Parità di trattamento in materia di ricongiungimento familiare per le persone bisognose di protezione e le persone ammesse provvisoriamente

Moret Isabelle · P-F · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo liberale radicale

Antrag der Mehrheit

Nichteintreten

Antrag der Minderheit

(Silberschmidt, Bircher, Buffat, Cottier, Fluri, Glarner, Jauslin, Marchesi, Rutz Gregor, Steinemann)

Eintreten

Proposition de la majorité

Ne pas entrer en matière

Proposition de la minorité

(Silberschmidt, Bircher, Buffat, Cottier, Fluri, Glarner, Jauslin, Marchesi, Rutz Gregor, Steinemann)

Entrer en matière

Marra Ada · Mit-F · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo socialista

Votre commission s'est penchée sur cet objet lors de sa séance du 13 août dernier. Etaient notamment présents pour le Secrétariat d'Etat au migrations, M. Mario Gattiker, secrétaire d'Etat, et Mme Jasmin Schnydrig, référente Etat-major Affaires juridiques.

Ce projet de loi provient d'une initiative Müller Philipp, qui a vécu une longue vie, car elle est en traitement depuis quatre ans, avec des circonstances différentes à chaque étape de son traitement et des résultats toujours serrés en commission. Elle demande en effet que le regroupement familial des personnes à protéger soit réglementé de la même manière que celui des étrangers admis à titre provisoire. Ces derniers possèdent ce qu'on appelle un permis F, alors que la première catégorie a un permis S. Ce permis S a été mis en place après l'arrivée en nombre de ressortissants d'ex-Yougoslavie dans notre pays suite à la guerre. Ce statut devrait permettre à la Suisse de réagir en cas d'arrivée de personnes en grand nombre et en cas de crise aiguë, si le système "ordinaire" de l'asile ne devait pas pouvoir y faire face. Ce statut S a été ancré dans la loi lors de la révision de la loi sur l'asile en 1998, il y a donc plus de 20 ans. Or, les conditions d'octroi du regroupement familial sont différentes entre les permis F et les permis S. Pour les permis F, les membres de la famille proche ne peuvent être inclus dans l'admission provisoire qu'au plus tôt après l'obtention de ce permis. Pour les permis S, la protection serait donnée théoriquement également au conjoint ou au partenaire enregistré, ainsi qu'aux enfant mineurs, dès qu'une personne l'obtiendrait. Théoriquement, parce que, de fait, ce statut n'a jamais été utilisé. Même si cette initiative ne parle pas directement du bien-fondé ou non de ce statut, le fait qu'il ne s'applique jamais entre en ligne de compte quant à l'opportunité de le supprimer ou non, notamment par rapport au regroupement familial.

Le Conseil fédéral explique qu'il n'a jamais utilisé ce statut, premièrement, car le système d'asile suisse n'a jamais été dans l'incapacité de fonctionner, et deuxièmement, parce que le permis S est fait pour être déployé lors d'une période de danger général grave, mais courte. Or, l'expérience a montré, par exemple avec la Syrie, que la fin des menaces est peu prévisible.

Cette initiative parlementaire a donné lieu à un projet de loi qui vous est présenté aujourd'hui et à propos duquel la majorité de la Commission des institutions politiques de notre conseil vous demande de ne pas entrer en matière. La majorité de la commission a en effet considéré qu'il n'avait jamais réellement de valeur ajoutée concernant le regroupement familial, puisqu'il n'est pas utilisé.

Par contre, la discussion s'est dirigée sur le statut du permis F, à savoir l'admission provisoire. Ce statut F présente plusieurs problématiques, notamment la durée du provisoire, puisque la moitié des permis provisoires durent plus de dix ans. Une réforme avait été envisagée par le Conseil fédéral et le Conseil national, mais le Conseil des Etats n'en avait pas voulu, et la réforme avait été ensuite abandonnée.

Plusieurs intervenants sont d'avis que c'est sur l'admission provisoire que l'action politique doit être menée. Ils estiment que lorsqu'il a été donné suite à l'initiative, en première phase, le regroupement familial était certes un sujet de discussion, comme il l'est encore aujourd'hui, mais que ce projet de loi n'amène rien sur le fonds au débat plus essentiel du regroupement familial. Je soulignerai également que, lors de la consultation, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales s'est opposée à ce projet.

