Information und Konsultation im Bereich der Aussenpolitik. Einheitliche und systematische Verwaltungsverfahren

Molina Fabian · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Sozialdemokratische Fraktion

Die Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Bundesrat im Bereich der Aussenpolitik ist seit vielen Jahren Gegenstand von Diskussionen. In beiden Kammern wurden in der Vergangenheit verschiedene Vorstösse behandelt, die eine Stärkung der parlamentarischen Informations- und Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik verlangten. Der Bundesrat wehrte sich in der Regel erfolgreich gegen eine engere Begleitung durch die Bundesversammlung.

Ausgehend vom Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 18.4104 der APK-S, "Konsultation und Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law", beschlossen die Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat Anfang 2020 deshalb, diesen Kompetenzstreit zu klären und eine gemeinsame Subkommission einzusetzen, die eine vertiefte Analyse der Mitwirkungsrechte des Parlamentes im Bereich der Aussenpolitik vornehmen sollte. Die Subkommission hatte den Auftrag, zu prüfen, ob gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht, um die parlamentarischen Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik auch, aber nicht nur im Zusammenhang mit Soft Law zu gewährleisten. Die Subkommission, bestehend aus sieben Mitgliedern des Nationalrates und vier Mitgliedern des Ständerates, führte zu diesem Zweck Anhörungen durch und gab ein Rechtsgutachten bei Anna Petrig, Professorin für Völkerrecht und Öffentliches Recht an der Universität Basel, zu den Rechtsgrundlagen in der Schweiz und zum Rechtsvergleich mit anderen Staaten sowie eine Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle in Auftrag. Diese beiden Papiere wurden durch die beiden APK veröffentlicht und können auf der Website des Parlamentes eingesehen werden, was ich Ihnen wärmstens empfehle.

In ihren Gutachten kommt Frau Professorin Petrig zum Schluss, dass die in Artikel 166 Absatz 1 der Bundesverfassung und in Artikel 152 des Parlamentsgesetzes verankerten Mitwirkungs- und Informationsrechte der Bundesversammlung grundsätzlich klar geregelt und im internationalen Vergleich weitreichend sind. Sie spricht von einem Verhältnis zur gesamten Hand, also von einer geteilten Verantwortung von Parlament und Bundesrat für die Aussenpolitik. Dem Bundesrat kommt keineswegs eine grundsätzlich alleinige Entscheidungsmacht in Sachen Aussenpolitik zu. Vielmehr werde, heisst es, seine Handlungsfähigkeit massgeblich durch die Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung definiert. Zu diesem Zweck ist er verpflichtet, die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen regelmässig und umfassend zu informieren und zu konsultieren. Dieser Pflicht ist er in der Vergangenheit nicht immer ausreichend nachgekommen.

Aufgrund der geführten Diskussionen entschied die Subkommission, dass zur Wahrung der Mitwirkungsrechte des Parlamentes ein gesetzgeberischer Präzisierungsbedarf besteht. Sie entschied weiter, sich nicht strikt auf Soft Law zu limitieren, sondern Massnahmen vorzuschlagen, die auf die Gewährleistung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik abzielen, unabhängig von der Rechtsform eines Vorhabens. Beide APK sind diesem Vorschlag gefolgt.

Neben der parlamentarischen Initiative 22.482 schlägt Ihnen Ihre APK deshalb einstimmig vor, den Bundesrat mit der vorliegenden Motion zu beauftragen, departementsübergreifend einheitliche und systematische Verfahren bezüglich der Information und Konsultation der zuständigen Kommissionen in einem Erlass zu regeln und die Mitwirkungsrechte des Parlamentes damit rechtlich besser abzusichern. Ich danke Ihnen, dass Sie diese Motion unterstützen und damit Ihrer APK, die einstimmig entschied, folgen.

Nidegger Yves · Mit-M · Nationalrat · Genf · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

La dialectique entre l'exécutif et le législatif en matière de politique étrangère en Suisse est chose passionnante. Cette motion, comme la précédente (22.3891), en traite. Il s'agit d'une motion de commission que votre commission a adoptée. Elle est d'ailleurs présentée dans les mêmes termes dans l'autre conseil (22.4264). La motion charge le Conseil fédéral d'édicter un acte, une loi, qui garantirait que des procédures uniformes soient introduites systématiquement dans tous les départements de l'administration fédérale pour garantir l'information et la consultation des commissions compétentes en matière de politique extérieure, en application de l'article 152 de la loi qui régit l'activité de notre Parlement.

Tout cela est un peu technique et doit être placé, pour être compris, dans le cadre qui l'a vu naître, c'est-à-dire le débat qui nous a déjà occupés, qu'on appelle le "soft law", le droit souple, assez improprement nommé d'ailleurs. C'est le fruit de cette réflexion sur le droit souple qui vous est présenté aujourd'hui, un fruit très insuffisant, mais c'est mieux que pas de fruit du tout.

Qu'est-ce que le droit souple? Comme vous le savez, les Etats ont depuis plusieurs décennies pas mal de difficulté à conclure ensemble de nouveaux traités contraignants, qui les rebutent. Les problèmes à résoudre au niveau global sont de plus en plus souvent confiés à des conférences sous l'égide des Nations Unies ou d'une autre organisation internationale, le G20, l'OCDE. Des objectifs à atteindre et des engagements pour s'approcher des objectifs sont fixés. Cela donne lieu non pas à un traité contenant des règles contraignantes au regard du droit international et donc des représailles possibles d'un Etat contre un autre qui n'aurait pas respecté le traité. Cela, les Etats n'en veulent pas. L'accord conclu contient des règles qu'on appelle de droit souple parce que elles n'ont pas le caractère obligatoire du droit international. Néanmoins, lorsque les Etats coopèrent de manière insuffisante ou de manière insuffisamment rapide aux objectifs auxquels ils ont souscrit, arrivent ces listes noires, grises, roses ou vertes qui donnent aux autres Etats le droit de maltraiter les mauvais élèves. De la sorte, finalement, les règles prétendument de droit souple ou non contraignantes ont des effets politiques, sinon juridiques, tout à fait contraignants parce que leurs conséquences sont de l'ordre des représailles.

