Jahresbericht 2002/2003 der GPK und der GPDel

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Zu diesem Bericht werden verschiedene Berichterstatter sprechen. Die Kommission beantragt, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

Hofmann Hans · Mit-M · Ständerat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Zum ersten Mal orientiert die GPK über ihre Tätigkeit und über die Ergebnisse ihrer parlamentarischen Oberaufsicht bereits in der Frühjahrssession. Im Einklang mit Artikel 55 des neuen Parlamentsgesetzes will die GPK im Anschluss an das abgelaufene Jahr das Parlament und die Öffentlichkeit aktueller und rascher informieren und damit auch den Untersuchungsresultaten eine grössere Wirkung verleihen. Das Parlament soll so die Möglichkeit erhalten, sich in einem aktuellen Kontext mit der Kontrolle zu befassen. Diese Kontrollfunktion ist ja neben der Gesetzgebungstätigkeit eine ebenso bedeutsame und gleichwertige parlamentarische Aufgabe. Wichtige Untersuchungsberichte von öffentlichem Interesse wie beispielsweise der Swissair-Bericht werden ja jeweils schon während des laufenden Jahres direkt im Anschluss an die Untersuchung den eidgenössischen Räten vorgestellt.

Die Tätigkeit der GPK zeichnet sich durch eine Fülle nicht nur von Themen, sondern auch von Sitzungen aus. Wenn Sie beim Studium unseres Jahresberichtes die sehr hohe Zahl von insgesamt 170 Sitzungen etwas stutzig gemacht hat, so möchte ich darauf hinweisen, dass unser Jahresbericht durch die Umstellung auf das Kalenderjahr den Zeitraum von Mai 2002 bis Dezember 2003, also zwanzig Monate, abdeckt. Infolge des verlängerten Zeitraums wird natürlich auch die Vielfalt der Themen augenfälliger.

Langfristig streben beide GPK eine über alle Gebiete ausgewogene Verteilung ihrer Aufsichtstätigkeit an, welche sie sowohl untereinander als auch mit den anderen Aufsichtskommissionen koordinieren. Daneben hängen die von der Oberaufsicht betroffenen Themen und Politikbereiche aber auch von den in der Verwaltung existierenden Problemen, von deren Risikograd, von der politischen Aktualität und oft auch von unvorhergesehenen Ereignissen ab, welche die GPK dann zu sofortigem Handeln zwingen.

Die GPK üben stellvertretend oder treuhänderisch für das Parlament die Oberaufsicht über die Tätigkeit des Bundesrates, der Bundesverwaltung und der eidgenössischen Gerichte aus. Wenn nicht gerade Ereignisse wie das Swissair-Grounding, die Bellasi-Affäre, ein spuckender Bundesrichter oder irgendein anderer brisanter Fall untersucht werden, hält sich das Interesse der Medien und der Öffentlichkeit an unserer Aufsichtstätigkeit in Grenzen.

Die GPK haben sich deshalb zum Ziel gesetzt, ihre Tätigkeit in Zukunft transparenter zu machen und - soweit es die Vertraulichkeit erlaubt - Medien und Öffentlichkeit häufiger und umfassender über ihre Aufsichtsfunktion und deren Resultate zu orientieren. Ein Mittel dazu ist der nun vorliegende Jahresbericht der Geschäftsprüfungskommissionen, welcher letzte Woche im Nationalrat behandelt wurde und heute hier bei uns behandelt wird. Die GPK wären eigentlich auf eine Diskussion hier angewiesen, ein Feedback aus dem Rate wäre für sie nützlich. Bemerkungen und Anregungen, aber auch Kritik Ihrerseits sind dabei nicht nur erlaubt, sondern seitens der GPK auch ausdrücklich erwünscht.

Ein Rückblick auf die vergangene Legislatur zeigt, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement am meisten von der Aufsichtstätigkeit der GPK betroffen war, gefolgt von VBS, UVEK und EDI. Dann folgen die weiteren Departemente, die Gerichte und die Bundeskanzlei. Es ist nicht ausserordentlich, dass Themen im institutionellen Umfeld von Staat und Verwaltung häufiger anzutreffen sind, denn die Geschäftsführung der Bundesorgane bildet ja den unmittelbaren Gegenstand der Aufsicht durch die GPK. Aber auch weitere Politikbereiche spielten in der vergangenen Legislatur eine wichtige Rolle: Fragen der Sicherheitspolitik und des Staatsschutzes, des Luftverkehrs und der Luftfahrtsicherheit, der sozialen Sicherheit und Gesundheit sowie der Justiz und der Wirtschaftspolitik.

Nun zu den Schwerpunkten unserer Kontrolltätigkeit im Berichtszeitraum: Aus der Vielfalt der verschiedenen Inspektionen möchten wir Ihnen heute vier Untersuchungen speziell vorstellen und Ihnen anhand dieser Beispiele auch die Arbeitsweise der GPK und deren Subkommissionen etwas näher bringen.

1. Ein Thema, das uns intensiv beschäftigt hat und auch noch weiter beschäftigen wird, ist die Luftfahrtsicherheit. Dazu wird sich Kollege Hansruedi Stadler, Präsident der Subkommission EDI/UVEK, äussern.

2. Die Vorfälle am Kassationshof des Bundesgerichtes: Diese Inspektion wird Ihnen Kollege Franz Wicki, Präsident der Subkommission Gerichte, näher erläutern.

3. Über die Tätigkeit der Geschäftsprüfungsdelegation, im Besonderen auch über die Untersuchungen zu den Kontakten mit Südafrika wird uns die Präsidentin der Delegation, Kollegin Helen Leumann, orientieren.

4. Zur Rolle der Schweiz in den Bretton-Woods-Institutionen wird der Präsident der Subkommission EFD/EVD, Kollege Peter Briner, referieren.

Daneben führten die GPK beider Räte weitere vertiefte Untersuchungen durch, die in ausführlichen Berichten dokumentiert wurden. Es sind dies Untersuchungen zur Rolle des Bundes in der Swissair-Krise - diesen Bericht haben wir hier ja bereits besprochen -, zur Nahrungsmittelsicherheit, zur Organisation des Datenschutzes in der Bundesverwaltung, zum Schweizerischen Landesmuseum, zu den diplomatischen und konsularischen Diensten, zum Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung und zum Aufklärungssystem für über Satelliten abgewickelte Kommunikation.

Verschiedene Inspektionen konnten bis zum Ende der Legislatur nicht abgeschlossen werden. Folgende fünf Untersuchungen sind zurzeit noch im Gange: Informationspolitik des EDA, E-Commerce im Lichte von Konsumentenschutz und Datenschutz, Eidgenössische Stiftungsaufsicht, die Probleme beim Aufbau des Schweizerischen Heilmittelinstitutes Swissmedic und die Gewinnverteilung in der beruflichen Vorsorge.

Zu einer ganzen Reihe von früheren Untersuchungen führte die GPK Nachkontrollen durch. Dies ist wichtig, denn bei einer Nachkontrolle geht es darum, einige Jahre nach einer Inspektion die Umsetzung zu überprüfen und die Fortschritte der Verwaltung im Sinne der gerügten Mängel zu verifizieren. Damit wird sichergestellt, dass entdeckte Mängel auch behoben werden und dass die Empfehlungen der GPK durch Bundesrat und Verwaltung auch umgesetzt werden. Zu gross wäre die Gefahr, dass ohne diese systematischen Nachkontrollen unsere Untersuchungsberichte in der berühmten Schublade wirkungslos vergessen gehen könnten.

