Ausweisung von Kriminellen. Entsprechend dem Geist des Gesetzes und dem Volkswillen soll sich nur das Gericht auf einen Härtefall berufen können

Riniker Maja · 1VP-F · Nationalrat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Steinemann, Addor, Bircher, Fischer Benjamin, Glarner, Knutti, Riner, Rutz Gregor, Schmid Pascal)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Steinemann, Addor, Bircher, Fischer Benjamin, Glarner, Knutti, Riner, Rutz Gregor, Schmid Pascal)

Donner suite à l'initiative

Präsidentin (Riniker Maja, erste Vizepräsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Bläsi Thomas · Mit-M · Nationalrat · Genf · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Avec l'initiative parlementaire 23.441, "Expulsion des criminels. Seul le juge doit pouvoir invoquer le cas de rigueur conformément à l'esprit de la loi et à la volonté populaire", je demande que la législation en vigueur soit adaptée de sorte que l'article 66a alinéa 2 du code pénal (CP) - qui prévoit une clause de rigueur - ne puisse pas être appliqué par voie d'ordonnance pénale.

En comparaison européenne, avec une population carcérale composée de 71,5 pour cent d'étrangers, la Suisse occupe la première place en la matière parmi les pays comptant plus de 1 million d'habitants. L'initiative "pour le renvoi des étrangers criminels" est entrée en force en novembre 2010, approuvée par 53 pour cent de la population. En 2016, le peuple a accepté le contre-projet à l'initiative de mise en oeuvre. Ce faisant, il a souhaité inscrire dans le CP le principe du renvoi automatique des criminels ayant commis des crimes listés à l'article 66a CP, sous réserve de circonstances exceptionnelles - il s'agit de la clause de rigueur. Les crimes listés peuvent être groupés en plusieurs sous-catégories: crimes graves contre la vie et l'intégrité corporelle, crimes graves contre le patrimoine, crimes graves contre la liberté, crimes graves contre l'intégrité sexuelle, crimes graves créant un danger collectif, crimes ou délits contre la santé publique, crimes ou délits contre les communications publiques, crimes ou délits contre la paix publique, génocides et crimes contre l'humanité.

L'article 66a alinéa 2 CP, qui prévoit la fameuse clause de rigueur, débute par les mots suivants: "Le juge peut exceptionnellement renoncer à une expulsion". L'esprit du législateur était à l'évidence de permettre au juge, en dernier recours, de renoncer à expulser un auteur condamné pour une infraction grave prévue à l'article 66a CP, si, et seulement si, de manière exceptionnelle et cumulative, l'expulsion met l'auteur dans une situation personnelle grave et si l'intérêt public et l'expulsion ne l'emportent pas sur l'intérêt privé à demeurer en Suisse. Force est de constater que la réalité est loin de la théorie, puisqu'en Suisse 40 pour cent des auteurs condamnés pour une infraction devant être sanctionnée d'une expulsion automatique bénéficient de ladite clause. Il s'agit d'une situation indéfendable, alors qu'il avait été garanti au peuple que cette disposition du CP devait rester exceptionnelle.

Parmi les raisons expliquant le décalage entre la réalité et le texte du CP, ainsi que son application, l'utilisation de l'article 66a alinéa 2 CP par le Ministère public lors du prononcé d'ordonnances pénales joue un rôle non négligeable. Il n'est pourtant pas dans l'esprit de la loi qu'un cas de rigueur puisse être prononcé sans intervention du juge. Mon initiative parlementaire vise ainsi à corriger une situation qui s'est éloignée de l'esprit de la loi comme de la volonté du législateur lorsqu'il a édicté les dispositions concernées.

Il ressort des discussions autour de cet objet parlementaire que, suite à la liste précédemment citée, l'auteur d'infractions plus mineures pourrait se retrouver en situation de renvoi, ce qui pourrait entraîner le risque de fixer une sanction disproportionnée décrédibilisant l'ensemble du dispositif. Je précise donc que c'est justement pour pallier cette situation que le juge pourra toujours renoncer à l'expulsion sur la base de l'article 66a alinéa 2 CP, conformément aux exigences constitutionnelles en matière de droits humains. Le dépôt quasi systématique de cas de rigueur préventifs par le Ministère public n'aboutit qu'à diminuer la protection des victimes, en excluant consécutivement le renvoi des criminels plus endurcis qui, paradoxalement, seront également au bénéfice de cette pratique.

