Adoptionen und Herkunftssuche

Herzog Eva · 1VP-F · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Mazzone, Jositsch, Sommaruga Carlo, Vara)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Mazzone, Jositsch, Sommaruga Carlo, Vara)

Donner suite à l'initiative

Präsidentin (Herzog Eva, erste Vizepräsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

L'initiative parlementaire de la Commission des affaires juridiques du Conseil national, que votre commission a traitée lors de la séance du 26 juin 2023, trouve son origine dans le rapport du Conseil fédéral publié le 11 décembre 2020, en réponse au postulat 17.4181, "Faire la lumière sur les adoptions illégales en Suisse dans les années 1980 d'enfants venant du Sri Lanka", déposé en 2017 par l'ancienne conseillère nationale Rebecca Ruiz, qui elle-même réagissait à des informations révélées par la presse suisse et internationale sur le dysfonctionnement, aussi en Suisse, de l'adoption internationale dans les années 1980 depuis le Sri Lanka.

Le rapport fort complet se fondait pour l'essentiel sur une recherche détaillée de la Haute école zurichoise spécialisée en sciences appliquées qui, sur mandat de l'Office fédéral de la justice, a passé au crible les pratiques des autorités suisses ayant mené à l'adoption des enfants sri-lankais en Suisse entre les années 1973 et 1997. Cette étude a montré de manière claire que les procédures d'adoption examinées ont été entachées de divers degrés d'irrégularités. Comme le dit le Conseil fédéral: "Le constat est sans appel: les autorités suisses étaient informées des problèmes, mais n'ont pas pris les mesures nécessaires à les contrer, chaque autorité se retranchant derrière les limites de son champ de compétence."

S'il est vrai que les cantons étaient en charge de la mise en oeuvre des lois régissant l'adoption, cela avec des pratiques et des qualités de procédures très différentes d'un canton à l'autre, les autorités fédérales portent aussi une part non négligeable de responsabilité, dès lors qu'elles n'ont jamais fait recours contre les décisions douteuses des autorités cantonales, ont délivré les visas nécessaires alors que, dès 1981, la presse sri-lankaise relevait que seuls 10 pour cent des adoptions internationales étaient conformes aux exigences légales et que ces informations avaient été reprises dans la presse suisse dès 1982.

Malgré cela, il s'est avéré que, pendant plusieurs années, les autorités fédérales, à Berne comme à l'ambassade suisse à Colombo, ont été incapables de mettre au point une procédure de vérification de la conformité des dossiers d'adoption. Les cantons, dans un communiqué de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des départements de justice et police (CCDJP) daté du 27 février 2020, ont reconnu que les manquements dans les procédures et les pratiques avaient été mis à jour par le rapport de la haute école zurichoise. Cette reconnaissance des manquements a également été exprimée directement par certains cantons, comme celui de Saint-Gall.

Avec l'entrée en vigueur pour la Suisse d'une part de la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, et, d'autre part, de la loi fédérale relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection de l'enfant en cas d'adoption internationale, nous avons inscrit dans la législation helvétique le droit de l'enfant adopté à connaître ses origines.

La compétence en matière de recherches d'origine est cantonale, même dans le cadre d'adoptions internationales. Toutefois, depuis l'attribution de la compétence aux cantons pour le traitement des recherches d'origine, la quasi-totalité de ceux-ci ne s'est pas vue attribuer de ressources supplémentaires. Or, la recherche d'origine pour les adoptions internationales implique une recherche en Suisse, certes, ce qui peut être réalisé sans trop de difficultés par les autorités cantonales compétentes, mais aussi des recherches à l'étranger - en l'occurrence au Sri Lanka -, que les cantons - surtout ceux sans ressources humaines spécialisées et avec peu de moyens financiers - ne peuvent entreprendre. De plus, dans leur action, les cantons sont confrontés à l'apparition de documents falsifiés qui nécessitent des vérifications en dehors de leur juridiction. En conséquence, un grand nombre de cantons ont délégué certaines tâches à des prestataires externes.

Afin de pallier les limites auxquelles sont confrontés les cantons, ou dans un esprit de solidarité entre personnes adoptées originaires d'un même pays, des acteurs privés, sans faire de recherches individuelles, se sont engagés à rassembler les informations, notamment collectées par les personnes ayant elles-mêmes fait des recherches d'origine, afin de les mettre à disposition de personnes qui recherchent leur origine.

Dans ce contexte, les cantons et la Confédération ont décidé de contribuer financièrement à un projet pilote d'une durée de trois ans destiné à soutenir les personnes adoptées du Sri Lanka dans la recherche de leurs origines, à hauteur de 40 pour cent pour la Confédération et de 60 pour cent pour les cantons, dès lors que les responsabilités dans les adoptions illégales sont largement partagées. Le modèle de collaboration avec l'association Back to the Roots a un fondement dans un accord passé entre la Suisse et le Sri Lanka.