C'est pour toutes ces raisons que la commission, par 13 voix contre 11, vous demande de ne pas entrer en matière sur ce projet.

Siccome mi rimangono alcuni secondi, vorrei fare un appello all'amministrazione federale perché la giornata del plurilinguismo non sia solo una giornata di folclore tra parlamentari ma dia lo spunto per assumere più persone di lingua italiana e di lingua francese. Perché da dodici anni a questa parte la situazione nel nostro Parlamento non fa che aggravarsi. Abbiamo bisogno di persone che non solo capiscono le nostre lingue ma che le parlano pure, di persone in grado di risponderci parlando le nostre lingue originali.

Moser Tiana Angelina · Mit-F · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo verde liberale

Die Vorlage der parlamentarischen Initiative Müller Philipp 16.403 will eine Anpassung des Schutzstatus vornehmen. Sie möchte die Wartefrist für den Familiennachzug für diesen Status auf drei Jahre ausdehnen. Damit soll der Familiennachzug des S-Status dem des Status der vorläufigen Aufnahme angeglichen werden. Die Kommission hat diese Vorlage am 13. August beraten und beantragt Ihnen mit 13 zu 11 Stimmen, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Der S-Status wurde im Kontext des Jugoslawienkrieges eingeführt. Damit sollte auf einen grossen Zustrom von Flüchtlingen reagiert werden können, wenn die Bewältigung von Asylgesuchen das System zu überfordern drohte. Diese Situation ist seit der Einführung des Schutzstatus 1998 nie eingetroffen. Die Schweiz konnte die Gesuchszahlen bisher immer in ihren Regelstrukturen bewältigen. Der Status wurde also noch nie angewendet. Die Vorlage würde damit einen Status verändern, der bisher nur in der Theorie existierte.

Die Kommission hat zwar zur Kenntnis genommen, dass der Initiant mit der Vorlage mögliche Hürden für die Anwendung ausräumen wollte, erachtet aber diesen Weg als nicht zielführend; dies unter anderem, weil sie davon ausgeht, dass dieser Status wegen weiterer Schwierigkeiten und Nachteile auch in Zukunft nicht zur Anwendung kommen würde. So ist der Schutzstatus etwa für Personen vorgesehen, die für eine kurze Dauer einer Gefährdung durch einen bewaffneten Konflikt ausgesetzt wären. Er soll damit für Personen zur Anwendung kommen, die möglichst rasch wieder in ihr Heimatland zurückkehren. In der Realität ist es aber kaum möglich, die Dauer eines Konfliktes vorauszusehen. Das ist jeder kriegerischen Auseinandersetzung inhärent. Aktuelle Konflikte wie die Syrien-Krise oder auch die Situation in Afghanistan führen uns das deutlich vor Augen.

Es ist auch die Konzipierung des Schutzstatus, die eine Angleichung der Wartefrist als wenig sinnvoll erachten lässt. Aufgrund der Konzipierung für eine kurze Dauer würden in einem fiktiven Fall der Anwendung die Personen mit Schutzstatus auch keine Hilfe bei der Integration erhalten, wie das etwa bei jenen mit der vorläufigen Aufnahme der Fall wäre. Damit würde der Familiennachzug für den Schutzstatus nur auf dem Papier mit der vorläufigen Aufnahme gleichgesetzt. In der Anwendung käme es zu einer Schlechterstellung, denn Integrationsanforderungen des Familiennachzuges wie Wohnung und Sozialhilfeunabhängigkeit müssten gleich wie bei der vorläufigen Aufnahme erreicht werden.

Die Möglichkeiten für eine Integration würden also erschwert. Einerseits unterstehen Schutzbedürftige einem restriktiveren Bewilligungsverfahren, und andererseits beginnen auch die Massnahmen für die Integrationsunterstützung bei den Schutzbedürftigen später als bei den vorläufig Aufgenommenen. Die Vorlage gibt damit vor, eine Gleichstellung beim Familiennachzug anzustreben, führt aber in der Realität zu einer Verschlechterung.