Zunehmend wichtiger wird auch die begleitende Kontrolltätigkeit. So begleitet die GPK beispielsweise den Aufbau der neuen unterinstanzlichen Bundesgerichte. Ein weiteres Beispiel ist die enge Begleitung der Verbesserungen bei der Luftfahrtsicherheit, zu der sich Kollege Stadler ja noch im Speziellen äussern wird. Die begleitende Kontrolltätigkeit soll der GPK insbesondere helfen, im Sinne der Früherkennung auf Probleme rasch zu reagieren oder - noch besser - Probleme zu erkennen, bevor sie effektiv entstanden sind, um dann zu agieren statt zu reagieren. Zu diesem Zweck werden auch Besuche, manchmal auch unangemeldet, bei Bundesämtern und anderen Bundesorganen durchgeführt.

Die GPK beider Räte prüften zudem gemeinsam die Geschäftsberichte des Bundesrates und anderer staatlicher Institutionen wie der Eidgenössischen Bankenkommission, des ETH-Rates, der Ruag usw. und führten die entsprechenden Aussprachen auch gemeinsam durch. Ausserdem bearbeiteten sie 56 Aufsichtseingaben. Solche Eingaben zur Geschäftsführung der Bundesbehörden sind der GPK gemäss Artikel 129 des Parlamentsgesetzes zur direkten Beantwortung zugewiesen.

Die Fülle der Geschäfte im vorliegenden Jahresbericht zeigt, dass die parlamentarische Oberaufsicht manchmal auch an ihre Grenzen stösst. Die Inspektionen zur Swissair-Krise und zu den Vorfällen am Kassationshof des Bundesgerichtes verlangten den Kommissionsmitgliedern ein hohes Mass an Engagement und Verfügbarkeit ab, das mit dem Milizcharakter des Parlamentes nur schwer zu vereinbaren war. Unser Sekretariat wurde dadurch bis an die Grenze der Belastbarkeit gefordert.

Im Sinne der eingangs erwähnten Transparenz von Tätigkeit und Arbeitsweise der GPK stehen auch die neuen Handlungsgrundsätze, welche die Geschäftsprüfungskommissionen letztes Jahr verabschiedet haben. Auftrag und Ziele sind darin einleitend wie folgt beschrieben: "Die Geschäftsprüfungskommissionen üben im Auftrag der Eidgenössischen Räte die Oberaufsicht über die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung, der eidgenössischen Gerichte und der anderen Träger von Bundesaufgaben (Art. 169 Bundesverfassung) aus. Die Oberaufsicht legt bei ihrer Tätigkeit den Schwerpunkt auf die Kriterien der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit (Art. 52 Abs. 2 Parlamentsgesetz). Sie überprüft auch die Leistungsfähigkeit und Angemessenheit des Regierungs- und Verwaltungshandelns. Im Rahmen ihrer Möglichkeiten untersuchen die Geschäftsprüfungskommissionen ausserordentliche Ereignisse in ihrem Kompetenzbereich schnell und umfassend."

In diesem Sinne möchten wir als Geschäftsprüfungskommission für die eidgenössischen Räte, d. h. für Sie, tätig sein. In den Legislativkommissionen stösst man ja ab und zu auf eine Frage, auf ein Problem, bei welchem man zur Überzeugung gelangt, dass man dies einmal vertieft abklären sollte. Aber das übersteigt dann meistens die zeitliche Kapazität einer Legislativkommission. Ich möchte hier an die Kommissionspräsidenten appellieren: Machen Sie in einem solchen Fall von der GPK Gebrauch, ersuchen Sie die GPK, das bei Ihrer Kommission aufgetauchte Problem vertieft abzuklären, denn gerade diese Dienstleistung gehört mit zu den Aufgaben, zum Auftrag der GPK.

Zum Schluss noch ein wichtiger Hinweis zur Rolle des Jahresberichtes: Naturgemäss weist der Tätigkeitsbericht einer Aufsichtsinstanz vor allem auf Probleme und Missstände hin. Erzielte Erfolge und Fortschritte werden zwar auch erwähnt, aber eher am Rande. Trotz der oft kritischen Bewertung ist unbestritten, dass der Bundesrat, die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und ihre Verwaltungen insgesamt sehr pflichtbewusst eine Arbeit von hoher Qualität leisten. Ihnen allen, die zur ordentlichen Arbeitsweise des Bundes und damit zum guten Funktionieren unseres Rechtsstaates beitragen, möchte ich an dieser Stelle im Namen der GPK für ihre grosse Arbeit herzlich danken!

Stadler Hansruedi · Mit-M · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Im Bereich der Luftfahrt wird viel mit dem "Zweihänder" geschlagen, deshalb möchte ich Sie durch verschiedene Luftlöcher lotsen; sagen wir einmal: "Fasten your seat belt!"

Man wird sehr bald wieder hier in diesem Rat konkrete Anträge zur Luftfahrt zu diskutieren haben, erlauben Sie mir deshalb eine etwas eingehendere Auslegeordnung: Die Flugzeugunglücke von Bassersdorf, Nassenwil, Überlingen und das Grounding der Swissair haben unser Selbstverständnis in Bezug auf Schweizer Qualität in der Luftfahrt tief erschüttert. Der Ständerat hat im Zusammenhang mit unserer Untersuchung zur Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung bei der Swissair-Krise ein ganzes Bündel von Vorstössen verabschiedet.

Anfang Juli 2003 wurden auch die Ergebnisse der Untersuchung der niederländischen Experten zur Sicherheit der schweizerischen Zivilluftfahrt bekannt; der Expertenbericht enthält wieder ein ganzes Paket von Empfehlungen. Vom UVEK wurde unter dem Stichwort "Safir" ein Aktionsplan zur Umsetzung dieser Empfehlungen in Auftrag gegeben. Unsere Subkommission hat beschlossen, die Umsetzung unserer Vorstösse und der Expertenempfehlungen eng zu begleiten. Mit einem Statusbericht legt nun das Departement gegenüber unserer Kommission regelmässig Rechenschaft über den Stand der Umsetzung der eingeleiteten Massnahmen ab.

Der Bericht der niederländischen Experten vom Juli 2003 kommt u. a. zu folgendem klaren Ergebnis, was uns auch aufrütteln muss: Die staatlichen Strukturen in der Schweiz haben mit der rasanten Entwicklung des Luftverkehrs seit 1990 nicht mehr Schritt gehalten; Stichworte sind die Öffnung des Marktes, das starke Verkehrswachstum, verstärkter Wettbewerb und Preisdruck. Der Sicherheit des Luftverkehrs müsse eine höhere Priorität eingeräumt werden, war eine weitere Folgerung. Die Sicherheitsaufsicht beim Bazl müsse von den übrigen Aufgaben, im Speziellen von der Luftfahrtspolitik, klar getrennt werden; das UVEK verfüge nicht über genügende Ressourcen für eine adäquate Aufsicht über die Tätigkeit des Bazl, und die Aufsicht des Bazl über Skyguide müsse rasch verstärkt werden. Zu den Flughäfen wurde festgehalten, dass weder Unique noch der Flughafen Genf über eine formalisierte Sicherheitsorganisation verfügen würden.