Toutefois, vu l'absence de bases légales, il n'est pas possible pour la Confédération de donner son appui à d'autres projets pour soutenir des recherches dans d'autres pays d'origine. La Commission des affaires juridiques du Conseil national s'est rapidement saisie du rapport du Conseil fédéral et a organisé des auditions approfondies avec des représentants des cantons et des spécialistes de la question. Les personnes entendues ont montré de manière très claire le rôle important des acteurs privés dans l'accompagnement des recherches personnelles des origines des personnes adoptées et la nécessité de créer une base légale pour l'appui financier de la Confédération.

L'initiative parlementaire déposée le 8 avril 2022 par la Commission des affaires juridiques du Conseil national, dont nous discutons actuellement, vise à inscrire dans la loi la possibilité pour la Confédération d'accorder des appuis financiers dans le domaine de la recherche des origines. Elle est le fruit de ces auditions. L'initiative parlementaire a été traitée pour la première fois par la Commission des affaires juridiques de notre conseil en date du 6 septembre 2022. Par 7 voix contre 4 et 2 abstentions, la commission a décidé de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire.

La majorité de la commission a estimé, d'une part et contrairement à l'avis du Conseil fédéral et des experts, que la responsabilité des adoptions illégales était essentiellement le résultat de graves erreurs et de négligences commises par les cantons et non par la Confédération. Dès lors, il appartient aux cantons de s'organiser pour aider à la recherche des origines sans intervention financière de la Confédération. D'autre part, elle a considéré que la création d'une base légale autorisant la Confédération à engager des fonds en faveur d'acteurs privés de soutien aux personnes adoptées recherchant leurs origines servirait d'oreiller de paresse aux cantons, pourtant responsables de la situation, et leur permettrait de se défiler de leurs obligations.

Vu le refus de notre commission de donner suite, la Commission des affaires juridiques du Conseil national s'est penchée à nouveau sur le sujet en date du 21 octobre 2022 et elle a derechef décidé, mais cette fois-ci à l'unanimité, qu'il y avait un besoin d'agir dès lors que si les aides aux acteurs privés soutenant les recherches d'origines pour le Sri Lanka étaient assurées sur la base de l'accord bilatéral conclu par le Conseil fédéral avec ce pays, il n'y avait par contre aucune base légale pour l'appui financier à des acteurs privés de soutien aux recherches concernant l'adoption illégale pour d'autres pays. Le 6 décembre 2022, le Conseil national a suivi la commission et a donné suite à l'initiative parlementaire sans opposition.

Votre Commission des affaires juridiques s'est à nouveau penchée sur le sujet le 26 juin 2023 et, maintenant ses arguments, a confirmé sa décision de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire, par 6 voix contre 4 et 1 abstention. La majorité de votre commission vous invite à ne pas y donner suite. Je laisse la représentante de la minorité - que je soutiens à titre personnel, d'ailleurs, c'est plus clair de le préciser - développer les arguments justifiant que l'on donne suite à l'initiative.

Mazzone Lisa · 2VP-F · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

Je ne vais pas revenir sur le tableau général qui a été très bien dépeint par le rapporteur, mais j'aimerais mentionner deux raisons qui justifient l'engagement de la Confédération en la matière.

La première raison est une responsabilité morale de la Confédération de contribuer aux recherches entreprises par les personnes adoptées. Vous le savez certainement, le Conseil fédéral a admis, dans son rapport du 11 décembre 2020, qu'il y a une coresponsabilité des autorités fédérales. Je relève le dernier point soulevé par le rapporteur, selon lequel la Confédération fait reposer la responsabilité sur les seuls cantons. Ce n'est pas le cas. Le Conseil fédéral l'a admis lui-même. Les autorités fédérales sont coresponsables, par l'autorité de la migration responsable de la délivrance des visas et par le DFAE via les ambassades dans les pays concernés qui, en tant qu'antennes de la Suisse à l'étranger, n'ont pas correctement agi face à ce qu'elles avaient alors observé. Je viens de vous donner des extraits de ce rapport.

La seconde raison est que la formulation proposée ne vise pas le soutien à des cas particuliers. On ne touche pas aux compétences des cantons. Le soutien sera toujours octroyé uniquement si les cantons assument la direction et la responsabilité des opérations. L'intérêt de cette proposition est de permettre à la Confédération d'apporter une aide en matière de coordination et un soutien général plutôt qu'un soutien à des cas particuliers. L'idée est de soutenir des projets qui seront mis en oeuvre par les cantons avec l'aide d'organisations privées.