Die Kommission hat zudem auch festgestellt, dass die Vorlage in der Vernehmlassung bei den Kantonen höchst umstritten war respektive dass die Revision von einer Mehrheit der Kantone kritisch beurteilt wurde; dies unter anderem aus den eben genannten Gründen.

Zusammenfassend kam die Kommission also zur Überzeugung, dass es nicht sinnvoll ist, an einem theoretischen Status eine Korrektur vorzunehmen, die faktisch keinen Mehrwert bringt, sondern vielmehr in Bezug auf die Integration von Schutzsuchenden neue Probleme schaffen würde. Ihrer Staatspolitischen Kommission war es explizit ein Anliegen, auf die Notwendigkeit der Revision des Status der vorläufigen Aufnahme hinzuweisen, denn dieser Status findet sehr wohl häufig Anwendung und weist einen erheblichen Anpassungsbedarf auf. Die SPK hat 2017, basierend auf dem Bericht zum Postulat 14.3008, "Überprüfung des Status der vorläufigen Aufnahme und der Schutzbedürftigkeit", die Motion 17.3270 ausgearbeitet. Diese wurde vom Nationalrat angenommen und vom Bundesrat befürwortet. Das Anliegen fand auch eine breite Unterstützung bei Kantonen, Gemeinden und Praktikern. Der Ständerat lehnte sie aber 2018 ab. Die SPK-N lädt deshalb ihre Schwesterkommission ein, dieses Anliegen anlässlich der neuen Legislatur nochmals zu prüfen.

Aus all diesen Überlegungen empfiehlt Ihnen die SPK-N mit 11 zu 13 Stimmen, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Silberschmidt Andri · Mit-M · Consiglio nazionale · Zurigo · Gruppo liberale radicale

Die parlamentarische Initiative unseres ehemaligen Kollegen aus dem Ständerat, Philipp Müller, fordert, dass der Familiennachzug von Schutzbedürftigen gemäss Artikel 4 des Asylgesetzes gleich geregelt wird wie bei vorläufig Aufgenommenen. Konkret hätte dies zur Folge, dass der Familiennachzug nach drei Jahren und nicht sofort erfolgen kann.

Die Staatspolitische Kommission des Ständerates wie auch die des Nationalrates haben der parlamentarischen Initiative im Jahr 2016 Folge gegeben. Drei Jahre später, also im Jahr 2019, hat die SPK-S eine entsprechende Vorlage ausgearbeitet und verabschiedet. Der Ständerat hat diese in der Sommersession in diesem Jahr mit 26 zu 14 Stimmen gutgeheissen.

Um was geht es? Der Status S für Schutzbedürftige wurde in den Neunzigerjahren aufgrund der Erfahrungen mit Asylsuchenden während des Krieges im Kosovo geschaffen. Der Hintergrund für diesen Status ist, dass schutzsuchenden Menschen schnell und unbürokratisch dieser Schutz gewährt werden soll, mit der Absicht, dass sie in ihr Heimatland zurückkehren können, sobald sich die Lage normalisiert hat. In der Realität wurde dieser Schutzstatus noch nie angewendet, was verschiedene Gründe hat. Die vorliegende parlamentarische Initiative, welche Ihre Staatspolitische Kommission vor wenigen Jahren noch gutgeheissen hat, hat nun zum Ziel, einen dieser Gründe zu beseitigen.

Der Status S hat nicht zum Ziel, Menschen in der Schweiz zu integrieren. Aus diesem Grund wäre es auch falsch, einen raschen Familiennachzug zu vollziehen. Selbstverständlich hätten auch gefährdete Familienmitglieder Anspruch auf einen Schutz nach dem Status S und müssten nicht drei Jahre warten. Wir haben uns in der Kommission gefragt, bei welchen Fällen konkret ein Unterschied geschaffen würde. Sie können sich einen Fall vorstellen, bei dem in einer Region Menschen aufgrund ihres Geschlechts oder ihrer Religion verfolgt werden. Diesen würde mit dem Status S in der Schweiz Schutz gegeben werden. Familienmitglieder, welche nicht verfolgt werden, hätten aber keinen Anspruch auf diesen Schutz, sondern könnten erst nach drei Jahren in die Schweiz kommen. Die verfolgten Menschen würden somit in ihr Heimatland zurückkehren, sobald die Situation vor Ort dies erlaubt.