Dies ist ungeschminkt die Ausgangslage, die auch das Parlament zur Kenntnis nehmen muss. Mit der Veröffentlichung des Expertenberichtes hat das Departement einen Delegierten für die Sicherheit der Zivilluftfahrt ernannt und ihn mit der Umsetzung des Aktionsplanes beauftragt. Wo stehen wir nun heute?

Wir anerkennen das rasche Handeln des Departements nach dem Vorliegen des Expertenberichtes. Schnell wurde der Aktionsplan zur Umsetzung der Empfehlungen erlassen. Skyguide hat bereits im vergangenen Herbst die detaillierten Aufträge aus dem Aktionsplan in Angriff genommen. Ein Problem sind jedoch die ungenügenden Kapazitäten bei Skyguide. Angelaufen ist auch die komplexe Umorganisation des Bazl; hier läuft das Projekt Topas. Auch wurde die Aufsichtstätigkeit des Bazl verstärkt. Die Swiss hat die Aspekte der Sicherheit im Sinne der Zielsetzungen des Aktionsplanes erweitert und verdeutlicht. Wir begrüssen auch besonders die neu geschaffene Stelle des Beauftragten für die Sicherheit der Zivilluftfahrt. Sie verschafft dem Departement nun endlich die Möglichkeit, diese Aufsicht gegenüber dem Bazl fachkompetent wahrzunehmen.

Verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit wurden somit eingeleitet, aber diese formalen und projektorganisatorischen Punkte bringen noch nicht automatisch mehr Sicherheit im Feld bzw. in der Luft. Der ganze Bereich der Luftverkehrssicherheit gleicht heute einer Grossbaustelle, und das Management des Sicherheitssystems der schweizerischen Luftfahrt muss nach wie vor als nichtstabil betrachtet werden. Es braucht auch den Aufbau einer eigentlichen Sicherheitskultur; enorme Anstrengungen aller Akteure sind notwendig, damit die im Aktionsplan gesteckten Ziele erreicht werden können.

Dazu braucht es auch Ressourcen beim Bazl. Der Bundesrat hat inzwischen einen entsprechenden Nachtragskredit verabschiedet. Als Nächstes ist die Finanzkommission an der Reihe. Die Finanzdelegation wird in dieser Woche noch zu einem Vorschuss für einen Teilbereich Stellung nehmen müssen. Der Handlungsbedarf ist nach Ansicht unserer Subkommission gegeben. Das Bazl ist mit den heute verfügbaren Ressourcen zwar "mit Hängen und Würgen" - so steht es in einem Bericht - in der Lage, die zur Umsetzung der Empfehlungen nötigen Schritte zu definieren, aber es kann diese Schritte nicht umsetzen.

Im Rahmen unserer Begleitung befassen wir uns natürlich auch mit den Untersuchungsberichten im Zusammenhang mit den verschiedenen Flugzeugunglücken oder auch gefährlichen Annäherungen von Flugzeugen. So waren der Bericht zum Flugzeugunglück bei Bassersdorf und die gefährliche Annäherung von zwei Flugzeugen bei den Pisten 16 und 14 ein Thema. Beim Flugzeugabsturz bei Bassersdorf stellten sich eine Vielzahl von Fragen, davon möchte ich nur drei beispielhaft aufgreifen:

1. Warum war das Höhenwarnsystem für den Lotsen bei der Piste 28 noch nicht installiert, obwohl im Zusammenhang mit dem früheren Unglück der Alitalia-Maschine dieses System für Zürich generell empfohlen worden war?

2. Da vorab fliegerische Defizite des Piloten unfallursächlich waren - er hat unter anderem vier Warnungen missachtet -, stellt sich die Frage der Aufsicht des Bazl über die Pilotenausbildung.

3. Auch bei Skyguide war die personelle Besetzung zum Unfallzeitpunkt nicht vorschriftsgemäss. Dieser Umstand war zwar nicht kausal für den Unfall, aber auch hier hat sich die Frage der Aufsicht über Skyguide gestellt.

Heute befasst sich ein Teilprojekt mit der Neuorganisation der Unfalluntersuchungen. Es geht dabei unter anderem um Kompetenz- und auch Verfahrensänderungen. Wir haben es sehr begrüsst, dass das BFU künftig auch jene Untersuchungsberichte publizieren darf, die angefochten werden. Denn es geht nicht an, dass Untersuchungsberichte wegen Einsprachen von beteiligten Personen über Jahre verzögert werden. Die entsprechende Revision der Verordnung über die Flugunfalluntersuchungen ist am 1. Dezember des vergangenen Jahres in Kraft getreten.

Eine kurze Klammerbemerkung zum Staatsvertrag: Das ganze Thema Staatsvertrag ist Ihnen bestens bekannt; dabei bildet die einseitige Verordnung von Deutschland eine besondere Knacknuss. Auch werden wir in unserer Subkommission immer wieder mit der Frage konfrontiert, ob es zutreffe, dass Deutschland diese Verordnung verschärfen wolle. Es ist nicht klug, laut irgendwelche Hasen aufzuscheuchen. Jedoch dürfen wir bei dieser Frage den Kopf nicht in den Sand stecken. Diese Geschichte dürfte nämlich noch nicht ausgestanden sein.

Wir als Ständerat haben in einem Vorstoss eine Neuformulierung der Luftverkehrspolitik der Schweiz gefordert, die den internationalen Entwicklungen Rechnung trägt und die Rolle des Staates bei der Aufrechterhaltung der Luftverkehrsinfrastrukturen definiert. Der letzte Bericht des Bundesrates zur Luftfahrt der Schweiz datiert sage und schreibe aus dem Jahre 1953.

Dringend ist eine Gesamtsicht der schweizerischen Luftfahrt. Erst wenn einmal klar definiert ist, welche gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedeutung wir der Luftfahrt in der Schweiz beimessen, können wir eigentlich Fragen beantworten wie: Welchen Flughafen brauchen wir? Oder: Wie halten wir es mit einer nationalen Airline? Das Parlament hat sich in den letzten Jahren immer wieder mit der Luftfahrt befasst, aber wir haben immer nur Teilbereiche diskutiert. Im Zusammenhang mit dem Milliardenkredit für die Swiss haben wir mit dem Bekenntnis zu einer Langstreckenflotte indirekt auch eine Aussage zu einem Hub Zürich gemacht. Auch im Zusammenhang mit dem Staatsvertrag haben wir uns über die Luftfahrt unterhalten. Aber wir haben uns hier in diesem Parlament nie mit einer Gesamtsicht auseinander gesetzt.

Wo steckt nun dieses Geschäft einer schweizerischen Luftfahrtpolitik? Verwaltungsintern laufen jetzt die Arbeiten. Ein Bericht ist in Vorbereitung. Dieser Bericht soll unter anderem den Handlungsspielraum des Staates aufzeigen, und er soll auch Optionen aufzeigen, wie dieser Handlungsspielraum genutzt werden kann. Gestützt darauf können wir dann auch die Eckwerte für den Flughafen, für die Fluggesellschaft Swiss oder auch für unseren Standpunkt im internationalen Umfeld definieren. Der Bericht soll bis Ende 2004 erscheinen. Dann kann auch einmal eine Grundsatzdiskussion über die Ausrichtung der Luftfahrtpolitik in der Schweiz geführt werden.

