Creazione di una base costituzionale intesa a disciplinare a livello federale lo scambio di dati di polizia

Riniker Maja · 1VP-F · Consiglio nazionale · Argovia · Gruppo liberale radicale

Ihre Sicherheitspolitische Kommission hat an der Sitzung vom 9. Oktober dieses Jahres die Kommissionsmotion 23.4311 eingereicht, welche die Schaffung einer Verfassungsgrundlage für eine Bundesregelung des nationalen polizeilichen Datenaustauschs fordert. Das Abstimmungsresultat von 23 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung zeigt, dass fast die gesamte Kommission der Meinung ist, dass der Bundesrat dem Parlament eine Revision der Bundesverfassung unterbreiten soll, mit welcher dem Bund die Kompetenz eingeräumt wird, die Abfrage polizeilicher Daten unter den Kantonen sowie zwischen Bund und Kantonen zu regeln.

Dieser Kommissionsmotion sind verschiedene Gespräche vorausgegangen. Im Sommer haben wir uns in der Sicherheitspolitischen Kommission vom Bundesamt für Justiz über den Umsetzungsstand der Motion Eichenberger 18.3592, "Nationaler polizeilicher Datenaustausch", orientieren lassen. Das gleiche Vorgehen hat auch unsere Schwesterkommission gewählt. Wir haben Bedenken geäussert, ob die Konkordatslösung zwischen allen Kantonen zu einer raschen und vor allem lückenlosen Umsetzung der Motion Eichenberger führen kann.

Der Umstand, der zu unserer Motion geführt hat, ist folgender: Die Kantone verfügen nicht durchgehend über die notwendigen Rechtsgrundlagen, um ihre polizeilichen Daten über die polizeiliche Abfrageplattform Polap dem Bund und anderen Kantonen bekannt zu geben. Die Rechtsgrundlagen könnten mittels Konkordatsverträgen geschaffen werden, sprich, sie müssten von allen Kantonen unterzeichnet werden, oder wir schaffen seitens Bund eine für alle Kantone verbindliche Rechtsgrundlage. Es ist in der heutigen Zeit nicht erklärbar, dass der Bund der EU und den Kantonen polizeiliche Daten bekannt geben kann, die Kantone hingegen die Daten untereinander und mit dem Bund nicht austauschen dürfen. Im heutigen Zeitalter der digitalen Vernetzung, der Notwendigkeit des Lernens über kriminelle Banden, die vor Kantonsgrenzen nicht haltmachen, und des schnellen Reagierens ihnen gegenüber ist das wirklich für niemanden mehr erklärbar.

Es geht darum, die Schweizer Bevölkerung besser zu schützen und die transnationale Kriminalität besser zu bekämpfen - aber eben nicht nur die transnationale Kriminalität, sondern auch die transkantonale Kriminalität. Nimmt heute ein Kanton eine Person fest, die einen Einbruch verübt hat, kann dieser Kanton nicht mit einer einzigen Abfrage überprüfen, ob die gleiche Person allenfalls schon andere Delikte in anderen Kantonen verübt hat. Nein, dieser Kanton muss alle anderen 25 Kantone einzeln anfragen.

In der Kommission bestand Konsens darüber, dass es eine nationale Lösung braucht. Die Frage ist nur, welcher Weg schnellstmöglich zum Ziel führt. Ist es die Konkordatslösung, oder ist es die Änderung der Verfassung auf Stufe Bund? Ihre SiK hat zur Kenntnis genommen, dass die Schwesterkommission nun noch einmal die Kantone anhören will. Das ist für uns nachvollziehbar und stört den Prozess nicht. Sollten wir der Motion hier und heute zustimmen, hätte die SiK-S während ihrer Beratung der Motion die Möglichkeit, sie noch anzupassen, sofern das überhaupt notwendig sein sollte. Wir waren in unserer Kommission aber klar der Meinung, dass der Druck nun aufrechterhalten werden sollte. Wir haben den Wunsch aus den Kantonen, aber auch aus dem zuständigen Departement deutlich gespürt. Der Bundesrat empfiehlt uns die Motion ebenfalls zur Annahme.

