Valutazione dell'Amministrazione federale delle dogane: direzione strategica, gestione dei compiti e delle risorse. Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

Valutazione dell’Amministrazione federale delle dogane: direzione strategica, gestione dei compiti e delle risorse Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

del 12 ottobre 2010

Onorevole Presidente della Confederazione, onorevoli Consiglieri federali,

la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha incaricato il Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione dell’Amministrazione federale delle dogane (AFD) relativamente alla direzione strategica e alla gestione dei compiti e delle risorse e, in particolare, di esaminare l'adeguatezza delle basi normative e degli elementi di direzione come pure di descrivere e valutare la collaborazione dell’AFD con i Cantoni. Sulla base del rapporto del CPA e dopo aver sentito il capo del Dipartimento federale delle finanze (DFF) e il direttore generale delle dogane, la CdG-S ha tratto alcune conclusioni, che espone nel presente rapporto.

Vogliate gradire, onorevole Presidente della Confederazione, onorevoli Consiglieri federali, l’espressione della nostra alta considerazione.

12 ottobre 2010 In nome della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati: Il presidente, Claude Janiak La segretaria, Beatrice Meli Andres

1 Introduzione

Dopo che i media e gli ambienti politici hanno parlato più volte di problemi nell’Amministrazione federale delle dogane (AFD), in particolare nel Corpo delle guardie di confine (Cgcf), la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha chiesto al Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) di effettuare una valutazione dell’AFD. Sono state oggetto della valutazione in primo luogo la direzione strategica e operativa dell’AFD e in secondo luogo la collaborazione – di cui si è regolarmente parlato l’anno scorso – tra il Cgcf, da una parte, e gli organi di sicurezza cantonali e l’esercito, dall’altra. L’11 giugno 2010, il CPA ha presentato il suo rapporto alla CdG-S, in cui constata che, negli ultimi anni, l’AFD ha saputo gestire senza grosse difficoltà cambiamenti considerevoli nel proprio ambiente come pure ristrutturazioni interne e riduzioni di personale. Tuttavia, il CPA ha riscontrato tre problemi principali a causa dei quali l’AFD ha grosse difficoltà a svolgere i suoi compiti in maniera efficace e adeguata. Per comprendere meglio il contesto e l’importanza dei problemi riscontrati dal CPA e discutere eventuali soluzioni, la competente sottocommissione della CdG-S1 ha sentito, il 20 agosto 2010, il direttore generale delle dogane, Rudolf Dietrich, come pure il capo del Dipartimento in questione, il consigliere federale Hans-Rudolf Merz. Il presente rapporto espone le conclusioni che la Commissione ha tratto dalla valutazione del CPA e dall’audizione del 20 agosto. Il 12 ottobre 2010, la CdG-S ha approvato il rapporto e ne ha autorizzato la pubblicazione assieme a quella della valutazione del CPA.

2 Constatazioni e raccomandazioni

2.1 Direzione strategica e operativa dell’AFD: miglioramento del modello di direzione dell’AFD Nella sua valutazione, il CPA ha constatato che, nel complesso, gli strumenti di direzione di cui dispone l’AFD sono concepiti in maniera adeguata; tuttavia, ha rilevato alcuni punti deboli nella loro attuazione, in particolare la mancanza di correlazione tra i compiti e le risorse. Al momento dell’audizione svolta dalla CdG- S, il direttore generale delle dogane ha preso posizione su queste critiche e ha spie-

1 La sottocommissione DFF/DFE della CdG-S è composta dei membri seguenti: Helen

Leumann-Würsch (presidente), Peter Briner, Konrad Graber, Paul Niederberger, Maximilian Reimann e Markus Stadler.