Noch eine letzte Bemerkung: Ein Process-Providing Team ist vom UVEK, dem Kanton Zürich und dem Flughafen Zürich mit der Vorbereitung eines Mediationsverfahrens betraut worden. Im Zusammenhang mit der Tätigkeit unserer Subkommission werden wir zum Teil von allen Seiten, von Piloten und der Bevölkerung usw., mit Anliegen bestürmt. Dabei können wir vorab Folgendes feststellen: Es gibt eine enorme Vielzahl von Akteuren mit sehr unterschiedlichen Interessenlagen. Die ganze Situation ist total verfahren. Viel Vertrauen wurde zerstört, zum Teil besteht überhaupt kein Vertrauen mehr. Es besteht in breiten Kreisen eine grosse Frustration. Alle fühlen sich als Opfer dieser Situation. Die ganze Situation ist darüber hinaus äusserst komplex. Viele sehr unterschiedliche Themen, von der Raumplanung bis zur Lärmbelastung, überlagern sich.

Es braucht einen Ausweg aus dieser verfahrenen Situation. Ein solcher Ausweg kann allenfalls ein Mediationsverfahren sein. Aber auch die Ergebnisse eines Mediationsverfahrens müssen dann auf dem politischen Weg, z. B. auch in diesem Parlament, umgesetzt werden. Die Arbeiten, die jetzt in diesem Process-Providing Team laufen, erachten wir als wichtig. Es ist gut, wenn einmal von einer externen Stelle eine Auslegeordnung über die Vielschichtigkeit des ganzen Problembereiches erstellt wird. Daraus ergibt sich dann der Handlungsbedarf in den verschiedenen Bereichen und auf den verschiedenen Ebenen, sodass schlussendlich ein Lösungsansatz als Ausweg aus dieser verfahrenen Situation skizziert werden kann. Bei diesem komplexen Prozess sind alle gefordert, vielleicht nicht zuletzt auch wir als Parlament.

Wicki Franz · Mit-M · Ständerat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

Die parlamentarische Oberaufsicht, welche durch die GPK wahrgenommen wird, beschränkt sich nicht auf die Tätigkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung. Artikel 169 BV sieht auch die parlamentarische Oberaufsicht über die eidgenössischen Gerichte vor. Es ist erst etwas mehr als ein Jahr her, als wir hier in diesem Rat entschieden haben, dass diese Oberaufsicht über die Gerichte wie bis anhin durch die GPK und nicht durch eine neu geschaffene Gerichtskommission wahrgenommen werden soll. Kurze Zeit darauf wurde die parlamentarische Oberaufsicht der GPK über das Bundesgericht unerwartet auf die Probe gestellt. Da es sich in diesem Fall wohl um einen Sonderfall handelt, dieser Fall aber viele grundlegende staatsrechtliche und verfahrensrechtliche Probleme aufgeworfen hat, rechtfertigt es sich, im Rahmen der GPK-Berichterstattung darauf einzugehen.

Es war am 11. Februar 2003: Am Bundesgericht in Lausanne ereignete sich der so genannte Spuckvorfall, der in den folgenden Tagen grosses Aufsehen in der Öffentlichkeit erregte. Gemäss Darstellung in den Medien hatte Bundesrichter Martin Schubarth in der Eingangshalle des Gerichtsgebäudes in Richtung eines Journalisten gespuckt und dabei einen Gerichtsschreiber getroffen.

In den Tagen nach diesem Ereignis wurden Anschuldigungen laut, wonach es am Kassationshof in Strafsachen, einer Abteilung des Bundesgerichtes, unter dem Präsidium von Herrn Schubarth Unregelmässigkeiten im Verfahren gegeben habe. Am 19. Februar 2003 bestätigte das Bundesgericht in einer Medienmitteilung den von Bundesrichter Schubarth verursachten Spuckvorfall und missbilligte diesen in aller Form. Das Bundesgericht beschloss zudem mit sofortiger Wirkung, Bundesrichter Martin Schubarth in der Rechtsprechung nicht mehr einzusetzen, und forderte ihn zum Rücktritt auf. Dieser trat auf die Aufforderung jedoch nicht ein. Er machte geltend, das Ereignis sei mit seiner damaligen Krankheit, aber auch mit einer gegen ihn geführten Intrige vor seiner Wiederwahl im Dezember 2002 in Zusammenhang gestanden.

Der Spuckvorfall wurde zu einem Medienereignis, und das oberste Gericht sah sich während Tagen der Lächerlichkeit preisgegeben. Das Gericht bekam zu spüren, dass das Vertrauen vieler Rechtsuchender und anderer Bürgerinnen und Bürger in das oberste Gericht erschüttert war. Zusätzlich unterminierten die Gerüchte um angebliche Unregelmässigkeiten am Kassationshof das Vertrauen in das Bundesgericht.

Gleichzeitig erhob Bundesrichter Schubarth seinerseits in der Öffentlichkeit schwere Vorwürfe gegenüber dem Bundesgericht. Hinsichtlich der Person von Bundesrichter Schubarth war eine Art Pattsituation entstanden: Als Magistratsperson konnte er weder vom Bundesgericht noch von der Bundesversammlung disziplinarisch belangt oder seines Amtes enthoben werden.

In dieser rechtsstaatlich und staatspolitisch sehr heiklen Situation beschlossen die beiden Geschäftsprüfungskommissionen, umgehend eine Inspektion am Bundesgericht einzuleiten und dabei den Spuckvorfall, die behaupteten Unregelmässigkeiten am Kassationshof und auch das Arbeitsklima abzuklären. Sie setzten für die Untersuchung eine Arbeitsgruppe ein, bestehend aus Mitgliedern der ständerätlichen und der nationalrätlichen Subkommission Gerichte. Diese Arbeitsgruppe hörte zu diesem Zweck zahlreiche Mitglieder und Mitarbeiter des Bundesgerichtes sowie aussen stehende Personen an und nahm Einsicht in die verschiedenen Dossiers von abgeschlossenen Prozessen des Bundesgerichtes. Die Arbeitsgruppe konnte sich auf die aktive Mitarbeit des Bundesgerichtes selbst stützen.

Aufgrund der Untersuchungen gelangten die GPK in ihrem Bericht vom 6. Oktober 2003 zu folgenden Feststellungen und Schlussfolgerungen: Die Untersuchung dieses Spuckvorfalles ergab, dass Bundesrichter Schubarth am Morgen des 11. Februar 2003 in der Eingangshalle des Bundesgerichtes die Beherrschung verlor, auf einen ihm verhassten Journalisten spuckte, dabei versehentlich einen Gerichtsschreiber traf und sich anschliessend wortlos entfernte. Die GPK kamen zum Schluss, dass sich Bundesrichter Schubarth mit dem Spuckvorfall eine grobe Anstandsverletzung zuschulden kommen liess, die sich mit der Stellung eines Bundesrichters nicht verträgt. Das Vertrauen der Rechtsuchenden in ihn war damit nachhaltig gestört. Das musste selbst dann gelten, wenn man bezüglich der persönlichen Krisensituation, in der Bundesrichter Schubarth gestanden haben mag, ein gewisses Verständnis aufbrachte. Eine Rückkehr Schubarths in das Gericht hätte zu einer schweren Belastung der Akzeptanz des obersten Gerichtes geführt, was dem Rechtsfrieden im Lande abträglich gewesen wäre. Nach Ansicht der GPK hätte ein solches Risiko aus rechtsstaatlicher Sicht nicht eingegangen werden können. Die GPK waren deshalb der Meinung, dass es keine Alternative zu einem Rücktritt von Bundesrichter Schubarth gab.