Wie schon gesagt, hat unsere Kommission der Motion mit 23 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung zugestimmt. Wir bitten Sie seitens der Kommission, uns zu folgen.

Fivaz Fabien · Mit-M · Consiglio nazionale · Neuchâtel · Gruppo dei Verdi

Les activités des criminels et de leurs organisations dépassent largement les frontières, qu'elles soient cantonales ou nationales, contrairement aux organisations de police qui sont, en Suisse, organisées au niveau cantonal et qui ne disposent malheureusement pas toujours des informations nécessaires pour effectuer leur travail au-delà des frontières.

En 2018, notre ancienne collègue Corina Eichenberger-Walther a déposé au Conseil national la motion 18.3592, "Echange de données de police au niveau national", demandant de créer une plateforme reliant entre elles les bases de données des polices cantonales. Elle doit permettre de soutenir le travail des forces de police en permettant de consulter directement, partout en Suisse, les données relatives aux personnes et à leurs antécédents judiciaires.

Jusqu'à aujourd'hui, les forces de police n'ont accès qu'aux données de leur propre canton. Pour les demandes aux autres cantons, les démarches sont longues, fastidieuses et compliquées. La plateforme demandée par la motion a été formellement initiée par la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) en 2021. Elle s'appelle Polap et est progressivement mise en oeuvre entre 2022 et 2025. A terme, le système devrait permettre d'obtenir les données de l'ensemble des cantons, de la Confédération et des systèmes européens. Les Commissions de politique de sécurité ont été régulièrement informées de l'avancement des travaux.

Il reste toutefois un problème de législation. En se fondant sur l'article 123 de la Constitution fédérale, la Confédération peut réglementer l'échange de données de police judiciaire dans le cadre des procédures pénales. Elle ne peut toutefois pas le faire dans le cadre des tâches de maintien de l'ordre public et, plus largement, de la sécurité. La police criminelle est donc la police de sécurité. Un point important de la motion Eichenberger-Walther ne peut donc aujourd'hui pas être mis en oeuvre, en tout cas pas dans sa totalité.

La motion de votre Commission de politique de sécurité vous demande de changer cela en modifiant la Constitution fédérale. Elle permettra également de régler l'échange pour les cantons qui n'ont aujourd'hui pas de base légale. Ceci ne créera toutefois pas un nouveau système, il faut le dire ici, mais permettra de développer complètement le système Polap.

La question s'est posée en commission de savoir si changer la Constitution fédérale était la meilleure option en matière de ressources et de temps. D'autres possibilités ont été explorées et continueront de l'être dans le futur. Notre commission soeur du Conseil des Etats a décidé d'auditionner les cantons lors d'une prochaine séance. Un concordat intercantonal est en cours d'élaboration au sein de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP). Il pourrait ou devrait être disponible en 2024, mais il doit ensuite être ratifié par l'ensemble des cantons. Cette option ne résout pas le problème des cantons qui n'y adhéreraient pas ou n'adapteraient pas leur base légale. Dans ce contexte, une modification de la Constitution fédérale permettrait de régler définitivement ce problème, tout en respectant le fédéralisme.

C'est la proposition que vous fait votre Commission de la politique de sécurité. Elle a accepté cette proposition, par 23 voix contre 1 et 1 abstention, et vous propose de faire de même.

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Consiglio federale · Giura

Cela a été dit, les actes délictueux sont commis en dépit de la question des frontières. Près de 70 pour cent des réseaux criminels opèrent simultanément dans plus de trois Etats Schengen, faisant ainsi fi des frontières nationales et, bien sûr, des frontières cantonales.

Il en va tout autrement du travail policier: il est généralement lié à un Etat, qui plus est, en Suisse, à un système fédéraliste. Celui-ci se reflète donc dans les systèmes d'information cantonaux, qui sont séparés les uns des autres, de sorte que la police de tel canton peut largement ignorer ce que sait le canton voisin.

