Legge sulle banche. Modifica (Insolvenza, garanzia dei depositi, segregazione)

Kälin Irène · P-F · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo dei Verdi

Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (Insolvenz und Einlagensicherung)

Loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (Insolvabilité et garantie des dépôts)

Amaudruz Céline · Mit-F · Consiglio nazionale · Ginevra · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Nous traitons actuellement les divergences de la loi sur les banques. Réunie le 8 novembre 2021, la Commission de l'économie et des redevances a procédé à un deuxième examen de la loi sur les banques, c'est-à-dire de ce qui a trait à l'insolvabilité, la garantie des dépôts, la ségrégation.

Le 16 septembre 2021, le Conseil des Etats a examiné le projet et l'a approuvé, à l'unanimité, au vote sur l'ensemble, soit par 40 voix sans opposition. Le Conseil des Etats a créé sept divergences. La CER-N vous propose, à l'unanimité, d'adhérer à l'ensemble des décisions du Conseil des Etats et d'éliminer ainsi les divergences.

Je me permets de vous présenter rapidement les divergences dans la mesure où il n'y aura pas de vote puisque, comme je viens de le dire, notre commission a accepté toutes les décisions du Conseil des Etats, à l'unanimité.

La première divergence est, je dirais, une divergence d'expression. On a remplacé la notion "négociant en valeurs mobilières" par "maison de titres" dans toute la loi. Cela a, bien évidemment, été accepté à l'unanimité.

La deuxième divergence à l'article 1a lettre b, c'est un ajout des cryptoactifs désignés par le Conseil fédéral. En effet, les sénateurs ont intégré dans la loi les transactions en cryptoactifs au même titre que la monnaie standard. Cela a été accepté à l'unanimité.

La troisième divergence à l'article 27 alinéa 1 lettres b et c ainsi que dans la loi sur l'infrastructure des marchés financiers à son article 90 alinéa 1 lettres b et c, c'est l'ajout "dépôts d'espèces (sans argent liquide)". C'est un ajout pour clarifier le texte, accepté à l'unanimité.

La quatrième divergence porte sur l'article 28a alinéas 1, 2 et 3. Il s'agit probablement de la divergence qui mérite le plus d'explications, quand bien même notre commission s'est ralliée à l'unanimité à la décision du Conseil des Etats. Le Conseil des Etats a apporté quelques modifications aux amendements du Conseil national concernant l'assainissement des banques cantonales. Il tient à ce que les cantons soient consultés et pas seulement entendus par la Finma, avant que celle-ci approuve un plan d'assainissement. En outre, des dérogations doivent être prévues pour toutes les banques cantonales et non seulement pour celles qui bénéficient d'une garantie explicite de l'Etat. Ici aussi, la commission a adhéré à la décision du Conseil des Etats.

La cinquième divergence concerne l'article 30b alinéa 6. Les banques cantonales doivent aussi être autorisées à utiliser des "bail-in bonds". Il s'agit d'un instrument permettant de recapitaliser une banque pour qu'elle satisfasse à nouveau aux dispositions en matière de fonds propres. Jusqu'à présent, seules les banques d'importance systémique avaient accès à cette solution. Là encore, notre commission s'est ralliée à la décision du Conseil des Etats.

La sixième divergence a trait à l'article 32 alinéa 3bis. Une banque qui veut contester un plan de restructuration élaboré devrait disposer de trois ans au lieu de deux pour le faire. Cela a été accepté par notre commission.

Enfin, la septième et dernière divergence concerne la loi sur les titres intermédiés: un nouvel article 2 alinéa 1bis prévoit que l'article 31 alinéa 2 de la loi soit applicable, aux conditions visées à l'article 31 alinéa 1, aux titres intermédiés qui sont conservés par un dépositaire en Suisse ou à l'étranger, même si leur conservation est régie par le droit étranger.

Landolt Martin · Mit-M · Consiglio nazionale · Glarona · Il Gruppo del Centro. Alleanza del Centro. PEV.

Der Ständerat hat diese Vorlage im Wesentlichen so übernommen, wie wir sie hier bereits beraten haben. Bei den heute zur Diskussion stehenden Differenzen handelt es sich um sinnvolle Ergänzungen und Präzisierungen. Sie stammen teilweise auch aus früheren Feststellungen, die beispielsweise im Rahmen des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes oder bei der DLT-Gesetzgebung gemacht worden sind. Ihre Kommission empfiehlt Ihnen deshalb, die vom Ständerat vorgeschlagenen Anpassungen zu übernehmen.