Bei der Untersuchung der behaupteten Unregelmässigkeiten am Kassationshof stellten die GPK fest, dass Bundesrichter Schubarth als Präsident dieses Kassationshofes in einem Fall die Meinung eines Richterkollegen klar übergangen und in Verletzung der Bestimmungen über das Zirkulationsverfahren und die öffentliche Beratung das Urteil auf dem Zirkulationsbogen als einstimmig gefällt deklariert hatte, obwohl nur ein Mehrheitsentscheid, aber keine Einstimmigkeit vorlag. Nach Auffassung der GPK hat Bundesrichter Schubarth damit eine Amtspflicht verletzt. Hinsichtlich mehrerer Beispiele haben die GPK festgestellt, dass er als Abteilungspräsident eigenmächtig und unkollegial vorgegangen ist. Er hat seine präsidialen Kompetenzen sehr weit gehend ausgeschöpft und zuweilen die Grenzen des korrekten Vorgehens überschritten. Aber die GPK haben in keinem Fall eine Urteilsmanipulation in dem Sinne festgestellt, dass ein Entscheid den Parteien anders eröffnet worden wäre, als ihn das Richterkollegium beschlossen hat.

Ein wichtiges Ergebnis der Inspektion ist - und das möchte ich hier besonders hervorheben -, dass die GPK insgesamt zum Schluss kamen, dass kein Anlass besteht, an der hohen Qualität der Rechtsprechung und an der Zuverlässigkeit und Richtigkeit der Urteile des Kassationshofes während des Präsidiums von Bundesrichter Schubarth zu zweifeln.

Die Untersuchung des Arbeitsklimas am Kassationshof unter dem Präsidium von Bundesrichter Schubarth hat gezeigt, dass dieses einerseits durch die eigenmächtige Abteilungsführung belastet wurde und andererseits stark von seiner Persönlichkeit geprägt war. Das Klima am Kassationshof verschlechterte sich insbesondere auch durch ein Zerwürfnis zwischen Herrn Schubarth und einem Richterkollegen. Die Bewältigung der Konflikte am Kassationshof hat sich als problematisch erwiesen. Die institutionelle Struktur des Bundesgerichtes, das aus 30 grundsätzlich gleichgestellten Bundesrichtern besteht, kann zur Entstehung von persönlichen Konflikten unter den Richtern beitragen. Die GPK empfahlen daher dem Bundesgericht, zu prüfen, ob die Führungsstrukturen gerichtsintern verstärkt und gewisse Aufsichtsmechanismen sowie interne Möglichkeiten zur Konfliktbewältigung geschaffen werden könnten.

Im Weiteren haben die GPK im Rahmen ihrer Abklärungen Feststellungen gemacht in Bezug auf gerichtsinterne Verfahren wie das Zirkulationsverfahren, die Praxis bei mündlichen Beratungen sowie die Zuteilung der Referenten und die Bildung der Spruchkörper. Dies gab Anlass, hinsichtlich des Verfahrens konkrete Empfehlungen an das Bundesgericht zu richten.

In Kenntnis des Berichtentwurfes dieser Arbeitsgruppe und zwei Tage vor dessen Verabschiedung durch die beiden GPK reichte dann Herr Bundesrichter Schubarth seinen Rücktritt ein. Nach der Veröffentlichung des Berichtes der beiden GPK und nach Gesprächen mit dem Präsidenten der Gerichtskommission der eidgenössischen Räte erklärte sich Herr Schubarth schliesslich bereit, im Interesse der Justiz seine Demission nicht erst auf den 30. Juni, sondern bereits auf spätestens Ende Januar 2004 einzureichen.

Zum Schluss möchte ich noch auf einige Besonderheiten der Inspektion beim Bundesgericht aufmerksam machen: Die GPK führten zum ersten Mal in ihrer Geschichte eine Inspektion beim Bundesgericht durch. Mangels klarer und detaillierter Gesetzesgrundlagen im damals noch geltenden Geschäftsverkehrsgesetz musste die Arbeitsgruppe im Rahmen eines Briefwechsels mit dem Bundesgericht zuerst zahlreiche Verfahrensfragen klären. Die GPK konnten sich dabei auf ihre Erfahrungen aufgrund von Inspektionen im Bereich des Bundesrates abstützen.

Gleichzeitig massen sie dem Gebot der Gewaltenteilung und der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit von Beginn weg grosses Gewicht zu. Im vorliegenden Fall zeigte es sich, dass es möglich war, die Geschäftstätigkeit des Gerichtes und die internen Verfahrensabläufe zu überprüfen, ohne sich in die Beurteilung von Rechtsfragen im Rahmen der richterlichen Tätigkeit einzumischen. Insofern erwiesen sich anfängliche Befürchtungen des Bundesgerichtes, wonach durch eine solche Inspektion die richterliche Unabhängigkeit tangiert werden könnte, als unbegründet.

Bei der Durchführung der Inspektion bewährten sich die Inspektionserfahrungen der GPK und ihres Sekretariates. Die flexiblen Strukturen der GPK erlaubten es, rasch ein geeignetes Untersuchungsgremium einzusetzen, das in beiden Räten verankert war, was der Bedeutung des vorliegenden Falls angemessen erschien. Allerdings verlangte die Inspektion von den Kommissionsmitgliedern und dem Sekretariat ein Mass an Engagement und Verfügbarkeit, das bisweilen nur schwer mit dem Milizcharakter des Parlamentes vereinbar war.

Positiv zu werten ist schliesslich die im vorliegenden Fall geglückte Arbeitsteilung zwischen der GPK und der neuen Gerichtskommission. Nicht zuletzt dank dem Umstand, dass die Gerichtskommission diese Inspektion nicht selbst durchführen musste, konnte sie am Schluss zu einer gütlichen Lösung in der Rücktrittsfrage beitragen. Das Bundesgericht selbst nahm zu den Empfehlungen der GPK am 5. Januar dieses Jahres formell Stellung. Dabei gab es seinem Willen Ausdruck, die im Bericht enthaltenen Empfehlungen umzusetzen. Konkrete Massnahmen betreffen unter anderem die Wiedereinführung eines formalisierten Beschlussprotokolls bei öffentlichen, parteiöffentlichen und nichtöffentlichen Sitzungen, im Sinne von Artikel 17 OG. Ferner erklärte sich das Bundesgericht bereit, Strategien für Konfliktlösungen zu erarbeiten.

Die GPK, vertreten durch ihre Subkommission Gerichte, werden mit dem Bundesgericht betreffend die Umsetzung ihrer Empfehlungen in Kontakt bleiben. Sicher werden die offenen Fragen auch in der kommenden Aussprache mit dem Bundesgericht, die im April stattfindet, ein Thema sein.