gato per quale motivo l’AFD non desiderava e non desidera tuttora divenire un ufficio GEMAP, e come mai lui stesso ritiene nonostante tutto il mandato di prestazioni uno strumento di direzione utile. La CdG-S constata che l’AFD e il Dipartimento si servono della gamma di strumenti esistente, in particolare del mandato di prestazioni, per la direzione. Ritiene tuttavia che si debba migliorare l’efficacia del modello di direzione e, soprattutto, del mandato di prestazioni. È vero che quest’ultimo contiene tutti i compiti che devono essere svolti dall’AFD e li converte in prodotti2; tuttavia, la Commissione si chiede se non vi sia una lacuna nella conversione dei compiti in prodotti: l’AFD sottolinea che, sul campo, può organizzarsi non in funzione dei compiti e dei prodotti, ma unicamente in funzione dei processi, e che per questa ragione non è possibile né sensato correlare i compiti e i prodotti con le risorse. In questo contesto, ci si chiede se i prodotti non dovrebbero essere definiti diversamente o con maggior efficacia: il fatto che le prestazioni che compongono un prodotto sono legate tra loro e possono vedersi attribuire delle risorse costituisce in effetti una condizione essenziale per una direzione basata sui risultati. Come spiegato dal direttore generale delle dogane, se una persona controlla tutto per una data merce al momento del transito presso un ufficio doganale, si deve riprodurre tale processo in un prodotto.

Raccomandazione 1 Verifica della definizione dei prodotti La CdG-S chiede al Consiglio federale di verificare se l’attuale definizione dei prodotti è appropriata e se questi ultimi sono utili per la direzione basata sull’efficacia. Affinché il mandato di prestazioni non sia un mero elenco dei compiti svolti ai fini della rendicontazione, ma possa effettivamente servire quale strumento per la direzione, è indispensabile stabilire una correlazione tra compiti e risorse. A tal riguardo, occorre verificare se e come sia possibile riprodurre, nella definizione dei prodotti, l’adempimento dei compiti basato sui processi. In questo senso, il Consiglio federale è invitato a spiegare in che modo si possano ottimizzare gli strumenti di direzione.

Attualmente, il DFF si occupa della verifica e dell’evoluzione del sistema di gestione con mandato di prestazioni e preventivo globale (GEMAP). Il Consiglio federale esamina diverse opzioni possibili, che spaziano dallo sviluppo del modello attuale all’elaborazione di un nuovo modello di gestione basato sui risultati per tutta l’amministrazione federale (modello di convergenza3). La CdG-S ritiene indispensabile che siano tratti i dovuti insegnamenti dalle difficoltà riscontrate dall’AFD nella definizione dei prodotti a causa della complessità e della diversità dei suoi compiti – difficoltà che potrebbero avere anche altri servizi della Confederazione –, per realizzare eventualmente un modello di gestione su vasta scala. Si tratta in particolare di trovare delle soluzioni che non aumentano la burocrazia dell’amministrazione.

2 Il termine «prodotto» è utilizzato spesso nei modelli di gestione amministrativa basata

sulle prestazioni. Per «prodotto», si intendono essenzialmente le prestazioni dell’amministrazione che sono definite nel quadro di mandati di prestazioni in modo che, idealmente, possano essere loro attribuite delle risorse e che i loro risultati siano misurabili per mezzo di indicatori nel quadro di sistemi di rapporti. 3 09.088 Gestione mediante mandati di prestazione e preventivo globale. Valutazione e prospettive. Rapporto di valutazione GEMAP 2009 del 4.11.2009 (FF 2009 6877).

Raccomandazione 2 Trarre i dovuti insegnamenti per un modello di direzione a livello di Confederazione orientato ai risultati La CdG-S chiede al Consiglio federale di far confluire, nella fase di sviluppo di un nuovo modello di direzione orientato ai risultati valido per l’intera amministrazione federale, le esperienze raccolte sul modello di direzione proprio dell’AFD e, in particolare, di studiare soluzioni volte a elaborare una definizione dei prodotti basata sui processi presso gli uffici di servizio cui sono affidati compiti disparati e complessi.

