03.3239, 03.3240
Straffung der Beschwerdeverfahren zum KVG / Beschleunigung der Beschwerdeverfahren im KVG
Frick Bruno · 2VP-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion
Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit Ihres Rates schlägt Ihnen eine Empfehlung und eine Motion vor. Mit beiden wollen wir die Beschwerdeverfahren im Krankenversicherungsbereich beschleunigen bzw. künftig auf gesetzlicher Stufe straffen.
Welches ist die Situation, die uns zu den Vorstössen geführt hat? Die Verfahrensdauer zur Behandlung von Beschwerden an den Bundesrat im Krankenversicherungswesen, welche insbesondere die Spitaltarife betreffen, überschreitet zurzeit regelmässig die gesetzlich vorgesehene Dauer von vier bzw. höchstens acht Monaten. Die mittlere Erledigungsdauer beträgt zwar etwa zwölf Monate, aber wichtige Beschwerden sind über mehrere Jahre hinaus pendent. Gegenwärtig sind noch vier Beschwerden aus dem Jahre 2000, sieben aus dem Jahre 2001 sowie sechzehn aus dem Jahre 2002 unerledigt. Dieser Umstand führt dazu, dass zahlreiche Kantone und ihre Spitäler die Jahresrechnungen 2000 bis 2002 noch nicht ordnungsgemäss abschliessen konnten und ihre Budgets für das Jahr 2004 nicht seriös planen können. Also kurz gesagt: Die Rechnungen 2000 bis 2002 können teilweise noch nicht abgeschlossen werden, und gleichzeitig müssen die Kantone ihr Budget für 2004 planen. Dieser Zustand ist so nicht mehr akzeptabel.
Die Kommission schlägt Ihnen zwei Massnahmen vor:
1. In einer Empfehlung wird der Bundesrat aufgefordert, die Massnahmen zu treffen, um alle bis Ende letzten Jahres eingereichten Beschwerden gegen die Tarifentscheide der Kantonsregierungen bis Ende dieses Jahres zu erledigen. Das soll erfolgen durch organisatorische und personelle Massnahmen auf der einen Seite und durch die Straffung der Verfahren hinsichtlich Fristen auf der anderen Seite. Gleichzeitig bitten wir den Bundesrat, die Massnahmen zu treffen, um künftige TarMed-Beschwerden - die stehen ja ins Haus - innert der gesetzlichen Frist von vier bzw. acht Monaten entscheiden zu können. Das ist die Empfehlung für die laufenden Verfahren.
2. Wir schlagen aber auch eine Motion vor, wonach uns der Bundesrat Gesetzesänderungen vorlegen soll, namentlich über das Verwaltungsverfahrensgesetz, sodass die Verfahren zur Behandlung von Beschwerden im Krankenversicherungswesen gestrafft werden, damit die Frist von vier bzw. acht Monaten überhaupt eingehalten werden kann. Denn die Situation der verzögerten Entscheide ist teilweise durch das Gesetz selber verursacht, weil die Fristen im Verwaltungsverfahrensgesetz - wenn die gesetzlichen Fristen eingehalten werden sollen - dazu führen, dass die gesamte Verfahrensdauer ausgeschöpft ist und für die Entscheidphase keine Zeit mehr zur Verfügung steht.
Welches ist nun die Haltung des Bundesrates zu unseren Anträgen? Der Bundesrat ist bereit, die Empfehlung entgegenzunehmen. Wir danken Ihnen bestens dafür, Frau Bundesrätin. Wir sind uns der Schwierigkeiten bewusst, und wir wissen, dass diese Beschwerden nicht durch eine einfache Massnahme sofort erledigt werden können. Sie sind sehr komplex, sie sind sehr umfangreich, sie sind in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ausgesprochen schwierig. Es ist nicht so, dass Sie ein, zwei Personen darauf ansetzen können und die Sachen dann erledigt sind.
Wir erwarten aber, dass Sie alle möglichen Massnahmen treffen, um über diese Beschwerden bis Ende Jahr entscheiden zu können - auch in Anbetracht dessen, dass diesbezüglich, wie ich informiert bin, bei einer leitenden Funktion sogar noch ein Personalwechsel ansteht. Trotzdem: Die Kantone und unser Gesundheitswesen sind darauf angewiesen, dass die Beschwerden in nützlicher Frist entschieden werden.