Leumann-Würsch Helen · Mit-F · Ständerat · Luzern · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Geschäftsprüfungsdelegation hat den Auftrag, die Tätigkeiten im Bereich des Staatsschutzes und des Nachrichtendienstes näher zu prüfen, und untersucht deshalb laufend und vertieft die geheimen Tätigkeiten des Bundes, um Bereiche, die eine politische Intervention erfordern, rechtzeitig zu erkennen, Probleme frühzeitig aufzudecken und zur Behebung der allfällig festgestellten Unzulänglichkeiten und Missstände beizutragen.

Während der Berichtsperiode befasste sich die Delegation in 32 Sitzungen mit zahlreichen Sachfragen. Zwei Themen standen dabei im Mittelpunkt der Tätigkeiten, nämlich die Kontakte der Schweizer Nachrichtendienste zu Südafrika zur Zeit der Apartheid und das Satellitenaufklärungssystem Onyx des VBS. Es ist hier auch zu erwähnen, dass in bestimmten Fällen die Geheimhaltung eine detaillierte Information im Jahresbericht verunmöglicht.

Nun zu Südafrika: Die im Herbst 2001 eingeleitete Untersuchung über die Beziehungen des Schweizer Nachrichtendienstes zum südafrikanischen Apartheid-Regime konnte in der Berichtsperiode abgeschlossen werden. Die Untersuchung war aufgrund neuer Anhaltspunkte notwendig geworden, die darauf hindeuteten, dass Mitarbeiter des VBS mit der südafrikanischen Armee im Programm zur Entwicklung biologischer oder chemischer Waffen zusammengearbeitet hätten. Zu den belasteten Personen zählte insbesondere der ehemalige Chef der Untergruppe Nachrichtendienst, Divisionär Peter Regli. Überdies wurde behauptet, es bestehe eine geheime Vereinbarung zwischen der Schweiz und Südafrika im biologischen und chemischen Bereich.

Ich beziehe mich auf den veröffentlichten Bericht und kann hier festhalten, dass kein Hinweis auf die Existenz einer geheimen Vereinbarung zwischen dem Schweizer Nachrichtendienst und Südafrika im biologischen und chemischen Bereich gefunden wurde. Die einzige geheime Vereinbarung zwischen der Schweiz und Südafrika besteht in einem Informationsschutzabkommen, wie es mit vielen anderen Staaten ebenfalls existiert.

Die Delegation fand auch keinen Hinweis dafür, dass Divisionär Regli oder Dienststellen des Bundes beim Aufbau des südafrikanischen Biologie- und Chemiewaffenprogrammes in irgendeiner Weise beteiligt gewesen wären. In ihrem Bericht formulierte die Delegation mehrere Empfehlungen, in denen sie den Bundesrat und das VBS aufforderte, die politische Führung im Nachrichtendienst zu verbessern.

Etwas problematisch war, dass die Untersuchung der Delegation parallel zu einer vom Vorsteher des VBS angeordneten Administrativuntersuchung und einem von der Bundesanwaltschaft geführten gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren durchgeführt wurde. Dabei zeigte es sich, dass die Parallelität der Untersuchungen der Delegation und des VBS zu zahlreichen Verzögerungen und Doppelspurigkeiten führte und hinsichtlich der Abgrenzung der Verfahren heikle Probleme aufwarf. Deshalb beantragt die Delegation, eine Regelung ins Parlamentsgesetz aufzunehmen - analog zu einer PUK -, um Administrativuntersuchungen zu verhindern oder unterbrechen, falls ein Zusammenhang zwischen diesen Untersuchungen und den Abklärungen der Delegation besteht. Der Ständerat wird dieses Geschäft in der Sommersession 2004 beraten.

Der zweite Schwerpunkt betrifft das Satellitenaufklärungssystem des VBS, das Projekt Onyx. Ziel dieses Projektes ist es, ein System für den Empfang internationaler ziviler und militärischer Kommunikation, die über Satelliten abgewickelt wird, zu ermöglichen. Auch hierüber hat die Delegation einen Bericht verfasst, der veröffentlicht worden ist und worin die verschiedenen Funktionen und Möglichkeiten von Onyx bei der Beschaffung von Informationen beschrieben sind. Das System Onyx darf nur im nachrichtendienstlichen Bereich verwendet werden, und die ausserhalb der Landesgrenzen beschafften Informationen können nicht als Beweismittel in einem Strafverfahren benutzt werden. Die Abhörung von Kommunikation in der Schweiz ist streng verboten. Onyx stützt sich ausschliesslich auf Infrastrukturen, die sich auf schweizerischem Territorium befinden. Es gibt keine Schnittstelle mit ausländischen Systemen, und es gibt auch keinen Hinweis auf eine mögliche Integration von Onyx in irgendein internationales Abhörnetz.

Auch hier richtet die Delegation verschiedene Empfehlungen an den Bundesrat. Angesichts der erheblichen Investitionen wird der Bundesrat aufgefordert, eine Analyse der die Realisierung des Projektes Onyx betreffenden technologischen und finanziellen Risiken durchzuführen. Denn es ist heute so, dass sich die Projektkosten gegenüber den ursprünglichen Prognosen verdreifacht haben. Onyx ist nicht das einzige System zur Beschaffung von sicherheitspolitisch relevanten Informationen. Deshalb wird der Bundesrat aufgefordert, für die Nachrichtendienste eine Strategie auszuarbeiten, welche die vom Bund im Bereich Informationsbeschaffung geplanten Massnahmen und Ressourcen in materieller und personeller Hinsicht aufzeigt.

Ferner haben wir uns mit folgenden Themen befasst: Zum einen mit den verschiedenen politischen und verwaltungsrechtlichen Massnahmen, die es dem Bund erlauben, den Aufenthalt von Personen und Organisationen, welche die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden könnten, einzuschränken oder zu verhindern. Wir untersuchten auch die Rechtsgrundlagen und Verfahren, nach denen Nachrichtenbeschaffern des Nachrichtendienstes eine Legende zur Wahrung ihrer Identität verliehen werden kann; dies als Schutzmassnahme für die Betroffenen und deren Angehörige.

Wie jedes Jahr prüften die Delegationen den Jahresbericht innere Sicherheit des Bundesamtes für Polizei und führten mit der Spitze des EJPD wie auch mit dem Bundesanwalt und dem Chef der Bundeskriminalpolizei verschiedene Gespräche über laufende Operationen und Verfahren sowie über anstehende Probleme. Insbesondere kamen dabei der Menschenhandel, die Eskalation der Jugendgewalt, der Kampf gegen Gewaltpropaganda sowie die Risiken bestimmter ausländischer politischer Organisationen in der Schweiz zur Sprache. Im Bereich der äusseren Sicherheit ging es insbesondere um die Organisation des G8-Gipfels in Evian sowie um die Lage im Balkan, im Nahen und Mittleren Osten, um die Massnahmen des Bundes vor der amerikanischen Militärintervention im Irak und um die Probleme mit der Nachrichtenkoordination, die weitgehend zufällig bleibt und dann vorwiegend auf informeller Stufe zwischen den verschiedenen Mitarbeitern und Diensten erfolgt. Neben diesen Aktivitäten hat die Delegation eine Überprüfung der zivilen Führungsinfrastrukturen des Bundesrates vorgenommen, einschliesslich eines Besuches im Bunker des Bundesrates.