L’AFD applica circa 150 leggi e ordinanze per i più diversi committenti, tra cui numerosi uffici federali. Il direttore generale delle dogane ha dichiarato alla Commissione che l’AFD doveva svolgere tutti i suoi compiti senza privilegiarne alcuni a scapito di altri e che, pertanto, era quasi impossibile definire delle priorità. Anche se riconosce che l’AFD non può rinunciare all’esecuzione di determinate leggi, la Commissione ritiene tuttavia che essa, tenuto conto della mancanza di risorse, deve fissare (o almeno proporre) – come altri servizi amministrativi – delle priorità nel quadro del suo mandato legislativo. Secondo la Commissione, è importante che la fissazione delle priorità sia oggetto di una discussione e di una decisione a livello politico: a suo avviso, l’attuale modello di direzione dell’AFD non consente di raggiungere questo obiettivo. I mandati di prestazioni sono attribuiti dal capo del DFF; tuttavia, come emerso dalla valutazione del CPA, il Dipartimento ha poca influenza sul contenuto dei mandati. Di conseguenza, l’AFD stessa fissa in genere, ma troppo raramente, delle priorità. Inoltre si deve verificare la possibilità di attribuire al Parlamento un potere di codecisione appropriato, sull’esempio del diritto delle commissioni di essere consultate sui mandati di prestazioni GEMAP (art. 44 LOGA) o sulle ordinanze importanti del Consiglio federale (art. 151 LParl).

Raccomandazione 3 Consultazione da parte di una Commissione parlamentare La CdG-S chiede al Consiglio federale di esaminare, in vista della pianificata rielaborazione del modello GEMAP, se in futuro i mandati di prestazioni dell’AFD debbano essere approvati dal Consiglio federale e discussi a livello parlamentare o in seno alle competenti commissioni parlamentari, come è consuetudine per i mandati di prestazioni degli uffici GEMAP. Secondo le commissioni, in tal modo gli obiettivi principali e le priorità dell’AFD verrebbero fissati in ambito politico e godrebbero di un vasto sostegno politico.

Attualmente, il sistema di reporting nell’AFD non è né efficace né adeguato. Come dichiarato dal direttore generale delle dogane davanti alla Commissione, l’AFD è cosciente di questo problema. Dopo il fallimento di un primo progetto di sistema informatico di reporting, l’AFD ha l’intenzione di lanciarne un altro. La Commissione è favorevole allo sviluppo di un sistema informatico di reporting; tuttavia, quest’ultimo deve potersi basare su definizioni chiare delle prestazioni e dei prodotti

(cfr. raccomandazione 1). Inoltre, l’onere amministrativo generato da questo sistema dovrebbe restare contenuto.

Raccomandazione 4 Rapporto relativo al progetto di un nuovo sistema informatico di reporting La CdG-S chiede che il Consiglio federale le illustri, in un rapporto, i principi fondamentali, la tempistica e i costi per realizzare un sistema informatico di reporting per l’AFD basato sulla trasposizione della raccomandazione 1.