Im Zentrum der Diskussion standen und stehen die Fragestellungen rund um die Kantonalbanken. Hier besteht die Herausforderung in der Tatsache, dass eine Kantonalbank bekanntlich ja nur eine Kantonalbank sein darf, wenn sie sich mindestens zu einem Drittel im Besitz des jeweiligen Kantons befindet. Unabhängig von Rechtsform und Grösse oder vom Vorhandensein einer Staatsgarantie sind die Kantonalbanken auch in den jeweiligen kantonalen Gesetzgebungen und Verfassungen verankert. Bei einer Sanierung würde dann eben nicht nur das heute vorliegende Bankengesetz tangiert, sondern auch kantonale Regelwerke.

Dieser Herausforderung haben wir Rechnung zu tragen versucht, und der Ständerat hat dies nochmals vertieft und präzisiert. So soll beispielsweise in Artikel 28a festgehalten werden, dass die Finma bei einer Sanierung den betroffenen Kanton konsultiert. Dadurch soll versucht werden, den jeweiligen Besonderheiten der betroffenen Kantonalbank bzw. des betroffenen Kantons Rechnung zu tragen. Vorausgesetzt und erwartet wird hier aber natürlich auch eine ausreichende Kooperationsbereitschaft des entsprechenden Kantons. Der Prozess stösst hier nämlich dann an seine Grenzen, wenn er nicht innert nützlicher Frist zum Ziel führt. Ihre Kommission hält deshalb auch ausdrücklich fest, dass der Lead hier bei der Finma ist. Sie soll koordinieren, muss aber auch ihren Auftrag erfüllen können.

In Artikel 30b sollen die Kapitalmassnahmen dahingehend erweitert werden, dass grundsätzlich auch den Kantonalbanken sogenannte Bail-in-Instrumente zur Verfügung stehen. Das ist nicht nur für die Kantonalbanken wichtig, sondern stärkt auch die Krisenresistenz des gesamten Finanzplatzes. Es ist zwar nicht unbedingt damit zu rechnen, dass sie bei sämtlichen Kantonalbanken zum Einsatz kommen werden. Es wird in der Verordnung zu regeln sein, welche Konzepte vorzulegen sind, um von dieser Möglichkeit Gebrauch machen zu können. Zu diesen Konzepten müssen Lösungen gefunden werden, bei denen beispielsweise eine Kompensation nicht an eine Staatsgarantie geknüpft wird, weil diese ja erst dann zum Tragen kommt, wenn eine Sanierung gescheitert ist. Grundsätzlich sollen aber die Eigentümer, in diesem Falle also die Kantone, zuerst haften und erst dann die Fremdkapitalgläubiger. Diese Konzepte sind deshalb anspruchsvoll, und sie müssen transparent sein, sodass die Gläubiger wissen, wie es im Ernstfall ablaufen würde.

Zusammenfassend kann ich also wiederholen, dass Ihre Kommission die Anpassungen des Ständerates für gut befunden hat und Ihnen empfiehlt, dem Ständerat zu folgen. Wenn wir diese Differenzen heute ausräumen, schicken wir ein modernes Bankengesetz in die Schlussabstimmung, ein Gesetz, das zu einem besseren Kundenschutz im Bereich der Einlagensicherung führt, aber auch zu einem stabileren und sichereren Finanzplatz durch klare Regelungen im Bereich der Insolvenz und der Segregierung. Es ist auch ein Gesetz, das die besondere Lage und Situation der Kantonalbanken berücksichtigt, und ein Gesetz, das auch im Bereich der Einlagensicherung durch die Kostenneutralität bei verschiedenen Hinterlegungsformen die unterschiedliche Situation der Banken in der Schweiz berücksichtigt. Im Rahmen der Umsetzung auf Verordnungsstufe wird dann von Bedeutung sein, dass die Kostenneutralität den nationalen Spielraum für die Umsetzung von Basel III final nicht beeinträchtigt.

Danke, wenn Sie den Empfehlungen Ihrer Kommission folgen.

Maurer Ueli · BR-M · Consiglio federale · Zurigo

Ich bitte Sie ebenfalls, bei sämtlichen Differenzen dem Ständerat zuzustimmen und diese damit auszuräumen.

Ich erläutere die Differenzen noch kurz: Bei Artikel 1a Buchstabe b wird klargestellt, dass aufgrund der bisher erfolgten Änderungen im Bereich Blockchain nun auch kryptobasierte Vermögenswerte entgegengenommen werden. Das ist eine Anpassung an die inzwischen erfolgte Gesetzgebung im Blockchain-Bereich.

Artikel 27 Absatz 1 Buchstabe b wird mit "einschliesslich Barsicherheiten (ohne Bargeld)" ergänzt. Der Beschluss des Ständerates ist sinnvoll. Der im heutigen Bankengesetz verwendete Begriff des Finanzinstruments wurde inzwischen im FIDLEG neu definiert und erfasst damit Barsicherheiten nicht mehr. Barsicherheiten sollen aber bei einer Sanierung, wie heute, bei entsprechender Vereinbarung verwertet und übertragen werden können. Das wird mit dieser Ergänzung klargestellt.