Même si l'établissement de la liste de l'article 66a CP a pris près de six ans, une révision évitant de mélanger les genres entre certains délits de moindre importance et des crimes de sang aurait aujourd'hui un sens. Rétablir la seule voie décisionnelle du juge ne pourra qu'être salutaire dans l'attente de cette hypothétique révision pour maintenir un équilibre entre le droit des victimes et celui des justiciables. Il n'en reste pas moins qu'il est indispensable que le texte constitutionnel voté en 2010 puisse déployer ses effets, car, quatorze ans, c'est long, très long pour le peu de chemin parcouru, et un chemin de croix sans fin pour les victimes qui ne peuvent comprendre notre tiédeur à renvoyer du territoire national les tortionnaires qui ont ravagé leur vie.

Il ressort également des débats que le recours systématique au juge impacterait les coûts de fonctionnement à la hausse. Cet argument est à balayer, d'une part, car c'est la volonté populaire exprimée dans le soutien au contre-projet de 2016 que ce soit le juge, et personne d'autre, qui décide en dernier lieu de déposer un cas de rigueur. D'autre part, comme déjà expliqué, le recours systématique du Ministère public aux cas de rigueur crée une tiédeur susceptible de profiter à des criminels endurcis leur permettant de rester sur le territoire national.

Je vous invite donc à donner suite à mon initiative parlementaire.

Steinemann Barbara · Mit-F · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Ausschaffung krimineller Ausländer ist seit dem 1. Oktober 2016 verfassungsmässig vorgeschrieben. Aber wir kennen die Zahlen: Sie wird leider nur in sechs von zehn Fällen tatsächlich umgesetzt.

Im Abstimmungsbüchlein aus dem Jahr 2010 hatte der Bundesrat den Stimmberechtigten ziemlich genau erklärt, was im Falle der Delinquenz passieren würde: Die Initiative wolle allen Ausländern, die wegen bestimmter Delikte verurteilt würden, "automatisch das Aufenthaltsrecht entziehen", und zwar "in jedem Fall und unabhängig von der Schwere der Tat".

Während bei einer Bestrafung von über vier Jahren Gefängnis noch mehr als 95 Prozent der Straftäter des Landes verwiesen wurden, wurden gerade einmal rund 45 Prozent der Ausländer, die für ihr Vergehen mit weniger als sechs Monaten Freiheitsentzug bestraft wurden, ausgeschafft. Mit dem Landesverweis belegten die Justizbehörden nur noch rund 5 Prozent derjenigen, die nur eine Geldstrafe bekamen. Die Ausnahme wurde hier zur Regel und umgekehrt. Von einer Umsetzung der Ausweisung unabhängig von der Höhe der Strafe kann keine Rede sein.

Ebenfalls deutliche Unterschiede sind beim Aufenthaltsstatus auszumachen. Von den verurteilten Ausländern, die in der Schweiz wohnen, wurde nur jeder fünfte Straftäter mit einem Landesverweis bestraft. Von denjenigen, die in der Schweiz geboren sind, ist es regelmässig weniger als jeder Zehnte. Das Ausschaffungsobligatorium wird entsprechend meist nur angewendet bei Straffälligen, die sich ohnehin illegal oder nur für kurze Zeit in der Schweiz aufhalten.

Es ist eben schon noch relevant, was in einem Abstimmungskampf gesagt wurde. Das Apfelklau-Beispiel als Lächerlichmachung der obligatorischen Ausweisung ist heute der ganz grosse Anwendungsfall bei Ausländern mit gewöhnlicher Aufenthaltsbewilligung, obwohl es sich teilweise um schwere und stossende Delikte handelt. Das Ja von Volk und Ständen zur Ausschaffungs-Initiative war seinerzeit eine riesige Misstrauensbekundung gegenüber der Justiz und Ausdruck davon, dass die Strafbehörden generell als zu nachsichtig empfunden werden.

Alle Vorstösse zur Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative dümpeln seit Jahren in der Bürokratie vor sich hin: Die Motion Müller Philipp 18.3408, "Konsequenter Vollzug von Landesverweisungen", wurde 2018 vom Ständerat und Anfang 2019 vom Nationalrat angenommen und befindet sich seither irgendwo in den Schubladen der Bundesverwaltung. Die parlamentarische Initiative Brand 17.438, "Keine verfahrensrechtlichen Doppelspurigkeiten bei Kriminaltouristen", altert seit Jahren in den Amtsstuben, und die Motion der SPK-N datiert von 2021 und setzt seither Staub an. Kaum je haben Justiz und Bundesverwaltung, aber auch das Parlament so viel Mühe bekundet, einen Verfassungsauftrag von Volk und Ständen umzusetzen.