2.2 Collaborazione tra il Cgcf e i Cantoni:

chiarificazione dei compiti e delle competenze del Cgcf Da una parte, la CdG-S è convinta che la collaborazione dell’AFD e del Cgcf con gli organi di sicurezza cantonali è in genere organizzata in maniera pragmatica e funziona bene. Dall’altra, la Commissione rileva una mancanza di chiarezza nella ripartizione dei compiti e delle competenze tra la Confederazione (AFD) e i Cantoni nel settore della sicurezza interna, ripartizione che è da molto tempo oggetto di discussioni sul piano politico4 (cfr. n. 5.3, 6.3 e 6.4 del rapporto del CPA, in allegato). Concretamente, occorre verificare quali compiti di polizia il Cgcf ha il diritto di assicurare per i Cantoni. Secondo la Direzione generale delle dogane (DGD), il Cgcf si occupa solo delle missioni che hanno un rapporto evidente con i compiti doganali tradizionali dell’AFD e che permettono pertanto di creare delle sinergie. È chiaro che il Cgcf può esercitare unicamente le attività delegategli da un Cantone sulla base di una convenzione. In linea di principio, la Commissione ritiene che questa collaborazione pragmatica e adeguata alle esigenze sia efficace e pertinente. Ha tuttavia riscontrato che i punti di vista dei Cantoni variano notevolmente in merito alla delega dei compiti al Cgcf e che l’ampiezza della delega differisce da un Cantone all’altro. Inoltre, la CdG-S dubita che tutti i compiti svolti dal Cgcf per i Cantoni abbiano realmente un rapporto con i compiti doganali5. La Commissione sa che il Cgcf costituisce spesso un aiuto ben accetto, in particolare per i Cantoni le cui risorse (di polizia) sono limitate. Tuttavia, il Cgcf non deve diventare una polizia ausiliaria nazionale. La CdG-S ne conclude che è necessario stabilire delle regole chiare per quel che concerne la collaborazione tra il Cgcf e i Cantoni. Si deve in particolare verificare quali compiti il Cgcf potrebbe svolgere per i Cantoni e quali sarebbero in tal caso le sue competenze. La Commissione ha notato che le norme in vigore erano chiare soltanto quando si trattava dei compiti doganali dell’AFD. A suo avviso, le disposizioni relative ai compiti di sicurezza di polizia presentano per contro alcune lacune e lasciano margini d’apprezzamento troppo grandi.

4 Postulato 10.3045 «Sicurezza interna. Chiarire le competenze» (depositato il 3.3.2010). 5 La stampa per esempio ha parlato di un Cantone in cui l’intervento del Cgcf era richiesto anche in caso di furti o di violenza domestica.

A questo merito, si deve sottolineare che i compiti e le competenze del Cgcf non sono indicati in maniera specifica nelle leggi e ordinanze in vigore. Infatti, le disposizioni si limitano a constatare l’esistenza del Cgcf: – Il Cgcf è menzionato la prima volta all’articolo 91 capoverso 2 della legge sulle dogane (LD)6: «Il Corpo delle guardie di confine è una formazione armata e in uniforme.» – L’articolo 106 LD precisa che il personale del Cgcf può far uso delle armi e descrive dettagliatamente in quali circostanze può farlo. – Conformemente all’ordinanza sulle dogane (OD)7, il territorio svizzero è suddiviso in circondari doganali e regioni guardie di confine, determinati dal DFF. L’OD elenca inoltre i casi in cui il personale del Cgcf può utilizzare i mezzi coattivi e le armi da fuoco. – L’ordinanza del DFF sulle dogane (OD-DFF)8, infine, descrive le funzioni e i gradi del Cgcf. – Nell’ultima versione dell’ordinanza sull’organizzazione del Dipartimento federale delle finanze (Org-DFF)9, il Cgcf non è più menzionato espressamente – diversamente dalla versione precedente. Le basi legali concernenti i compiti di polizia di sicurezza dell’AFD e del Cgcf contestati si trovano negli articoli 96 e 97 LD. L’articolo 96 dispone che l’AFD «svolge compiti di sicurezza nell’area di confine coordinando le sue attività con quelle della polizia federale e cantonale per contribuire alla sicurezza interna del Paese e alla protezione della popolazione». Secondo l’articolo 97 il DFF «a richiesta di un Cantone di confine, può delegare compiti di polizia nell’area di confine all’Amministrazione delle dogane».

Raccomandazione 5 Definizione più chiara dei compiti e delle competenze del Cgcf La CdG-S chiede al Consiglio federale di regolare in modo più chiaro i compiti e le competenze del Cgcf, segnatamente riguardo ai compiti di polizia di sicurezza da esso svolti e ai compiti eseguiti per i Cantoni. In particolare occorre esaminare quali compiti di polizia possano essere effettivamente realizzati in sinergia con i compiti doganali originari del Cgcf. Inoltre il Consiglio federale deve garantire che il Cgcf non diventi una polizia ausiliaria nazionale e quindi determinare quali compiti di polizia esso possa assumere su richiesta dei Cantoni.

