Eidgenössische Volksabstimmungen. Nachzählung bei sehr knappem Ergebnis

Comte Raphaël · P-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Le président (Comte Raphaël, président): Un rapport écrit de la commission vous a été remis. La commission propose, par 5 voix contre 4 et 1 abstention, de ne pas donner suite à l'initiative.

Minder Thomas · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Vorweg: Der knappe Entscheid mit 5 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung in der Kommission zu dieser Initiative, der stimmt, da muss also nicht nachgezählt werden. Ob hingegen zum Beispiel im Kanton Schaffhausen bei der RTVG/Billag-Vorlage richtig gezählt wurde, ist mehr als fraglich. Warum? In meiner Wohngemeinde Neuhausen wurden bei rund 5500 Abstimmenden 65 ungültige Stimmzettel gezählt. Hingegen gab es in der Stadt Schaffhausen, die viermal so viele Abstimmende zählte, gerade einen einzigen ungültigen Stimmzettel. Ganz nüchtern betrachtet, muss man sagen, dass das praktisch nicht möglich ist. Das nur als kleines Beispiel, das zeigt, wie sensibel das Auszählen, Übermitteln und Zusammenzählen von Abstimmungszahlen in den Gemeinden, Kantonen und auf Stufe Bund sein können.

Auslöser dieser parlamentarischen Initiative sind die beiden Bundesgerichtsurteile und das erwähnte, äusserst knappe Abstimmungsresultat zum RTVG-Referendum vom letzten Juni mit einer Differenz von lediglich 0,16 Prozent oder 3649 Stimmen. Es ist das prozentual knappste Ergebnis in einer nationalen Abstimmung überhaupt.

Die Glaubwürdigkeit einer Demokratie und insbesondere die Akzeptanz ihrer Entscheidungen beruhen auf einem Abstimmungsverfahren, das keine Zweifel offenlässt. Dazu gehört mitunter das zu hundert Prozent korrekte Auszählen aller abgegebenen Stimmen. Die Bürger müssen den publizierten Resultaten vertrauen können. Dass dieses Vertrauen bei einem knappen Resultat eher infrage gestellt wird als bei einem eindeutigen, liegt auf der Hand. Dies gilt gerade auch, wenn knappe Resultate vorliegen, wie es zum Beispiel am 9. Februar 2014 mit 49,7 Prozent Neinstimmen bei der Masseneinwanderungs-Initiative der Fall war oder wie erwähnt mit 49,9 Prozent Neinstimmen bei der RTVG-Vorlage.

Ich schlage Ihnen daher vor, uns eine für alle klare, nominelle Hürde für eine Nachzählung aufzuerlegen. Liegt die Differenz zwischen Ja- und Neinstimmen darunter, so soll automatisch und schweizweit nachgezählt werden müssen. Dieses System wurde in der letzten Zeit auch in einigen Kantonen eingeführt, so zum Beispiel in den Kantonen Bern, Graubünden, St. Gallen, Zug und Zürich, aber auch in meinem Kanton. Die Hürden liegen bei einer Differenz von 0,1 bis 0,4 Prozent zwischen Ja- und Neinstimmen. Der konkrete Wert ist weniger wichtig, ich habe einmal 0,3 Prozent vorgeschlagen. In den 167 Jahren des Bundesstaates gab es bisher nur bei vier Abstimmungen eine Differenz unter 0,3 Prozent. Eine solche Nachzählung wäre also sehr, sehr selten, es käme grob geschätzt alle vierzig Jahre zu einer solchen. Wenn bei einer Abstimmung das allenfalls erforderliche Ständemehr ohnehin verfehlt wurde, müsste natürlich nicht nachgezählt werden.