Im Namen der GPK und der Delegation bitte ich Sie, von den Aktivitäten der Geschäftsprüfungsdelegation Kenntnis zu nehmen.

Briner Peter · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Seit zehn Jahren ist die Schweiz Mitglied in den Institutionen von Bretton Woods (BWI). Dieses Jubiläum veranlasste die GPK, die bisherige Rolle der Schweiz in diesen Institutionen näher zu untersuchen und aus Sicht der parlamentarischen Oberaufsicht Bilanz zu ziehen. Im Fokus der Untersuchung standen die durch die schweizerische Rechtsordnung vorgegebenen Ziele und Interessen der Mitgliedschaft, der entsprechende Vollzug durch die Bundesvertreter, der Einfluss der Schweiz in den beiden Institutionen und der Nutzen der Mitgliedschaft. Die Schwerpunkte wurden auf die Bereiche Vollzug durch die Bundesbehörde und Nutzen der Mitgliedschaft gelegt.

Wir waren uns von Anfang an im Klaren, dass der Nutzen wohl nicht quantifiziert werden kann. Qualitative Aussagen dazu sollten jedoch zu erzielen sein. Bezüglich des Vollzugs stellten sich vor allem Fragen zur Anzahl der involvierten Bundesbehörden, zu Schnittstellen und eventuellen Doppelspurigkeiten, aber auch zur Koordination und somit zur Kohärenz des Vollzugs. Letztlich sollte durch die Inspektion auch festzustellen sein, ob die im Vorfeld des Beitritts geäusserten Erwartungen zehn Jahre danach erfüllt worden sind.

Was sind die Ziele der schweizerischen Mitgliedschaft? Wir stellten fest, dass das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods keine Zielvorgaben beinhaltet, ausser dass für die schweizerische Position bei Stellungnahmen und Entscheiden, welche die Entwicklungsländer betreffen, die Grundsätze und Ziele der schweizerischen Entwicklungspolitik zu berücksichtigen seien. Explizite Zielvorgaben sind auf Gesetzesstufe nicht zwingend notwendig. Die Schweiz verpflichtete sich mit dem Beitritt zu den BWI auch zu deren Zielsetzungen. Innerhalb des resultierenden Spielraumes sind beim Vollzug die rechtlichen Vorgaben der schweizerischen Rechtsordnung, insbesondere der Aussenwirtschaftspolitik sowie der Entwicklungszusammenarbeit, zu beachten.

Die Politik der Schweiz im Internationalen Währungsfonds (IWF) verfolgt folgende Ziele: die Förderung marktwirtschaftlicher Strukturanpassungen in allen Mitgliedsländern als ordnungspolitisches Ziel, die Beseitigung von Währungsüberbewertungen, die Kontrolle der Geldmengenexpansion und die Einschränkung des Haushaltdefizits als geldpolitisches Ziel und die sozial- und umweltverträgliche Programmgestaltung als entwicklungspolitisches Ziel.

Teilziele für die Mitgliedschaft der Schweiz bei der Weltbank sind der Zugang zu allen produktiven Ressourcen durch die Schaffung von marktmässigen Bedingungen und dadurch die Gewährleistung einer nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung, die Bekämpfung der Armut und die Teilhabe aller Bevölkerungsschichten, namentlich auch der Frauen, am wirtschaftlichen Aufbau - ein sozialpolitisches Ziel -, die verstärkte Beachtung der Umweltaspekte und die Wahrung der Menschenrechte.

In Bezug auf den Vollzug stellten wir fest, dass dieser auf relativ allgemein gehaltenen Zielen der Mitgliedschaft basiert, die zwar Bemühungen um Kohärenz erkennen lassen, jedoch einzelne Zielkonflikte im konkreten Fall nicht ausschliessen können. Die für den Vollzug hauptsächlich verantwortlichen Stellen - die Eidgenössische Finanzverwaltung und die Schweizerische Nationalbank für den Internationalen Währungsfonds, das Seco und die Deza für die Weltbankgruppe - haben bei der Umsetzung dieser Ziele einen wesentlichen Spielraum. Dementsprechend sind für die Politik der Schweiz in den BWI die Zuständigkeits- und Verfahrensregeln innerhalb der Bundesverwaltung und der Nationalbank von grosser Bedeutung.

Im Bereich des IWF konnte durch eine Vereinbarung zwischen der Eidgenössischen Finanzverwaltung und der Schweizerischen Nationalbank von Anfang an eine klare Aufgaben- und Kompetenzzuteilung geschaffen werden, die sich bewährt hat. Im Weltbankbereich mussten wir feststellen, dass eine relativ komplexe Aufgaben- und Kompetenzteilung, insbesondere zwischen dem Seco und der Deza, vorherrscht. Diese vermag nicht in allen Fällen zu befriedigen. Es verbleiben Grauzonen, welche die verschiedenen Koordinationsinstrumente nicht immer auflösen können. Die GPK erachtet die komplizierten Zuständigkeitsstrukturen als zu wenig durchschaubar und ortet, wie sie auch dem Bundesrat mitteilte, Optimierungsbedarf. Bei den sich vermehrt überschneidenden Tätigkeiten des IWF einerseits und der Weltbank andererseits fordert die GPK organisatorische Vorkehrungen wie auch die Festlegung strategischer Ziele durch den Bundesrat, damit ausgewogene Positionen der Schweiz resultieren. Im IWF-Bereich ist den entwicklungspolitischen Grundsätzen der Schweiz gebührend Rechnung zu tragen.

Der Einfluss der Schweiz wird vorab in den Gouverneurs- und Exekutivräten wahrgenommen. Die Wirkung ist am grössten, wenn es gelingt, mit konzertierten Stellungnahmen, auch mit Ländern ausserhalb der Stimmrechtsgruppe, gemeinsame Lösungen zu entwickeln.

Als Erfolgsfaktoren identifizierten wir die Vertretung klarer und glaubwürdiger Positionen durch die Schweiz, die langjährige Erfahrung innerhalb der entsprechenden Fachgebiete, die Fähigkeit, Allianzen zu schmieden, und schliesslich ein geschicktes Timing. Die Schweiz muss also, bevor grosse Länder ihre Position bezogen haben, Themen besetzen, Verbündete finden und Spielräume nutzen. Diese Feststellungen überschneiden sich teilweise mit internen Empfehlungen des EFD aus dem Jahre 2000, deren Umsetzung noch im Gang ist. Wichtig sind für uns die Positionen der Exekutivdirektoren, der Netzwerke und die Besetzung der Schlüsselstellen in der BWI-Verwaltung: Dort wäre noch Potenzial vorhanden für weitere Fachleute aus der Schweiz.

Aus Sicht der Oberaufsicht kommt den Aspekten von Kosten und Nutzen der Mitgliedschaft der Schweiz in den BWI eine hohe Bedeutung zu. Wir waren uns bewusst, dass aufgrund des sehr schwer quantifizierbaren Nutzens eine Gegenüberstellung von Kosten und Nutzen schwierig sein dürfte. Eine möglichst grosse Transparenz bezüglich beider Aspekte liegt jedoch im öffentlichen Interesse. Trotz Sisyphusarbeit unserer Kommission war es ein Ding der Unmöglichkeit, auch die Kosten unserer Mitgliedschaft sinnvoll zusammenzufassen. Dies führte letztlich zu einer Empfehlung; de GPK stellte nämlich fest, dass die Schaffung von Transparenz bezüglich der Zahlungen der Schweiz an die Weltbank kein einfaches Unterfangen ist.