Stimmen Sie meiner Minderheit zu. Der Wortlaut der parlamentarischen Initiative Bläsi mag zwar etwas unglücklich erscheinen, doch es ist klar, was damit gemeint ist. Die Initiative ist ein Schritt in die richtige Richtung, der schon seit Jahren hätte gemacht werden sollen.

Paganini Nicolò · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich darf Ihnen als Berichterstatter über die Beratung der SPK zur vorliegenden parlamentarischen Initiative Bläsi berichten. Die Kommission hat die Initiative an ihrer Sitzung vom 17. Mai 2024 behandelt. Sie beantragt Ihnen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Vorerst zum Inhalt des Vorstosses: Die Initiative will eine Änderung von Artikel 66a Absatz 2 des Strafgesetzbuches mit dem Ziel, dass die sogenannte Härtefallklausel bei der Anordnung der Landesverweisung nicht mehr via Strafbefehl, sondern nur noch bei einem Urteil durch ein formelles Gericht zur Anwendung kommen kann.

Die Mehrheit der Kommission lehnt den Vorstoss sowohl aus formellen wie auch aus materiellen Gründen ab. In formeller Hinsicht ist festzuhalten, dass die Räte 2019 bzw. 2021 zwei Motionen zum Thema Ausweisung krimineller Ausländerinnen und Ausländer angenommen und an den Bundesrat überwiesen haben. Es sind dies die Motion Müller Philipp 18.3408, "Konsequenter Vollzug von Landesverweisungen", und die Motion 21.3009 der SPK-N, "Landesverweisungen per Strafbefehl bei leichten, aber eindeutigen Fällen".

In seinem Bericht vom 1. März 2024 über Motionen und Postulate der eidgenössischen Räte im Jahr 2023 hält der Bundesrat fest, dass aktuell die Vernehmlassungsvorlage zur Umsetzung der Vorstösse ausgearbeitet wird. Sie soll noch 2024 in die Vernehmlassung gehen. Die Kommission hält es nicht für angebracht, in dieser Situation einen parallelen Gesetzgebungsprozess in praktisch gleicher Sache anzustossen. Sie wünscht aber ausdrücklich, dass der Bundesrat den Entwurf wie angekündigt vor Ende 2024 in die Vernehmlassung schickt. Diese Vernehmlassung steht nämlich schon viel zu lange aus - da bin ich mit der Vertreterin der Minderheit einverstanden -, sie dümpelt schon zu lange vor sich hin.

Für die Kommissionsmehrheit können aber auch zwei materielle Gründe angeführt werden, weshalb der Initiative keine Folge zu geben ist.

Zum einen würde ein Folgegeben zu dem paradoxen Ergebnis führen, dass ausgerechnet bei leichten Straftaten, die per Strafbefehl geahndet werden können, die Anwendung der Härtefallklausel untersagt wäre. Hingegen könnte sie bei schwerwiegenden Straftaten, über die ein Gericht urteilt, weiterhin angewendet werden. Es müsste doch eigentlich genau umgekehrt sein: Je schwerer die Tat, desto weniger müsste die Härtefallklausel greifen. Es wäre sogar zu befürchten, dass fortan mehr Straftaten an die Gerichte überwiesen würden, um diese Situation zu vermeiden. Dadurch würde nur die Überlastung der Gerichte zunehmen.

Zum andern ist die Kommissionsmehrheit der Ansicht, dass unabhängig von der Behörde, die über eine Ausweisung verfügt, eine Verhältnismässigkeitsprüfung erfolgen muss. Auch die Stimmenden haben sich im Jahr 2016 indirekt gegen eine automatische Ausweisung ausgesprochen, indem sie die Durchsetzungs-Initiative abgelehnt haben.

Wir werden im Rahmen der Beratung der in Aussicht gestellten Vorlage zur Umsetzung der erwähnten Motionen die Möglichkeit haben, diese berechtigten Fragen vor dem Hintergrund einer umfassenden Auslegeordnung und auf der Grundlage einer Botschaft des Bundesrates à fond zu beraten und zu diskutieren.