Eine Aufwertung des Status S hätte für die Schweiz verschiedene Vorteile. Der Status S erlaubt es, rasch und unkompliziert Menschen aufzunehmen, und zwar ohne aufwendige Individualverfahren. Der Status ist damit das richtige Instrument, um in einer akuten Krisenlage verfahrensrechtlich rasch handeln zu können. Er ist für Situationen konzipiert, bei denen eine allgemeine Gefährdung während voraussichtlich kurzer Dauer herrscht. Dauert die Situation länger, kann die Person immer noch ein reguläres Asylverfahren durchlaufen.

Würde der Status S aufgrund einer Aufwertung, die wir heute beschliessen oder zumindest nicht verwerfen können, mehr Anwendung finden, wäre somit den betroffenen Personen auch besser geholfen. Die Schweiz hätte auch mehr Möglichkeiten und wäre flexibler, je nach Situation in den Herkunftsländern rascher und gezielter zu helfen.

Wieso sich die Linke dagegen sträubt, ist mir schleierhaft. Und zum Schluss werfe ich meinen Blick in die Mitte dieses Saals - die Mitte, welche im Ständerat genau diese Forderung noch unterstützt hat. Auch der Bundesrat spricht sich für eine Änderung des Familiennachzugs beim Status S aus.

Im Namen der Minderheit der Kommission bitte ich Sie, diese kleine, aber wichtige Änderung im Asylgesetz zu beschliessen und das Projekt nicht an den Ständerat zurückzuschicken.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Consiglio federale · San Gallo

Sie haben es gehört: Ständerat Philipp Müller hat am 2. März 2016 die parlamentarische Initiative 16.403, "Familiennachzug. Gleiche Regelung für Schutzbedürftige wie für vorläufig Aufgenommene", eingereicht. Wir beraten also hier keine Vorlage des Bundesrates, sondern eine Vorlage, die aus Ihren Reihen kommt. Ziel der Initiative ist es, die Anwendung des Schutzbedürftigenstatus, also des S-Status, durch eine Angleichung der Familiennachzugsregeln für schutzbedürftige Personen an jene für vorläufig aufgenommene Personen zu erleichtern.

Die SPK-S hat der Initiative am 25. August 2016 Folge gegeben. Am 21. Oktober 2016 stimmte Ihre Kommission dieser Initiative ebenfalls zu. Im Anschluss daran war es an der SPK-S, die entsprechenden Arbeiten zu führen. Sie sehen, das Geschäft hat auch schon ein gewisses Datum.

Der von der SPK-S erarbeitete Umsetzungsentwurf sieht vor, dass eine Wiedervereinigung der Familie von Schutzbedürftigen nur dann möglich sein soll, wenn seit der Gewährung des vorübergehenden Schutzes mindestens drei Jahre vergangen sind. Zudem sollen die nachzuziehenden Ehegatten bzw. minderjährigen Kinder mit der sich in der Schweiz aufhaltenden Person in einer bedarfsgerechten Wohnung zusammenwohnen, und die Familie soll nicht auf Sozialhilfe oder Ergänzungsleistungen angewiesen sein. Schliesslich sollen sich die Gesuchstellenden in einer Landessprache verständigen oder ihre Bereitschaft zum Spracherwerb glaubhaft machen können.

Im Januar 2019 hat die SPK-S die Vernehmlassung zum Vorentwurf eröffnet; diese dauerte bis am 1. Mai 2019. Die SPK-S erachtet es im Hinblick auf mögliche künftige Krisensituationen mit grossen Flüchtlingsströmen als angezeigt, den Status der Schutzbedürftigkeit so anzupassen, dass er für die Schweiz tatsächlich anwendbar wird. Der Vorentwurf wurde nach der Vernehmlassung ohne Anpassungen zuhanden des Rates verabschiedet und im Juni 2020 vom Ständerat mit 26 zu 14 Stimmen angenommen.