Ich bin mir durchaus bewusst, dass wir bei der Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte in eine andere Richtung gegangen sind. Erwähnenswert sind aber das Bundesgerichtsurteil vom 19. August dieses Jahres zur RTVG-Abstimmung und das Bundesgerichtsurteil - Sie mögen sich daran erinnern - zum knappen Abstimmungsergebnis beim biometrischen Pass. Das Bundesgericht sagte in seinem Urteil, die Legislative sei aufgefordert, klare Parameter dafür zu schaffen, ab wann nachgezählt werden müsse.

Das Bundesgericht lehnte zwar in seinem Urteil bei der RTVG-Abstimmung eine Nachzählung tatsächlich ab, insbesondere aus Rücksicht auf den Willen des Gesetzgebers. An der öffentlichen Urteilsberatung in Lausanne war aber auch zu hören, dass es in Zukunft äusserst knappe Ergebnisse geben könne, bei denen das Bundesgericht eine schweizweite Nachzählung anordnen werde, und zwar unabhängig davon, ob es zu Unregelmässigkeiten gekommen sei. Letztendlich gibt mir also das höchste Gericht Recht: Irgendwann, ab einer bestimmten Differenz, soll oder muss nachgezählt werden - rein der Knappheit wegen. Das ist übrigens auch an jeder Gemeindeversammlung so. Selbst an der ehrwürdigen Landsgemeinde in Appenzell Innerrhoden fand 2013 eine Auszählung statt, weil die Mehrheit per Handaufheben nicht eruiert werden konnte. Ganz nüchtern betrachtet, ist es also völlig legitim und normal, dass bei einem sehr knappen Resultat nachgezählt wird oder Abzählungen erfolgen.

Zuletzt noch ein Wort zum Prozedere einer Nachzählung selbst: Häufig wird suggeriert, bei einer Nachzählung würden alle Stimmzettel aus den Kartonschachteln wieder auf den Tisch geworfen, dann werde alles gut durchgemischt wie beim Kartenspiel und dann werde mit der Auszählung frisch bei null begonnen. Am Schluss gelange man dann zu einem leicht anderen Ergebnis und frage sich, ob dieses nun wirklich das richtige sei. Nachzählungen sind aber eigentlich Kontrollzählungen. Das heisst, die vorab gezählten, verschnürten, signierten, vielleicht sogar plombierten Beigen werden geprüft. Dabei können Fehler aufgespürt und z. B. falsch deklarierte Beigen eruiert werden, etwa wenn 100 Jastimmen als 100 Neinstimmen deklariert wurden. Da diese Beigen in der Regel von anderen Personen geprüft werden als von den ursprünglichen Stimmenzählern, kann auch ein möglicher Betrugsverdacht erhärtet oder können etwaige Manipulationen oder ein Betrugsversuch entdeckt werden. Es geht also bei der Nachzählung um einen Kontrollmechanismus.

Voilà, Sie erinnern sich: In der letzten Legislatur hatten auch wir in diesem Saal, im Ständerat, ein paarmal Nachzählungen vorzunehmen, und dies bei bloss 45 Stimmen. Jetzt haben wir das Verfahren geändert. Wir kennen die elektronischen Abstimmungsresultate und respektieren sie und haben keine Differenzen mehr. Übertragen wir also auch dieses System auf die direkte Demokratie, indem wir bei sehr knappen Resultaten eine Nachzählung zulassen.

Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · CVP-Fraktion

Ich nehme Stellung für die Staatspolitische Kommission, die Ihnen mit einer knappen Mehrheit, nämlich mit 5 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung, empfiehlt, der Initiative keine Folge zu geben. Herr Kollege Minder hat ausgeführt, was die Absicht seiner parlamentarischen Initiative ist. Ich möchte Ihnen darlegen, was die Gründe der Gegner dieser parlamentarischen Initiative sind.

Es sind an sich drei Hauptüberlegungen, die dazu geführt haben, Ihnen zu empfehlen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Zum Ersten: Wir haben in dieser Sache gerade erst legiferiert. Das Gesetz über die politischen Rechte, das sich explizit mit dieser Frage auseinandersetzt, ist erst am 1. November 2015 in Kraft getreten. Die neue Regelung, wie mit knappen Abstimmungsergebnissen umzugehen ist, ist erst vor einem Monat in Kraft getreten.