L'échange d'informations a donc du retard sur la criminalité. Une chose est certaine: c'est seulement en adaptant cet échange à la réalité actuelle de la criminalité transfrontalière que la police pourra travailler dans de bonnes conditions, pourra effectuer son travail et garantir la sécurité en disposant de la bonne information au bon moment et au bon endroit.

La motion Eichenberger 18.3592 visait justement à ce que les banques de données des polices cantonales soient reliées entre elles. Pour mettre en oeuvre ladite motion, il faut créer, sur le plan national, une plateforme de recherche de police, Polap, destinée à améliorer l'échange d'informations. Il me tient à coeur de préciser d'emblée que Polap ne sera pas une nouvelle banque de données, et que les autorités de police ne disposeront pas d'une quantité plus importante de données. Il n'y aura pas non plus d'élargissement des compétences en vigueur. En bref, le but de Polap est que la police puisse accéder plus rapidement et plus efficacement aux données d'ores et déjà existantes.

Le projet Polap vise donc, dans une première étape, à relier à la plateforme de recherche les systèmes d'information de la Confédération ainsi que les systèmes d'information de police européens, comme le système d'information Schengen. Les bases légales à cette fin existent déjà.

La deuxième étape consiste à relier à Polap les nouveaux systèmes d'information de police de l'Union européenne, tels que le portail de recherche européen. Le Parlement a déjà approuvé ce développement de l'acquis de Schengen.

De manière paradoxale, c'est la troisième et dernière étape, qui consiste à relier à Polap les systèmes d'information de police cantonaux, qui nécessite une adaptation juridique. En effet, les travaux techniques ont déjà fortement progressé, mais les aspects juridiques sont encore à préciser.

La Constitution fédérale stipule que les cantons sont compétents pour régler la consultation des données de police, qu'ils traitent en vertu de leur propre législation.

Par contre, les cantons ne disposent pas tous des bases légales requises pour transmettre leurs données à la Confédération ou encore aux autres cantons. Il manque donc certaines bases légales pour relier les systèmes d'information de police cantonaux à la plateforme de recherche de police Polap.

Cela a été dit, la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) travaille à un concordat sur l'échange de données de police à l'échelle nationale. Ce concordat aura un caractère directement normatif et devra donc être ratifié par les cantons. La CCDJP a mis en consultation ce projet de concordat auprès des cantons. Elle pourra l'approuver lors de son assemblée du printemps 2024, mais, ensuite, pour que le concordat puisse être ratifié définitivement, il faudra que les cantons se prononcent, à savoir leur législatif, voire parfois même la population, si elle le souhaite.

Dans notre Etat fédéraliste, ce sont donc en premier lieu les cantons qui doivent régler l'échange intercantonal de données policières. Cela plaide en faveur de la solution du concordat, mais, vous en conviendrez, elle n'est pas simple, elle prend du temps.

De l'avis du Conseil fédéral, le concordat serait donc la solution la plus appropriée et la plus évidente, mais, à cette solution, si elle devait prendre trop temps ou si elle devait être difficile, s'ajoute la possibilité de légiférer à l'échelle fédérale.

Il faut encore préciser qu'une fois le concordat adopté il y aura lieu, pour les cantons, d'avoir une adaptation pour chacun d'entre eux, qui permette - certains cantons l'ont déjà, d'autres pas - de transmettre les données.

La Confédération n'a pas aujourd'hui le pouvoir constitutionnel de légiférer de manière exhaustive. Elle peut intervenir à ce jour uniquement si les données sont traitées en vertu du code de procédure pénale. En dehors de la procédure pénale, il n'y a donc aucune compétence constitutionnelle en la matière.

C'est donc ainsi qu'entre en considération la motion 23.4311 de votre commission. En proposant de réviser ponctuellement la Constitution, elle permettrait de mettre en oeuvre la motion Eichenberger 18.3592, "Echange de données de police au niveau national", dans son intégralité au niveau de la législation fédérale.