Tous les parlements du monde se posent cette question; le nôtre en particulier se l'est posée. A l'article 152 de notre loi sur le Parlement, il nous est donné des prérogatives parlementaires, face à l'exécutif, qui sont plus étendues que celles qu'on trouve dans d'autres parlements du monde, puisque nous avons un droit, à travers les commissions spécialisées, à être informés régulièrement, rapidement, complètement et, surtout, à temps de ce que fait l'exécutif, en particulier dans notre domaine, qui est d'édicter la loi. C'est nous qui sommes compétents en la matière. Si le Conseil fédéral prend des engagements politiques qui, au fond, deviennent des lois, puisqu'ils nous sont imposés, le Parlement se trouve spolié d'une compétence. Celui-ci a au moins le droit de s'y intéresser à temps, c'est-à-dire avant que le Conseil fédéral commence à prendre des engagements dans certains cercles dans lesquels le Parlement n'a pas sa place.

En ce qui concerne l'information et la consultation, une étude a été menée dans le cadre d'une sous-commission mixte, instituée par les Commissions de politique extérieure du Conseil des Etats et du Conseil national, qui ont délégué, ensemble, dix personnes, pour s'intéresser à cette question. La première analyse a consisté à se demander si, dans l'état actuel des choses, l'article 152 était respecté. La réponse est que ce n'est pas vraiment le cas, et en tout cas pas de manière systématique et souvent pas à temps. Cela peut arriver que ce soit le cas, mais aussi que ce ne soit pas le cas. La sous-commission n'a pas trouvé de solution miracle à la question de fond, celle du "soft law" et des prérogatives du législateur face à des obligations de nature politique sur lesquelles il n'a pas la possibilité de se prononcer, ou sur lesquelles il n'aura pas la possibilité de se prononcer après, car il n'y aura pas de traité, et donc pas de ratification ni d'acte du Parlement quant à une ratification et, par conséquent, pas non plus de possibilité de l'attaquer par voie de démocratie directe. Toutes ces questions sont restées assez largement en suspens, non résolues, ce qui est quelque peu frustrant. Néanmoins, afin de vous montrer que nous sommes quand même utiles, notre sous-commission vous propose d'adopter cette motion qui aura au moins le mérite de clarifier, de baliser la problématique et d'uniformiser la manière dont vos commissions seront informées dans le futur, lorsque le Conseil fédéral aura élaboré un acte qu'il vous soumettra.

Je vous invite donc à suivre votre commission et à soutenir et adopter cette motion.

Cassis Ignazio · BR-M · Bundesrat · Tessin

La participation du Parlement à la politique étrangère a régulièrement fait l'objet de débats dans notre pays, dans l'histoire de l'Etat fédéral. Depuis quelques années, elle nous occupe à nouveau. Dans un premier temps, les discussions ont été concentrées sur la participation du Parlement à ce que l'on appelle, vous l'avez entendu, les instruments de "soft law", de droit souple.

Le Conseil fédéral a rédigé un rapport à ce sujet en 2019. Sur cette base, un aide-mémoire a été élaboré au sein de l'administration fédérale sous la direction de mon département. L'aide-mémoire a été discuté avec vos Commissions de politique extérieure. Cette démarche a permis de renforcer la cohérence au sein de l'administration fédérale en ce qui concerne l'implication du Parlement dans les questions de droit souple, de "soft law".

Die Frage der Mitwirkung an der Aussenpolitik stellt sich aber nicht nur im Bereich des Soft Law, sondern auch darüber hinaus. Am 30. September des letzten Jahres hat der Bundesrat deshalb mehrere zusätzliche Massnahmen beschlossen, um die Ausübung der Mitwirkungsrechte des Parlamentes im Bereich der Aussenpolitik generell zu stärken. Es handelt sich konkret um drei Massnahmen:

1. Wenn eine Konsultation zu einem Entscheid des Bundesrates stattfindet, muss dieser als provisorisch gekennzeichnet werden. Damit wird der Handlungsspielraum des Parlamentes gewahrt.

2. Das zuständige Departement muss eine klare Konsultationsantwort einer Kommission beantworten, nachdem der Bundesrat definitiv entschieden hat.

3. Die Liste der aussenpolitischen Aktualitäten wird angepasst, um die Transparenz zu Soft-Law-Themen zu erhöhen.

Der Bundesrat ist bereit, Sie hören es, im Bereich der aussenpolitischen Informations- und Konsultationsrechte des Parlamentes Richtlinien zu erlassen, um die Kohärenz in der Bundesverwaltung auch hier weiter zu stärken. Diese Richtlinien werden auch die bereits getroffenen drei Massnahmen mit einschliessen.

Deshalb beantragt Ihnen der Bundesrat Annahme der Kommissionsmotion.

Nussbaumer Eric · 1VP-M · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Präsident (Nussbaumer Eric, erster Vizepräsident): Die Kommission und der Bundesrat beantragen die Annahme der Motion.

Angenommen - Adopté