Die zweite Überlegung besteht darin, dass ein knappes Ergebnis nicht zwingend die Vermutung nach sich ziehen muss, es sei falsch gezählt worden. Man kann sich genauso gut auf den umgekehrten Standpunkt stellen, auch ein knappes Ergebnis lasse vermuten, dass alles richtig abgelaufen sei, es sei denn, es seien Unregelmässigkeiten bekannt, die Zweifel daran offenliessen, ob das Ergebnis wirklich richtig sei. Es hat auch mit der Glaubwürdigkeit eines demokratischen Ergebnisses zu tun, wenn die Vermutung für die Richtigkeit und nicht für die Fehlerhaftigkeit eines Ergebnisses gilt, selbst wenn dieses knapp ausgefallen ist.

Als drittes Argument möchte ich schliesslich die Rechtsbeständigkeit anrufen. Wir können jetzt, nachdem sich der Ständerat und der Nationalrat mit dieser Frage auseinandergesetzt haben, nicht den ganzen Gesetzgebungsprozess wieder in Gang setzen, nur weil eine neue Abstimmung - diejenige über das RTVG - ein knappes Ergebnis hatte. Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit haben auch einen demokratischen Wert.

Lassen Sie mich trotzdem kurz die Geschichte aufrollen. Es wurde zu Recht gesagt, seit 2009 sei das Thema auf dem Tisch. Es ging um die eidgenössische Abstimmung über die biometrischen Pässe, die relativ knapp ausfiel. Als Folge von Abstimmungsbeschwerden hatte sich das Bundesgericht mit der Frage auseinanderzusetzen, wie mit knappen Ergebnissen umzugehen sei. Das Bundesgericht hat dazu gesagt, dass knappe, ja sehr knappe Ergebnisse eine Fehlerhaftigkeit implizieren könnten, die ein Nachzählen erforderlich mache. Die damalige Differenz von 5680 Stimmen bewog dann das Bundesgericht aber trotzdem nicht, ein solches Ergebnis als ein sehr knappes mit der Konsequenz der Nachzählung zu betrachten. Im Gegenteil, das Bundesgericht hat es dem Gesetzgeber überlassen, sich damit auseinanderzusetzen, wo die Grenze zwischen knappen und sehr knappen Ergebnissen liegt.

In der Folge hat das Parlament im Rahmen der Revision des Gesetzes über die politischen Rechte diese Frage beantwortet und in Artikel 13 Absatz 3 geregelt, dass ein sehr knappes Abstimmungsergebnis landesweit nachgezählt werden muss, wenn Unregelmässigkeiten glaubhaft gemacht werden, die nach Art und Umfang geeignet sind, das Abstimmungsergebnis wesentlich zu beeinflussen. Es gilt somit auch bei knappen und sehr knappen Ergebnissen die Vermutung der Richtigkeit. Unregelmässigkeiten müssen aber nicht bewiesen, sondern nur glaubhaft gemacht werden.

Wir haben somit vor noch nicht langer Zeit, im Rahmen der Beratung zur Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte, kontrovers für und wider die Festlegung eines prozentualen Schwellenwertes diskutiert. Selbst die Definition des Schwellenwertes ist immer etwas Willkürliches. Warum soll der Schwellenwert bei 0,3 Prozent angesetzt werden, wie es Herr Kollege Minder vorschlägt, und nicht bei 0,1 oder 0,4 Prozent? Auch die Ergebnisse einer Nachzählung können ja wieder sehr knapp sein. Wäre dann eine weitere Nachzählung anzuordnen? Wann geben wir uns mit dem Ergebnis einer Abstimmung definitiv zufrieden, wenn das Resultat auch bei einer zweiten Auszählung knapp ist?