Der Bundesrat erachtet die im Rahmen der parlamentarischen Initiative vorgeschlagenen Änderungen grundsätzlich als eine sinnvolle Massnahme, um die Kohärenz im Bereich des Familiennachzugs zu erhöhen. Er ist der Ansicht, dass die vorgeschlagenen Änderungen für den Fall, dass die Schutzbedürftigenregelung angewendet wird, einer möglichen Signalwirkung der Schweiz als Zielland entgegenwirken können.

Es handelt sich beim Status einer schutzbedürftigen Person in erster Linie um einen rückkehrorientierten Status, und ein unmittelbarer Familiennachzug kann einer Rückkehr in den Heimat- oder Herkunftsstaat entgegenstehen. Der Bundesrat kam bereits in seinem Bericht "Vorläufige Aufnahme und Schutzbedürftigkeit: Analyse und Handlungsoptionen" vom Oktober 2016 zum Schluss, dass gewissen Nachteilen der Schutzbedürftigenregelung durch rechtliche Anpassungen des Systems, wie sie nun vom Ständerat im Juni verabschiedet wurden, begegnet werden kann.

Der Bundesrat hat aber auch festgehalten, dass die grundlegenden Probleme des S-Status durch punktuelle Änderungen nicht behoben werden können. So muss das sistierte Asylverfahren beispielsweise nach Aufhebung des vorübergehenden Schutzes weitergeführt werden.

Die Gründe für die ausbleibende Anwendung des Status sind vielfältig. Einer der Hauptgründe, warum dieser Status bisher nicht zur Anwendung kam, ist, dass die Schweiz bisher erhöhte Gesuchszahlen stets in den Regelstrukturen, also gemeinsam mit den Kantonen, bewältigen konnte. Hinzu kommt, dass die Schutzgewährung als vorübergehendes Instrument konzipiert wurde, das für eine relativ kurze Dauer einer schweren allgemeinen Gefährdung Anwendung finden soll. Die Erfahrungen in der Praxis zeigen jedoch, dass wegen der langen Dauer gewisser Konflikte, ich verweise auf Syrien oder auch Afghanistan, ein Ende solcher Gefährdungen oft kaum absehbar ist. Auch kann dieses vereinfachte Verfahren in einem Widerspruch zu neuen Herausforderungen des SEM stehen, insbesondere bei der Identifizierung von Personen, die eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit der Schweiz darstellen.

Mit der nun vorgeschlagenen Regelung sollen Gesuche um Familiennachzug analog der Regelung bei der vorläufigen Aufnahme neu bei den kantonalen Migrationsbehörden zur Vorprüfung eingereicht werden. Im Rahmen der Vernehmlassung haben deshalb mehrere Kantone die Befürchtung geäussert, dass dies zu einem Mehraufwand bei den Kantonen führen würde. Der Bundesrat hat für diese Befürchtung Verständnis. Gleichzeitig ist aber festzuhalten, dass mit den höheren Anforderungen beim Familiennachzug die Kantone im Bereich Sozialhilfe auch entlastet werden können. Dem Bundesrat ist es ein Anliegen, bei einer allfälligen Anwendung der Schutzbedürftigenregelung hier gemeinsam mit den Kantonen geeignete und praxistaugliche Lösungen zu finden.

Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat beantragt, auf die Vorlage des Ständerates einzutreten und sie anzunehmen. Der Bundesrat ist aber der Auffassung, dass auch in Zukunft umfassend zu prüfen sein wird, ob die Anwendung des Schutzbedürftigenstatus in einer konkreten und akuten Krisensituation überhaupt geeignet und notwendig ist.

Moret Isabelle · P-F · Consiglio nazionale · Vaud · Gruppo liberale radicale

La présidente (Moret Isabelle, présidente): Nous votons sur la proposition d'entrée en matière de la minorité Silberschmidt. La majorité propose de ne pas entrer en matière.

Votazione

Abstimmung - Vote

Für Eintreten ... 78 Stimmen

Dagegen ... 112 Stimmen

(1 Enthaltung)