Le modèle de collaboration entre les cantons, la Confédération et les organisations privées - cela a été souligné par le rapporteur, qui sont spécialisées dans la recherche des origines des personnes - qui a été adopté, a été initié par le projet pilote lancé en 2020 et a vraiment fait ses preuves. Ces organisations, à l'image de celle qui a été citée par le rapporteur, possèdent une expertise que les administrations cantonales ne sont pas capables de reproduire à l'étranger, en particulier par manque de ressources et de moyens.

Un document de Back to the Roots, une organisation citée par le rapporteur, indique que la demande, depuis le lancement du projet pilote, dépasse largement le cadre planifié et qu'en conséquence, ce projet pilote a dû être revu à la hausse.

Vous avez bien compris que ce projet pilote n'a pu être financé qu'au moyen de l'accord migratoire particulier signé avec le Sri Lanka. Il y a donc une lacune concernant les autres pays. C'est pour cette raison qu'un changement législatif est nécessaire pour permettre à l'avenir à la Confédération de soutenir financièrement d'autres projets privés, de les soutenir dans la coordination et non pas dans la recherche d'un cas particulier.

Outre le Sri Lanka, plusieurs autres pays sont touchés. Une étude menée par la Haute école zurichoise des sciences appliquées a consisté à analyser la situation concernant dix autres pays et a abouti à la conclusion que les manquements des autorités sont similaires à ceux du Sri Lanka. J'aimerais souligner qu'il s'agit de destins bouleversés et qu'il est important que nous mettions en oeuvre un soutien pour que les personnes concernées puissent parvenir à retrouver leurs origines.

Les besoins existent, mais le projet pilote cessera après trois ans, et aucune solution de financement d'une telle collaboration n'est mise sur la table pour la suite. Les personnes ayant entrepris des recherches par le biais de ce projet pilote se retrouveront donc dans une situation d'insécurité.

Cette initiative parlementaire est somme toute assez large, elle ne fixe pas de montant aux aides financières. En réalité, il s'agit d'un vote sur le principe d'un soutien de la Confédération à des organisations qui fournissent un travail précieux, qui n'est pas réalisable par les cantons.

Comme je l'ai précisé, il n'y a pas d'ingérence de la Confédération dans la mise en oeuvre, puisqu'il appartiendra toujours aux cantons d'assumer la direction et la responsabilité des opérations.

Je vous remercie donc de suivre la minorité de la commission.

Hefti Thomas · Mit-M · Ständerat · Glarus · FDP-Liberale Fraktion

Als Teil der Mehrheit, die Ihnen Nichtfolgegeben empfiehlt, möchte ich die Initiative noch unter einem anderen Aspekt beleuchten, nämlich unter dem Aspekt der Entflechtung oder Verflechtung von Aufgaben. Die parlamentarische Initiative verlangt, Artikel 21 des Bundesgesetzes zum Haager Adoptionsübereinkommen und über Massnahmen zum Schutz des Kindes bei internationalen Adoptionen sei wie folgt anzupassen: "Der Bund kann privaten Institutionen Finanzhilfen gewähren für [...] Dienstleistungen im Bereich der Herkunftssuche."

Wieso das? Weil dem Bund momentan eine gesetzliche Grundlage fehlt, um private Organisationen bei der Herkunftssuche zu unterstützen; der Berichterstatter hat das auch gesagt. Was will man mit dieser gesetzlichen Grundlage machen? Selbstverständlich will man Mittel zur Verfügung stellen. In der Begründung steht: "Mit der vorgeschlagenen Formulierung würde nicht die Unterstützung im Einzelfall möglich, denn dafür liegt die Zuständigkeit klar bei den Kantonen. Der Bund soll vielmehr zusätzliche Hilfe zur Koordination und allgemeine Unterstützung leisten, die nicht nur auf einen bestimmten Fall ausgerichtet ist."

Wenn man diesen Text anschaut, dann sieht man, dass man sich damit mitten in der Verflechtung befindet. Es würden Bundesgelder gesprochen, und sie würden fliessen, und man würde mehr Gelder fliessen lassen. Man würde das Ganze dann nicht mehr entflechten können. Es entstünde eine Situation des ständigen Miteinander.

Der Bund hat bei einem Pilotprojekt mitgemacht. Wenn man die Entwicklung anschaut, sieht man, dass das vielleicht schon zu viel war. Er hat aber mitgemacht und das angestossen. Jetzt sagt man: drei Jahre. Auch der Verein schreibt, das sei auf drei Jahre befristet. Aber ich kann Ihnen sagen: Wer das glaubt, wird selig. Es wird nicht bei drei Jahren sein Bewenden haben, es wird länger gehen, wie bei all diesen Sachen, wie bei den Kitas. Es wird dauern.