Es hat sich auch gezeigt, dass ein Nachzählungsautomatismus nicht zwingend zur Qualitätssicherung beiträgt. In der Praxis geht es meistens gar nicht um Zählfehler, sondern - wie es Herr Kollege Minder beim vorhin geschilderten Beispiel gesagt hat - um die Interpretation des Willens des Stimmbürgers und der Stimmbürgerin. Handelt es sich um einen ungültigen Stimmzettel, bzw. handelt es sich um einen gültigen Stimmzettel? Diese Frage ist oft schwieriger zu beurteilen als jene, ob richtig gezählt wurde oder nicht.

Es kommt dazu, dass Nachzählvorschriften im Sinne eines Automatismus dazu führen, dass der Ausgang eines Urnenganges über Monate in der Schwebe bleibt. Davon betroffen wären im Rahmen des gleichen Urnenganges indirekt auch andere Vorlagen, selbst solche mit klaren Ergebnissen. Die Inkraftsetzung würde hinausgezögert, da der Bundesrat die Ergebnisse einer Abstimmung nicht erwahren könnte.

Es wurde für die Nachzählvorschriften auf verschiedene Kantone verwiesen. Auch mein Kanton kennt den Schwellenwert von 0,3 Prozent als Automatismus für eine zwingende Nachzählung. Nur lassen sich die Verhältnisse in den Kantonen und beim Bund nicht aufeinander übertragen. Die Überschaubarkeit eines Kantons lässt es noch zu, eine Nachzählung effizient in die Wege zu leiten. Wenn aber für das ganze Land eine Nachzählung organisiert werden müsste, und das selbst für die Kantone, in denen klare Abstimmungsergebnisse vorlagen, hat das nicht sehr viel mit Effizienz zu tun.

Das Korrektiv haben wir darin gefunden, dass bei einem sehr knappen Ergebnis, also immer dann, wenn Unregelmässigkeiten glaubhaft gemacht werden können - "glaubhaft machen" heisst nicht, dass etwas bewiesen werden muss -, nachgezählt werden muss. Ich möchte Sie deshalb in Würdigung aller Argumente bitten, bei der geltenden Regel zu bleiben, die gerade einmal einen Monat lang in Kraft ist. Ich bitte Sie, nicht bereits mit einer neuen Regelung die Rechtssicherheit und die Rechtsbeständigkeit zu beschädigen.

Das demokratische Empfinden auch eines Grossteils der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger würde gestört, wenn man innert so kurzer Zeit die Regeln wieder ändern würde. Ich glaube auch, dass das Stimmvolk in unserem Land in der Vergangenheit immer wieder bewiesen hat, dass es auch mit knappen Entscheiden an der Urne umgehen und solche Entscheide akzeptieren und mittragen kann. Zu einer demokratischen Kultur gehört auch, dass man selbst knappe Ergebnisse akzeptiert, unabhängig davon, ob sie zugunsten oder zuungunsten der eigenen Meinung ausgefallen sind. Das ist eine Stärke unserer Demokratie.

Ich empfehle Ihnen deshalb auch namens der Mehrheit der Kommission, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Cramer Robert · Mit-M · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

J'ai écouté très attentivement, comme je le fais presque toujours, le rapporteur de la commission, Monsieur Engler. Je dois dire qu'à partir des mêmes faits, on peut tirer des conclusions extrêmement différentes.

Oui, il est vrai que le Tribunal fédéral a eu à examiner à plusieurs reprises la question du recomptage des voix lorsque les différences sont petites. Et il est vrai que le Tribunal fédéral n'a jamais ordonné de recomptage. Mais dans le même temps, ce qui est intéressant, c'est que le Tribunal fédéral s'est, à chaque fois, très sérieusement posé la question de savoir si oui ou non il fallait procéder au recomptage. Finalement, le Tribunal fédéral a estimé que cela ne devait pas être réglé de façon judiciaire, mais qu'il incombait au législateur de régler cette question.