La Confédération se verrait ainsi confier la compétence constitutionnelle de régler de manière exhaustive la consultation des données de police cantonales pour qu'elle-même et les cantons puissent y accéder au moyen de Polap.

Dans le cadre du traitement de la motion, votre commission a souhaité qu'un expert indépendant rédige une expertise afin de clarifier les questions relatives à la compétence du législateur fédéral en matière de sécurité intérieure. Cette expertise du professeur Benjamin Schindler est disponible. Nous l'avons mise à disposition des membres de la commission. L'expertise confirme que la voie d'un complément ponctuel à la Constitution fédérale pour une réglementation de la consultation des données policières est une option favorable. Elle constate notamment à ce sujet que cette procédure "permet de clarifier la présente question centrale avec la participation conjointe de la Confédération et des cantons et assure la meilleure légitimité possible tant sur le plan démocratique que sur celui de l'Etat fédéral à la création de banques de données policières nationales."

Au vu de ce qui précède, la Confédération soutient les cantons dans leurs travaux respectifs tendant à une solution par la voie du concordat. Mais si cette voie devait s'avérer infructueuse, la Confédération pourrait, et même devrait, combler les lacunes légales existantes. Il y a donc un intérêt fondamental à ce que l'échange de données de police au niveau national soit plus efficace. Les conditions actuelles ne sont plus appropriées et portent préjudice à la sécurité de la Suisse. L'adoption de la motion permettra donc de garantir que les bases légales nécessaires au bon fonctionnement de l'échange de données policières en Suisse pourront être créées par la Confédération si la voie du concordat ne devait pas aboutir.

Pour l'ensemble de ces motifs, le Conseil fédéral propose d'adopter la motion. Je profite de remercier les membres de la commission pour la qualité de l'échange et du débat et la proposition de motion.

Addor Jean-Luc · Mit-M · Consiglio nazionale · Vallese · Gruppo dell'Unione democratica di Centro

Madame la conseillère fédérale, vous qui êtes une ancienne conseillère d'Etat, ne craignez-vous pas qu'en mettant le doigt dans cet engrenage de la centralisation - pour un objet tout à fait particulier, mais qui est assez important du point de vue opérationnel - dans le domaine essentiel de la sécurité intérieure, qui relève de la compétence des cantons, on prenne le risque, alors même que la situation n'est pas si catastrophique que cela - je crois qu'elle ne l'est pas du tout -, de dépouiller encore plus les cantons du peu de compétences qu'il leur reste?

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Consiglio federale · Giura

Merci beaucoup monsieur le conseiller national Addor, je suis ravie que vous estimiez que la situation en matière de sécurité n'est pas si dramatique ou si complexe que ce qu'on mentionne régulièrement au sein de vos rangs.

En ce qui concerne la question plus particulière de la compétence, il est vrai que l'organisation de la police est un droit régalien, un droit important pour les cantons. Par contre, avec ce projet, il ne s'agit pas du tout de créer de nouvelles bases de données, il ne s'agit pas du tout de réorganiser les corps de police au niveau cantonal ou au niveau des villes. Il s'agit uniquement d'avoir la possibilité d'accéder à des informations. Je suis la première, comme le Conseil fédéral, à être d'avis qu'il s'agit de préserver la possibilité d'autonomie des cantons via le concordat. Mais il sera difficile, sur un thème comme celui-là, de faire accepter le concordat à la majorité des 18 cantons, sachant qu'on ne peut plus le modifier. Le projet qui est défini par la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police doit être accepté tel quel. Je pense donc que, pour des questions de sécurité, pour des questions de facilité d'accès à l'information, une modification ponctuelle de la Constitution serait une bonne option.

Nussbaumer Eric · P-M · Consiglio nazionale · Basilea-Campagna · Gruppo socialista

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Die Kommission und der Bundesrat beantragen, die Motion anzunehmen.

Angenommen - Adopté