Wir sind hier daran, eine Verflechtung von Finanzströmen zu machen. Wollen wir das wirklich? Wollen wir das in diesem Bereich, der ein ernsthafter, trauriger, schwieriger Bereich ist - aber eben nur einer -, wirklich machen? Wollen wir es nachher vielleicht auch in weiteren Bereichen machen, die kommen werden? Denn es werden noch andere Sachen kommen, wir können das überall machen. Wollen wir das in einem Bereich machen, in dem es nicht auf drei Jahre beschränkt sein wird, sondern in dem es irgendwie ein bisschen in aeternum weitergeht?

Und aus welchem weiteren Grund ist das nicht richtig? Auch das hat der Kommissionssprecher angetönt: Die Kantone sind und waren für diese Verfahren zuständig. Der grösste Teil dieser Fehler ist in kantonalen Verfahren passiert. Die Quelle für das Unrecht, für den Schaden sind also schlechte kantonale Verfahren. Und jetzt kommt man zum Bund und sagt: "Gib Geld!" Das ist doch eigentlich nicht richtig.

Man sagt, die Kantone könnten das nicht allein. Aber denken Sie an den Kanton Zürich, den Kanton Bern, den Kanton Waadt - das sind doch Kantone, die das absolut können. Sie können doch mit dieser Sache umgehen. Wenn wir den Kantonen dies nicht zutrauen, dann können wir aufhören. Ich empfehle Ihnen also, hier keine Verflechtung zu machen, vor allem nicht wegen Fehlern, deren Ursache nicht vom Bund gesetzt worden ist.

Ich bitte Sie, das bei den Kantonen zu lassen und der Vorlage, wie die Mehrheit es Ihnen beantragt, keine Folge zu geben.

Fässler Daniel · Mit-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich bin ebenfalls Teil der Kommissionsmehrheit und ersuche Sie auch, der Mehrheit zu folgen.

Es ist eine sehr traurige Erkenntnis - sie ist durch eine historische Analyse der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW) ans Licht gekommen -, dass insbesondere im Zusammenhang mit Adoptionen von Kindern aus Sri Lanka Rechte missachtet wurden, sodass es zu illegalen Adoptionen kam. Ich schliesse nicht aus, dass dies bei Kindern mit einer anderen Herkunft ebenfalls passiert ist. In dieser historischen Analyse wurde aber auch festgestellt, dass die Verantwortung für diese nicht entschuldbaren Fehler bei den Kantonen liegt, bei den kantonalen Behörden.

Die Initiative der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates verlangt - so steht es in der Begründung -, dass die Kantone jeweils den Lead haben müssen. Weiter möchte man mit der Kommissionsinitiative nur erreichen, dass kantonale Projekte, die mit privaten Organisationen umgesetzt werden, mit Bundesmitteln unterstützt werden können.

Hier liegt meines Erachtens die Inkonsequenz: Wenn kantonale Behörden Fehler gemacht haben und Kantone jetzt Projekte umzusetzen haben, um die Betroffenen bei der Herkunftssuche zu unterstützen, dann liegt diese Aufgabe bei den Kantonen, und dann haben sie auch die entsprechenden Mittel dafür bereitzustellen. Ob sie dann diese Aufgabe selber erfüllen oder ob sie Privatorganisationen beiziehen, ist ihnen überlassen. Aber wir müssen nicht vom Bund her mit einem Bundesgesetz die Grundlage dafür schaffen, dass der Bund Finanzhilfen an die Aufgabenerfüllung durch die Kantone leisten kann.

Ich bitte Sie, der Mehrheit zu folgen.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Je suis le rapporteur de la commission, mais je tiens à préciser qu'un certain nombre d'arguments évoqués par les intervenants qui soutiennent la majorité me paraissent un peu problématiques.

Il est clair que la majorité de la commission n'est pas d'accord avec ce texte, parce qu'elle considère qu'il ne faut pas que des fonds de la Confédération financent des acteurs privés. Voilà la position de la majorité. Mais on ne peut pas dire, comme je l'ai entendu, que la Confédération n'a aucune responsabilité. C'est très clair. Il y a bien une responsabilité partagée et pas exclusive des cantons.

La deuxième chose que je voudrais dire, c'est qu'il n'y a pas de confusion des rôles. Les rôles sont très clairs entre les recherches que les cantons doivent faire, ce que doit faire la Confédération et ce que font les associations privées voire les entreprises. Je crois que le problème n'est pas là. Le problème est de savoir s'il faut un financement de la Confédération ou non. Comme je l'ai exprimé dans mon rapport initial, c'est le problème principal qui a été évoqué en commission.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 10 Stimmen

Dagegen ... 31 Stimmen

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