In den Augen der Kommissionsminderheit wird die Härtefallklausel zu häufig, zu grosszügig und je nach Kanton unterschiedlich angewendet. Diese Situation müsse so rasch wie möglich behoben werden, und der vorliegende Vorstoss gehe dafür in die richtige Richtung.

Die Mehrheit der SPK-N beantragt Ihnen aber mit 16 zu 9 Stimmen, der vorliegenden parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Tschopp Jean · Mit-M · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

Quel est le pouvoir d'appréciation d'un juge? Quel est le pouvoir d'appréciation d'un procureur ou d'une procureure? Ne doit-il être qu'une bouche ou une intelligence artificielle qui récite la loi? Ou peut-il exercer son pouvoir d'appréciation? Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir, nous dit Montesquieu, architecte de la séparation des pouvoirs. Ces questions sont au coeur de l'initiative parlementaire Bläsi.

Elle a pour objectif que la clause de rigueur en cas d'expulsion d'un étranger ne soit pas applicable dans des condamnations par ordonnance pénale. Selon une interprétation restrictive de l'article 66a du code pénal, il est estimé que seul un juge, et non un procureur, peut appliquer la clause pour cas de rigueur.

En Suisse, l'immense majorité des condamnations pénales sont rendues par ordonnance de la seule compétence du ministère public. C'est le cas à chaque fois qu'un procureur estime que l'une des peines suivantes suffit: une amende, une peine pécuniaire de 180 jours-amendes au plus ou une peine privative de liberté de six mois maximum. Avec la modification du code de procédure pénale entrée en vigueur en 2011, le procureur a des compétences étendues en matière de condamnation au même titre qu'un juge. Un très grand nombre d'ordonnances ne font l'objet d'aucune contestation et s'appliquent notamment aux prévenus sans passé pénal. En pratique, les procureurs parlent même d'ordonnances tiroirs.

Le cas de rigueur permet au juge de renoncer à expulser un condamné à titre exceptionnel quand cela le mettrait dans une situation personnelle grave - première condition - et que les intérêts publics à l'expulsion ne l'emportent pas sur l'intérêt privé de l'étranger à demeurer en Suisse - deuxième condition. Ces deux conditions sont cumulatives.

La jurisprudence du Tribunal fédéral nous dit ceci: le fait que la clause de rigueur soit une norme potestative ne signifie pas que le juge peut librement décider d'appliquer l'exception de l'alinéa 2 de l'article 66a. Le juge doit faire usage du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré par une norme potestative dans le respect des principes constitutionnels. S'il devait renoncer à l'expulsion alors que les conditions de la clause de rigueur sont satisfaites, le principe de proportionnalité inscrit dans la Constitution serait violé. A ma connaissance, aucune initiative n'est en cours pour supprimer le principe de proportionnalité inhérent à notre Etat de droit. C'est donc à une appréciation d'ensemble que le magistrat doit procéder au moment de son jugement en examinant si l'expulsion s'applique au vu de la gravité des faits reprochés au prévenu, de son intégration, de sa situation personnelle et familiale.

Rappelons au passage que la motion 21.3009, "Expulsions par ordonnance pénale dans des cas mineurs, mais évidents", de la Commission des institutions politiques du Conseil national a été partiellement acceptée en plénum. Elle a pour but qu'un projet de modification du code pénal précise la liste des infractions pour les situations dans lesquelles surviennent des cas de bagatelle.

L'initiative parlementaire Bläsi, si on y donne suite, aurait l'effet inverse de celui recherché par son auteur. Les personnes condamnées à des peines légères par ordonnance pénale seraient automatiquement expulsées. A l'inverse, les condamnés à des peines lourdes pourraient ne pas être renvoyés en application de la clause de rigueur.

Evitons de nous arrêter aux effets prétendus d'un changement de loi, mais voyons concrètement les effets qu'il peut avoir. Je crois que cette exigence fait partie de l'attente que l'on peut avoir du législateur.

Par 16 voix contre 9, la Commission des institutions politiques vous recommande de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Abstimmung

Präsidentin (Riniker Maja, erste Vizepräsidentin): Die Mehrheit der Kommission beantragt, der Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit Steinemann beantragt, der Initiative Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 65 Stimmen

Dagegen ... 125 Stimmen

(2 Enthaltungen)

Schluss der Sitzung um 18.40 Uhr

La séance est levée à 18 h 40