Nun zur Haltung des Bundesrates zur Motion: Der Bundesrat macht in seiner Stellungnahme zur Motion eine sehr gründliche und, wie ich meine, eine sehr saubere Analyse. Ich danke Ihnen dafür. Der Bundesrat legt in seinen Schlussfolgerungen auch Lösungen vor; er bestreitet nicht, dass gesetzlicher Handlungsbedarf besteht, um die Fristen zu straffen. Trotzdem - und für mich überraschend - kommt der Bundesrat zum Schluss, die Motion sei in ein Postulat umzuwandeln.
Die Kommission hat zu dieser Erklärung nicht Stellung nehmen können, aber ich glaube, dass die Gründe, die für das Festhalten an der Motion sprechen, überwiegen. Zwei Gründe führe ich an:
Zum Ersten ist ausgewiesen, dass man handeln muss. Der Bundesrat hat ja die Lösungen bereits skizziert. Wenn der Bundesrat nur ein Postulat entgegennehmen will, dann wird er prüfen und Bericht erstatten. Aber wir wollen, dass er prüft und handelt. Der Handlungsbedarf ist ausgewiesen. Handeln können wir nur, wenn wir den Auftrag verbindlich als Motion formulieren. Der Motionstext ist ja keineswegs eng; er lässt alle Möglichkeiten offen. Er sagt nur, dass gehandelt werden muss; aber wie die Lösungen im Einzelnen zu finden sind, ist offen. Wir haben lediglich ein Beispiel, das Verwaltungsverfahrensgesetz, angeführt; alle anderen Möglichkeiten sind ebenfalls offen.
Zum Zweiten weist der Bundesrat darauf hin, er plane, die Entscheidungskompetenzen für die fraglichen Entscheide im Krankenversicherungswesen vom Bundesrat selber auf das neue Bundesverwaltungsgericht zu verlagern. Aber auch falls dies realisiert wird, steht es der Motion nicht entgegen. Erstens ist fraglich, ob diese Änderung überhaupt realisiert wird. Zweitens müssen, auch wenn sie realisiert wird, die Fristen gestrafft werden, damit auch bei Rechtsprechung durch das Bundesverwaltungsgericht die gesetzlichen Fristen eingehalten werden können.
Das vermag die Haltung der Kommission, die Motion zu überweisen, nicht zu ändern. Die staatspolitisch teilweise bedenkliche Situation verlangt, dass in diesem wichtigen Bereich die Kantone rasch Beschwerdeentscheide erhalten. Besser einen rechtzeitigen Entscheid, der zu 85 Prozent richtig ist, als einen Entscheid, der zu 93 Prozent richtig ist, aber zu einem Zeitpunkt kommt, in dem die Kantone nicht mehr zeitgerecht handeln können und in Schwierigkeiten sind.
Zusammengefasst: Frau Bundesrätin, ich danke Ihnen, dass Sie die Empfehlung entgegennehmen.
Ich bitte den Rat, auch die Motion als solche zu überweisen und klar auszusprechen: Es muss gehandelt werden, aber das Wie wird dem Bundesrat offen gelassen.
Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.
Der Bundesrat teilt Ihre Bedenken, wie sie jetzt von Herrn Frick zum Ausdruck gebracht worden sind; es ist ein Anliegen von allen. Ich glaube, wir sind uns auch einig, dass solche Beschwerden so schnell wie möglich behandelt werden müssen. Ich bin sehr froh, Herr Frick, dass auch aus Ihrem Votum hervorgegangen ist, dass man sich in der Kommission der heiklen Situation bewusst ist, in welcher sich die verschiedenen Akteure, einerseits die Kantone, die Tarifpartner, die Spitäler, aber anderseits auch die beschwerdeinstruierende Instanz, befinden. Es liegt uns sehr am Herzen, den Unsicherheiten der Tarifpartner ein rasches Ende zu setzen und dann auch für alle verlässliche Grundlagen für die zukünftigen Tarifverhandlungen zu schaffen. Deshalb überrascht es Sie wohl kaum, dass der Bundesrat Verständnis für das Anliegen der Motion hat.