Artikel 28a betrifft die Kantonalbanken, das haben Sie bereits gehört. Der Einbezug des Kantons in das Sanierungsverfahren einer Kantonalbank ist sinnvoll. Es war dies ein Anliegen der Finanzdirektorenkonferenz. Der Nationalrat hatte schon eine entsprechende Formulierung beschlossen. Der Ständerat hat noch etwas an dieser Formulierung gefeilt. Damit sind nun alle Kantonalbanken erfasst, nicht nur jene mit Staatsgarantie. Die Ausarbeitung des Sanierungsplans ist Sache der Finma; dies wird nun im Gesetzentwurf klarer zum Ausdruck gebracht. Die Finma soll den Kanton also konsultieren und nicht anhören.

Dann haben wir Artikel 30b Absatz 6: Hier geht es noch einmal um die Frage der Kantonalbanken. Im Nationalrat wurde der Entwurf des Bundesrates, wie wir ihn in die Kommission eingebracht haben, angenommen. Faktisch könnte dann, wegen ihrer Systemrelevanz, nur die Zürcher Kantonalbank solche zusätzlichen Finanzierungsinstrumente - Bail-in-Instrumente - brauchen. Die Variante des Ständerates geht hier etwas weiter und nimmt das Anliegen der Finanzdirektorenkonferenz noch konkreter auf. Damit kann die Finma diese Instrumente im Sanierungsfall vor dem Dotationskapital abschreiben lassen; das würde für alle Kantonalbanken gelten, nicht nur für solche mit Staatsgarantie.

Wir können diese Variante des Ständerates grundsätzlich unterstützen, wonach solche Instrumente den Kantonalbanken generell offenstehen. Wichtig ist aber, dass der Bundesrat dann, wie vorgeschlagen, auf Verordnungsstufe die konkreten Voraussetzungen und Bedingungen festsetzen kann. Es soll nicht einfach jede Kantonalbank solche speziellen Instrumente herausgeben können, sondern es müssen dafür besondere Gründe vorliegen, die mit der Eigenheit der entsprechenden Kantonalbank zusammenhängen. Wenn dem nicht so wäre, würden die Kantonalbanken gegenüber den anderen Banken generell bevorteilt, was nicht die Idee dieses Artikels ist. Die bei einem Antrag auf solche Instrumente vorgegebene nachträgliche Kompensation der Gläubiger ist wichtig, damit bei einer Sanierung der No-creditor-worse-off-Test bestanden werden kann.

Wir haben dann noch Artikel 32 Absatz 3bis: Hier geht es um eine formelle Anpassung an das SchKG, damit die Fristen in allen Gesetzen gleich sind. Der Ständerat schlägt vor, die Frist von zwei auf drei Jahre zu verlängern. Das entspricht dann der Frist, wie wir sie im SchKG haben. Wir empfehlen Ihnen, das so zu übernehmen.

Schliesslich haben wir noch Artikel 2 Absatz 1bis des Bucheffektengesetzes: Hier geht es darum, dass im Insolvenzfall nicht nur Effekten nach schweizerischem Recht erfasst werden, sondern auch solche, welche unter ausländischem Recht verwahrt werden. Diese Präzisierung, die der Ständerat noch vorgenommen hat, schafft in der Praxis mehr Klarheit.

Mit der Ausräumung dieser Differenzen und der Übernahme der Formulierungen des Ständerates, welche zu mehr Klarheit führen, entsprechende Anliegen der Kantone bzw. der Finanzdirektorenkonferenz aufnehmen und die Anpassung an inzwischen erfolgte Gesetzesänderungen vorsehen, haben wir ein modernes Gesetz, wie das schon die Kommissionssprecher gesagt haben, das man so in die Schlussabstimmung geben kann.

Ich bitte Sie also, bei sämtlichen Differenzen dem Ständerat zu folgen.

Kälin Irène · P-F · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo dei Verdi

Ersatz von Ausdrücken; Art. 1a Bst. b; 27 Abs. 1 Bst. b, c; 28a; 30b Abs. 6; 32 Abs. 3bis

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Remplacement d'expression; art. 1a let. b; 27 al. 1 let. b, c; 28a; 30b al. 6; 32 al. 3bis

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Änderung anderer Erlasse

Modification d'autres actes

Ziff. 8 Art. 2 Abs. 1bis; 9 Art. 90 Abs. 1 Bst. b, c

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Ch. 8 art. 2 al. 1bis; 9 art. 90 al. 1 let. b, c

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Präsidentin (Kälin Irène, Präsidentin): Das Geschäft ist somit bereit für die Schlussabstimmung.