vorliegenden Motion im Dezember 2006 hat sich auf Bundesebene doch einiges getan. Ich möchte Ihnen das kurz darlegen.

Grundsätze und Ziele der Integration sind mit der Einführung des neuen Ausländergesetzes auf Gesetzesstufe geregelt worden, im Rahmen eines Integrationskapitels. Darüber wurde bereits diskutiert. Weiter wird mit dem Ausländergesetz unter anderem eingeführt: der frühzeitige Familiennachzug, der erleichterte Zugang zur Erwerbstätigkeit für vorläufig Aufgenommene, die berufliche Mobilität, Koordinationsaufgaben des Bundesamtes für Migration auf Bundesebene und mit den kantonalen Ansprechstellen für Integrationsfragen, die Integrationspauschale für vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge sowie die Möglichkeit der kantonalen Migrationsbehörden, Integrationsvereinbarungen abzuschliessen. Hinsichtlich der Integrationsvereinbarungen hat das Bundesamt für Migration bereits Empfehlungen erarbeitet und den Kantonen als Hilfestellung für die Anwendung dieser Vereinbarungen auch zur Verfügung gestellt. Damit hat der Bund, soweit dies in seinem Zuständigkeitsbereich liegt, die ersten Vorgaben, denen die Integrationsoffensive gemäss der Motion "Aktionsplan Integration" folgen soll, bereits erfüllt.

Weiter hat der Bundesrat am 22. August 2007 ein unter der Federführung des EJPD erarbeitetes Massnahmenpaket mit 45 Massnahmen gutgeheissen, die von insgesamt 14 Bundesstellen umgesetzt werden; es ist erwähnt worden. Schwerpunktmässig sind die Massnahmen in den Bereichen Sprache, Bildung und Arbeit angesiedelt, und die Gesamtkoordination obliegt dem BFM, dem Bundesamt für Migration.

Zu den weiteren Vorgaben in der Begründung der Motion möchte ich Folgendes festhalten:

Zur Chancengleichheit im Bildungsbereich: Der Bund teilt die Auffassung, dass Bildung und Sprache für die Integration sehr wichtig und zentral sind. Der Schulbereich liegt aber - und das ist sicher unbestritten - im Kompetenzbereich der Kantone, und die EDK, die Erziehungsdirektorenkonferenz, hat bereits entsprechende Massnahmen ergriffen.

Zur zentralen Steuerung der Integrationspolitik durch den Bund: Die Schweizer Integrationspolitik, wie sie im neuen Ausländergesetz geregelt ist, weist dem Bundesamt für Migration die Koordinationsaufgabe zu. Dabei sind zwei Grundsätze wichtig: Erstens ist die Integrationspolitik eine Querschnittaufgabe aller beteiligten Akteure auf Bundesebene, aber auch im Verhältnis Bund/Kantone; zweitens erfolgt Integrationsförderung in den heutigen Regelstrukturen, also zuerst in der Schule, dann in der beruflichen Ausbildung, an den Arbeitsplätzen usw. Die geltenden Zuständigkeiten und die Kompetenzverteilung von Bund und Kantonen sind zu beachten, zentral gesteuerte Sonderstrukturen für Personen mit Migrationshintergrund sind daher möglichst auch zu vermeiden.

Zur Integration in den Vereinen: Die laufende Integrationsförderung besteht heute bereits weitgehend in der Unterstützung konkreter Projekte von Vereinen und Institutionen, auch Migrantenvereinen. Wichtige Zielgruppen sind Jugendliche und Frauen, und das ist sicher auch berechtigt. Der Integrationsförderungskredit des Bundes wird ab dem Jahr 2009 um 2 Millionen Franken auf insgesamt 16 Millionen Franken aufgestockt. Hierzu ist noch zu erwähnen, dass der Bund in den Bereich Integration, also in den Asylbereich - dort sind es 36 Millionen Franken - und in weitere Bereiche, insgesamt 105 Millionen Franken investiert. Zusätzlich sind die mannigfaltigen Aktivitäten und Leistungen der Kantone mitzuberücksichtigen. Es wird also bereits einiges geleistet.

Sie sehen, ein Grossteil der Anliegen der Motion "Aktionsplan Integration" ist bereits erfüllt oder durch den Bundesrat bereits aufgegleist.

Die Motion verlangt im Wortlaut vom Bundesrat, auch in der Zusammenarbeit mit den Kantonen dafür zu sorgen, dass die schulischen und sprachlichen Defizite von Kindern mit Migrationshintergrund behoben werden. Aufgrund der verfassungsmässigen Kompetenzordnung - und an der wollen wir nicht rütteln - liegt die Schulhoheit bei den Kantonen, sodass sich der Bund hier nur indirekt engagieren kann. Das Bundesamt für Migration ist aber durch seinen Einsitz in der Kommission Bildung und Migration und durch verschiedene bilaterale Kontakte und Projekte in ständigem Kontakt zur Erziehungsdirektorenkonferenz und bringt sich dort entsprechend ein.

Zum Fazit: Die Anliegen der Motion sind teilweise erfüllt, teilweise in Bearbeitung. Ende 2008 wird das Bundesamt für Migration zuhanden des Bundesrates einen ersten Zwischenbericht vorlegen und Auskunft darüber geben, wie weit wir gekommen sind, was von diesen Massnahmen bereits umgesetzt wird und - soweit dies bereits gesagt werden kann - wie die Massnahmen wirken. Gestützt darauf und dann auch im Rahmen der Prüfung der Motion Schiesser 06.3445 werden wir allfällige weitere Massnahmen prüfen. Das haben wir schon zugesichert. Die Zuständigkeit für die schulische und sprachliche Förderung von Kindern mit Migrationshintergrund soll jedoch unserer Auffassung nach bei den Kantonen bleiben. Das ist dann auch der Grund, weshalb ich Ihnen weiterhin die Ablehnung der Motion empfehle, ohne kopfzustehen, Herr Ständerat Briner, und auch mit der Zusicherung, dass wir im Rahmen der ersten Prüfung der Umsetzung der Massnahmen, auch im Rahmen der Prüfung der Motion Schiesser, allfällige, weitere zusätzliche Massnahmen prüfen werden und uns dann auch darüber aussprechen werden. Wir werden auch prüfen, ob ein Integrationsgesetz notwendig wäre. Dies haben wir jetzt vorläufig ausgesetzt, weil wir zuerst schauen möchten, wie die Integrationsbestimmungen im Ausländergesetz wirken. Aber wir sind auch hier offen, wenn die Prüfung dann einmal erfolgt ist, zu schauen, ob es weitere Massnahmen braucht.

Brändli Christoffel · P-M · Ständerat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 26 Stimmen

Dagegen ... 5 Stimmen