Es gilt, zwischen den obligatorischen Zahlungen und freiwilligen Beiträgen zu unterscheiden. Letztere bestehen vorwiegend aus so genannten Kofinanzierungen. Es handelt sich dabei um Beiträge, die von der Schweiz im Rahmen ihrer allgemeinen Entwicklungszusammenarbeit zugunsten eines bestimmten Projektes getätigt werden. Im Weiteren war für uns die Aufteilung von Kapitalbeteiligungen und A-fonds-perdu-Beiträgen - also zwischen Investitionen, Darlehen und Ausgaben - unklar und deshalb unbefriedigend. Aufgrund der jetzigen Grundlagen ist das Auseinanderdividieren dieser Zahlen für uns als Oberaufsichtskommission im Milizsystem nicht gegeben. Die Zusammenfassung zeigt immerhin, dass wir an die Weltbankgruppe in den letzten zehn Jahren im Durchschnitt rund 160 Millionen Franken pro Jahr geleistet haben. Es ist aber unklar, ob es sich um Ausgaben, Darlehen, obligatorische oder freiwillige Zahlungen handelt.

Die im Rahmen des IWF für die Schweiz entstehenden Kosten sind im Vergleich zu den Zahlungen im Rahmen der Weltbank relativ klein. Die Kreditbeziehungen der Nationalbank - bei diesen handelt es sich um verzinste Kredite an den IWF im Rahmen der schweizerischen Quote - sowie die vom Bund garantierten verzinsten Darlehen müssen zurückbezahlt werden. Es handelt sich bei diesen Zahlungen also nicht um Ausgaben.

Zum Nutzen der schweizerischen Mitgliedschaft: Die Zielerreichung ist aufgrund der allgemeinen Formulierung der Ziele der Mitgliedschaft der Schweiz bei den Bretton-Woods-Institutionen schwer messbar. Wir legten deshalb den Schwerpunkt auf die Interessen, die damit verbundenen Erwartungen an die Mitgliedschaft und auf deren Nutzen. Der Nutzen wurde durch die Parlamentarische Verwaltungskontrolle im Rahmen von 47 Interviews sowie durch die Auswertung von Literatur eruiert.

Als wichtiger Nutzen der Mitgliedschaft wurden - nach Anzahl der Nennungen - die Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten der Schweiz, die dadurch ermöglichte Kommunikation der schweizerischen Position, die Stärkung der internationalen Reputation der Schweiz, die Auswirkungen für die Exportwirtschaft, für den Finanzplatz sowie die Wirtschaft allgemein, die Gewährleistung öffentlicher Güter, die Synergien zwischen bilateraler und multilateraler Zusammenarbeit, Wissenstransfer, die Netzwerkbildung und Allianzfähigkeit und der Zugang zu Informationen der Bretton-Woods-Institutionen genannt.

Unter der Gewährleistung öffentlicher Güter sind stabile Finanzmärkte zu verstehen. Dies konnte inzwischen erreicht werden. Die seither eingetretenen Krisen - Russland, Argentinien, Brasilien - hätten früher wohl nicht gemeistert werden können. Der Nutzen ist wohl kaum quantifizierbar, ist aber dennoch unzweifelhaft vorhanden, gerade hinsichtlich des weltweit stabileren Finanzsystems.

Die durch die BWI unterstützten Länder, die schweizerische Wirtschaft, die Länder der Stimmrechtsgruppe sowie die Schweiz selbst sind wichtige Nutzniesser der Mitgliedschaft. Die Erwartungen an den Beitritt der Schweiz zu den BWI, wie sie in der Botschaft des Bundesrates zum BWI-Gesetz formuliert wurden, haben sich gemäss unseren Erkenntnissen grösstenteils realisiert. Die Schweiz leistet im Rahmen ihrer Mitgliedschaft einen Beitrag an eine nachhaltige globale Entwicklung und auch an die Schaffung guter Rahmenbedingungen für die Exportwirtschaft.

Wie werden bei uns die BWI wahrgenommen? Im Rahmen dieser Inspektion befragte Personen ausserhalb der Bundesverwaltung gaben verschiedentlich an, es sei schwierig, einen aktuellen Gesamtüberblick über die Tätigkeiten der Schweiz bei den BWI und die daraus resultierenden Dossierverantwortlichkeiten innerhalb der Bundesverwaltung zu erhalten. Die involvierten Dienststellen informieren zwar immer wieder über Medienmitteilungen oder über ihr Internetangebot, doch vermisst man eine zusammengefasste und institutionelle Sicht dieser Informationstätigkeit. Es gibt also keinen gemeinsamen Auftritt. Die Aktivitäten der eidgenössischen Behörden bei den BWI können so in der schweizerischen Öffentlichkeit zu wenig wahrgenommen und gewürdigt werden.

Die GPK stellten zusammenfassend fest, dass die schweizerische Mitgliedschaft in den BWI bisher mit keinen grösseren Problemen verbunden war und dass die mit der Wahrung der Interessen der Schweiz betrauten Stellen und Personen engagiert und kompetent einen massgeblichen Beitrag zum guten Ruf der Schweiz in den BWI beisteuerten.

Wir haben auch zur Kenntnis genommen, dass die verantwortlichen Departemente sowie der Bundesrat wiederholt Anstrengungen unternommen haben, um den Vollzug zu verbessern. Wir haben dennoch verschiedene Bereiche aufgedeckt, bei denen noch Verbesserungspotenziale bestehen. Diese Erkenntnisse gaben uns Anlass zu den vier folgenden Empfehlungen:

Die erste Empfehlung betrifft die Kompetenzabgrenzungen zwischen dem Seco und der Deza im Weltbankbereich. Dieser Bereich ist relativ komplex und weist verschiedene Grauzonen auf. Die Aufgabenteilung soll neu überprüft werden, Vereinfachungen sollen angestrebt und unklare Kompetenzen möglichst ausgeschlossen werden.

Die zweite Empfehlung verlangt die Koordination der sich überschneidenden Tätigkeiten des IWF und der Weltbank. Im Weitern sollen die Kompetenzen klar zugewiesen und Koordinationsmechanismen geschaffen werden.

Die dritte Empfehlung strebt an, eine einheitliche und umfassende Übersicht über die Zahlungen und das Engagement der Schweiz bei den Institutionen von Bretton Woods zu schaffen und umzusetzen. Dadurch soll ein aktuelles Controlling ermöglicht werden.

Die vierte Empfehlung lädt schliesslich den Bundesrat ein, die Schaffung eines Informations- und Reportingkonzeptes zu prüfen, das die Aktivitäten und Ziele der Schweiz bei den Institutionen von Bretton Woods unter einem Dach vereint.

Abschliessend gelangt die GPK zur Ansicht, dass aus der zehnjährigen Mitgliedschaft der Schweiz bei den Institutionen von Bretton Woods eine positive Bilanz zu ziehen sei.

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport

Schluss der Sitzung um 11.40 Uhr

La séance est levée à 11 h 40