Die Motion schlägt aber eine Änderung des Verwaltungsverfahrensgesetzes vor, und das beurteilt der Bundesrat eher kritisch, weil er dieses Gesetz nicht mit einer Ausnahmeregelung überladen möchte. Dem Bundesrat schwebt tatsächlich eher vor - ähnlich dem Asylverfahren -, KVG-spezifische Verfahrensvorschriften im KVG selber einzubauen.
Solche Regelungen zur Verfahrensbeschleunigung erfordern aber wirklich grundlegende und gründlichste Abklärungen, wie weit man gehen kann, ohne dass dabei verfassungs- oder völkerrechtlich garantierte Grundrechte der Betroffenen tangiert werden. In diesem Zusammenhang darf auch nicht vergessen werden, dass in Tarif-, aber auch in Listenstreitigkeiten nicht nur die Interessen der Kantone zur Diskussion stehen, sondern auch die Interessen der nicht subventionierten privaten Trägerschaften. Es ist auch der Umstand zu berücksichtigen, dass zurzeit der Bundesrat und später dann das Bundesverwaltungsgericht als erste und einzige Beschwerdeinstanz bei solchen Beschwerden entscheidet. Sie sehen also, dass neue Verfahrensvorschriften nicht einfach aus dem Ärmel geschüttelt werden dürfen, sondern dass sie vertiefter Abklärung bedürfen.
Deshalb ersucht Sie der Bundesrat, die Motion in ein Postulat umzuwandeln. Den Ausführungen von Herrn Frick entnehme ich aber auch, dass man - falls Sie die Motion als Motion überweisen würden - nicht darauf beharren würde, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz zwingend geändert werden muss, sondern dass man dem Anliegen der Motion allenfalls auch in einem anderen Gesetz Rechnung tragen könnte.
Noch zur Empfehlung: Die kurze Frist, also die Erledigung noch vor Ende dieses Jahres, lässt weder einschneidende organisatorische Massnahmen zu, noch könnte eine Personalaufstockung etwas bewirken. Beim Personal ist darauf hinzuweisen, dass neue Angestellte angesichts der Komplexität der Materie eine Einarbeitungszeit von mehreren Monaten benötigen, sodass in der kurzen Zeit auch keine Wirkung erzielt werden könnte. Der Bundesrat wird aber alles daransetzen, die Empfehlung zu erfüllen.
Obwohl die Lage heute nicht befriedigend ist, möchte ich dennoch auch im Sinne einer positiven Bilanz festhalten, was in den vergangenen Jahren im Bereiche der KVG-Beschwerden alles geleistet worden ist: Der Bundesrat hat in rund 400 Entscheiden eine Rechtsprechung entwickelt, und das hat seit 1996 doch ermöglicht, dass eine grosse Anzahl von heiklen und auch umstrittenen Fragen geklärt werden konnte. Es konnte eine Rechtssicherheit geschaffen werden, was auch zu einer Senkung der Anzahl weiterer Beschwerden geführt hat. Die Verfahren zur Berechnung der Tarife konnten standardisiert und auch die Normen zur Überprüfung der Tarife etabliert werden. Bis heute sind mehr als 90 Prozent der 550 seit Inkrafttreten des KVG eingereichten Beschwerden erledigt worden. Die Verfahrensdauer ist inzwischen von einem Durchschnittswert von 17 Monaten auf rund 12 Monate gesunken.
Die Anzahl hängiger Beschwerden liegt heute bei 50, wobei 27 davon ambulante und stationäre Spitaltarife betreffen. Die Zahl der Beschwerden geht zurück, aber das darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die zunehmende Komplexität der Fälle in diesem reinen Zahlenspiel nicht zum Tragen kommt und dass man deshalb nicht alleine die Zahl der Fälle anschauen muss, sondern auch, was Gegenstand der Beschwerdeverfahren ist, und diese sind zum Teil sehr komplex.
Was die Spitaltarife angeht, ist diese Komplexität zum einen auch darauf zurückzuführen, dass bei der Umsetzung neuer Tarifmodelle wie Mischpauschalen, Fallpauschalen oder Sonderpauschalen immer auch wieder neue Konstellationen beurteilt werden müssen. Zum anderen hat die Preisüberwachung im Jahre 2001 in einer weiteren Etappe die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Leistungen der Spitäler erweitert und verwendet seither das so genannte Benchmarking, d. h., sie vergleicht die Betriebskosten der Spitäler miteinander.