Ce que l'on peut en tout cas constater à la lecture des arrêts du Tribunal fédéral, c'est que ce dernier affirme qu'il est important, parce que c'est important pour nos institutions démocratiques, que l'on puisse accorder une confiance à la façon dont les résultats des votations sont établis. C'est cela qui est important. Que l'on soit dans une situation où la majorité est très petite ou très grande, cela n'a pas d'importance. Ce qui est important c'est qu'il y ait une majorité en laquelle on puisse avoir confiance, c'est qu'on puisse se dire que, effectivement, peut-être bien qu'on a perdu un vote pour trois voix, mais qu'il n'y a pas de doute sur le fait qu'il y a eu une majorité dans un sens et une minorité dans l'autre. C'est cela que nous dit le Tribunal fédéral dans ses arrêts. Il est important que l'on puisse avoir confiance dans le résultat des votes. Et c'est la question que pose notre collègue Minder.

Comment faire pour qu'on ait le plus confiance possible dans le résultat des votations? Le Tribunal fédéral répond que c'est au législateur d'indiquer comment procéder pour que les résultats des votations soient les plus crédibles possible.

Le législateur, c'est vrai, a récemment modifié la loi sur les droits politiques et a adopté la disposition citée par Monsieur Engler prévoyant un recomptage des voix, mais seulement pour les cas où il y a une petite différence et pour lesquels on a le sentiment qu'il y a eu une irrégularité. En l'absence d'irrégularité ou de soupçon d'irrégularité, on ne recompte pas. Cette solution est regrettable et je pense que nous pouvons légitimement nous poser à nouveau la question.

Pourquoi légitimement? Parce que, alors même qu'il ne faut d'habitude pas remettre en cause une loi qui vient d'être adoptée, il faut ici se souvenir dans quelles conditions nous avons révisé la loi fédérale sur les droits politiques. Nous étions ensemble dans la commission qui a mené cette révision et vous vous souvenez certainement que nous étions pressés par le temps et que la révision de cette loi ne portait pas du tout sur la question de savoir comment on compte les voix, mais sur toute une série de questions de procédure. De plus, il fallait faire vite parce que la nouvelle loi devait pouvoir entrer en vigueur pour les échéances électorales de cette année. Nous avons donc dû nous dépêcher et, ce faisant, nous avons réglé toutes les questions qui importaient pour la Chancellerie fédérale, c'est-à-dire toutes les questions techniques, tandis que nous avons été assez rapides sur la problématique qui nous occupe aujourd'hui.

Nous avons désormais le temps: les prochaines élections fédérales ont lieu dans quatre ans, et nous pouvons sereinement réexaminer les solutions que nous avons adoptées sur ce sujet lors de la révision de la loi fédérale sur les droits politiques; c'est ce que nous propose Monsieur Minder avec son initiative parlementaire.

Pour ma part, je vous invite à donner suite à cette initiative parlementaire. Je faisais partie de la minorité de la commission favorable à ce texte pour la raison toute simple que l'important, c'est la confiance. Il faut que les citoyens aient confiance dans le résultat des votations.

Cela dit, le fait que la majorité soit minuscule n'a aucune importance. Il faut qu'on ait confiance; il ne faut pas qu'on se dise qu'une erreur a peut-être été commise et que la vraie volonté du peuple était différente du résultat promulgué.

Donc donnons-nous la possibilité de recompter; on voit que cela n'est contraire à aucun grands principes, tout au contraire, on voit que cela est pratiqué dans un certain nombre de cantons.