Schliesslich erwies es sich wegen der Verzögerung bei der Einführung des TarMed als nötig, auf der Basis des heute noch aktuellen Spitalleistungskataloges eine Methode zur Überprüfung der ambulanten Tarife der Spitäler zu entwickeln. Es trifft insofern eben zu, dass all diese Fragen und die Prüfung dieser Fragen die Verfahrensdauer verlängert haben.
Wenn wir heute aufgrund der laufenden und der erledigten Verfahren voraussagen können, dass die Dauer der Beschwerdeverfahren, inklusive jener betreffend Spitaltarife, bei einem Mittelwert von 12 Monaten zu liegen kommt bzw. bleiben wird, ist das sicher nicht in allen Fällen befriedigend. Aber wir müssen auch in diesem Saale klar zur Kenntnis nehmen, dass die vorgesehenen Ordnungsfristen wegen der Komplexität der einzelnen Fälle nicht im jedem Fall eingehalten werden können.
Wir sind selber auch daran, noch weitere Massnahmen zu finden, die zu einer Verkürzung der Verfahrensdauer beitragen könnten. Auch innerhalb des Bundesamtes für Justiz versucht man, noch weitere Verbesserungen zu erzielen. Was die Fristsetzung betrifft, sind wir - das hat bereits Herr Frick erwähnt - an das Verwaltungsverfahrensgesetz gebunden, aber wir werden in Zukunft noch mehr Härte und Konsequenz zeigen, wenn man uns Fristverlängerungsgesuche unterbreitet.
Ich habe auch angeordnet, dass man, wo immer möglich, den Austausch mit den Beteiligten, also mit den Kantonen, mit den Kassen und mit anderen Bundesstellen, intensiviert.
Noch ein letztes Wort zum TarMed: Hier möchte ich vorausschicken, dass die vom Bundesrat genehmigte Tarifstruktur bei KVG-Leistungen für alle Leistungserbringer gilt, und zwar unabhängig davon, ob sie dem Vertrag beigetreten sind oder nicht. Zurzeit wird in den Kantonen die Höhe des Taxpunktwertes ausgehandelt, wobei offenbar schon einvernehmliche Lösungen gefunden werden konnten. Wo dies nicht der Fall ist, liegt es an den Kantonen, die Tarifpartner zu einer Einigung zu bewegen; ansonsten muss dann der Taxpunktwert festgesetzt werden. Über die Art und Menge möglicher Beschwerden in diesem Zusammenhang kann im heutigen Zeitpunkt noch nichts gesagt werden. Aber die involvierten Bundesbehörden stehen in Kontakt miteinander, prüfen verschiedene Szenarien und entsprechende Massnahmen gegen eine Beschwerdeflut, die dann wieder vom TarMed ausgehen könnte. Das noch als letzter Aspekt in diesem ganzen Komplex der KVG-Beschwerdeverfahren.
Frick Bruno · 2VP-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion
Ich ergreife das Wort nur, um ein allfälliges Missverständnis auszuräumen. Frau Bundesrätin Metzler hat erklärt, sie würde sich gegen die Motion aussprechen, weil wir zwingend eine Änderung des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren - und nur dieses Gesetzes - verlangen. Der Motionstext sagt klar: Wir wollen eine Gesetzesänderung, um das Verfahren zu straffen, namentlich eine Änderung des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren. Selbstverständlich können Änderungen in anderen Gesetzen erfolgen. Die Stellungnahme zur Motion legt verschiedene Varianten vor. Diesbezüglich steht also der Überweisung als Motion nichts entgegen. Unter diesen Gesichtspunkten können Sie sich, Frau Bundesrätin Metzler, mit sehr gutem Gewissen anschliessen. Ich möchte Ihnen aber auch danken, dass der politische Willen bei Ihnen und im Departement des Innern da ist, die heutige schwierige Situation zu meistern und das Geschäft auf gute Wege zu führen.
Schiesser Fritz · 1VP-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion
03.3239
Abstimmung - Vote
Für Überweisung der Motion .... 32 Stimmen
(Einstimmigkeit)
03.3240
Überwiesen - Transmis