Du reste, Monsieur Minder indique que si l'on adoptait la solution qu'il préconise, dans toute notre histoire cela n'aurait impliqué un recomptage des voix qu'à quatre reprises. C'est donc dire qu'il ne s'agit pas ici de se livrer à des exercices à répétition; il s'agit simplement, dans les quelques cas qui pourraient être douteux, de se donner les moyens de lever le doute quant au résultat des votes.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Nach der Intervention von Herrn Cramer muss ich auch noch etwas beifügen. Ich denke, es ist nicht sehr dienlich, wenn wir nun anfangen, gesetzgeberische Arbeit herabzuwürdigen. Ob sie jetzt schnell oder weniger schnell erledigt wurde - wichtig ist, dass wir gute Arbeit machen.

Lieber Kollege Cramer, wir waren beide in dieser Kommission dabei. Wir haben bewusst und gewollt zu diesem Artikel 13 legiferiert, und der wurde in beiden Parlamentskammern diskutiert und auch entsprechend angenommen. Jetzt zu sagen - obschon das Gesetz erst seit einem Monat in Kraft ist -, weil die Gesetzgebung schnell erfolgt sei, sei Handlungsbedarf gegeben, ist schon etwas neu. Ich denke, wir sollten auf dieses Thema nicht in dieser Form eintreten. Es besteht nämlich kein Handlungsbedarf. Die Gesetzgebung hat sich bewährt. Das Bundesgericht hat sogar vorauseilend unsere gesetzliche Thematik in sein Urteil eingebaut. Das heisst, das Bundesgericht hat diesen Text, bevor er in Kraft getreten ist, angewandt.

Noch zwei Worte zu Kollege Minder: Erstens vergessen Sie etwas, Herr Minder, das Frau Perriard in der Kommission sehr gut ausgeführt hat. Bevor ein Resultat ermittelt und offiziell bekanntgegeben wird, was dann schliesslich zum amtlichen Endergebnis führt, werden alle Resultate mehrmals nachgezählt. Bevor die offiziellen Zahlen bekanntgegeben werden, werden in den Wahlbüros die Wahlzettel ein-, zwei-, dreimal gezählt. Sie werden plausibilisiert. Sie haben quasi die Dreierprobe zu bestehen, bevor sie dann übermittelt werden. Das hat doch dazu geführt, dass wir eben insgesamt Vertrauen in die Arbeit unserer Leute am Sonntagnachmittag haben dürfen. Bevor nun alle diese Prozesse noch einmal neu aufgerollt werden müssen, ist es, glaube ich, absolut richtig, dass man eine Barriere der Glaubwürdigkeit errichtet und entsprechend sagt, man müsse glaubhaft machen, dass eben Unregelmässigkeiten in der ganzen Angelegenheit vorgekommen seien. Und an die Glaubhaftmachung werden sehr, sehr tiefe Anforderungen gestellt.

Und das Zweite, Herr Kollege Minder: Ich kann mir kaum vorstellen, dass das Bundesgericht, wenn wir die gesetzliche Grundlage nicht ändern, von sich aus Volksentscheide zur Nachzählung aufheben würde; ich wüsste auch nicht in welcher Form. Der grosse Unterschied zwischen Ihrem Vorschlag und der seit einem Monat geltenden gesetzlichen Grundlage liegt ja darin, dass Sie von Amtes wegen Nachzählungen verlangen: Immer dann, wenn die Differenz weniger als 0,3 Prozent beträgt, müsste von Amtes wegen gezählt werden. Das heisst, das Bundesgericht wäre gar nicht anzurufen.

Heute kann das Bundesgericht nur auf Beschwerde hin Nachzählungen anordnen. Das heisst, wenn die gesetzliche Grundlage nicht geändert wird, und dafür plädiere ich, muss der Beschwerdeführer glaubhaft machen, dass Unregelmässigkeiten vorhanden sind. Mir scheint diese Lösung die richtige zu sein.

Es besteht kein Handlungsbedarf. Dieser parlamentarischen Initiative ist keine Folge zu geben.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 2 Stimmen

Dagegen ... 39 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Schluss der Sitzung um 12.55 Uhr

La séance est levée à 12 h 55