Dalla valutazione del CPA è emerso anche che il Cgcf fornisce ai Cantoni diverse prestazioni speciali non retribuite o retribuite insufficientemente (cfr. n. 5.3 del rapporto del CPA).

6 Legge del 18.3.2005 sulle dogane (RS 631.0). 7 Ordinanza del 1.11.2006 sulle dogane (RS 631.01). 8 Ordinanza del DFF del 4.4.2007 sulle dogane (RS 631.011). 9 Ordinanza del 17.2.2010 sull’organizzazione del Dipartimento federale delle finanze (RS 172.215.1).

Raccomandazione 6 Rilevamento di dati relativi alle prestazioni speciali fornite ai Cantoni e compensazione appropriata La CdG-S chiede al Consiglio federale di esaminare l’entità e i costi delle prestazioni di servizi speciali che l’AFD e il Cgcf forniscono ai Cantoni, nonché di verificare se è possibile ottenere una compensazione appropriata dai Cantoni per tali prestazioni.

In generale, la CdG-S constata che la delimitazione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni in materia di sicurezza interna solleva regolarmente dibattiti politici. Ne è la prova, per esempio, la questione dei compiti di sicurezza di polizia della Polizia giudiziaria federale (PGF)10. Questa delimitazione deriva in ultima analisi dalla gerarchia delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni fissata dalla Costituzione, secondo cui le questioni doganali e la protezione dei confini sono di competenza della Confederazione, mentre i compiti di polizia sono principalmente di competenza dei Cantoni. La CdG-S ritiene che non occorra ritornare su questa gerarchia fondamentale. Il Consiglio federale dovrebbe tuttavia lanciare un ampio dibattito a questo merito in vista di una interpretazione più attuale di questa gerarchia delle competenze e di presentare, nel quadro di basi legali chiare – che sia la futura legge sulla polizia o altri atti o addirittura la Costituzione –, una normativa realistica e trasparente della delimitazione di queste competenze. Per quel che concerne la subordinazione del Cgcf, spetta parimenti al Consiglio federale esprimersi nel quadro della sua competenza in materia di organizzazione. La CdG-S ha deciso di rinunciare a raccomandazioni concrete in questi due ambiti, ma si aspetta dal Consiglio federale che elabori proposte realistiche e pragmatiche, fondate su criteri oggettivi, e che prenda le decisioni necessarie.

2.3 Abrogazione della disposizione che prevede un

effettivo minimo del Cgcf Nel suo rapporto, il CPA constata che il margine di manovra concernente la direzione dell’AFD è assai limitato a causa della definizione di un effettivo minimo del Cgcf nel decreto federale relativo a Schengen11. Il direttore generale delle dogane e il capo del Dipartimento confermano questa constatazione. Secondo la CdG-S, la definizione di un effettivo minimo del Cgcf nel decreto federale relativo a Schengen, adottato nel 2004, poteva essere giustificato nel contesto politico dell’epoca. Tuttavia, la Commissione sa che determinare effettivi in una legge è problematico anzi contraddittorio in un contesto di assegnazione di risorse umane per il resto molto restrittivo. Inoltre, questo decreto ha effettivamente ampie conseguenze sulla direzione dell’AFD: in particolare ha avuto per effetto che, nel

10 Cfr. rapporto del 26 novembre 2009 della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati intitolato «Controllo relativo al Gruppo d’intervento ‹Tigris›», FF 2010 2131. 11 Decreto federale del 17.12.2004 che approva e traspone nel diritto svizzero gli accordi bilaterali con l'UE per l'associazione della Svizzera alla normativa di Schengen e Dublino, RS 362. Secondo l’art. 1 cpv. 3: «Il Corpo delle guardie di confine conserva almeno gli effettivi di cui disponeva il 31 dicembre 2003».

quadro dei programmi di sgravio, l’AFD ha potuto sopprimere posti solo nel servizio civile, e non nel Cgcf. Secondo il direttore generale delle dogane, è questo il motivo per cui l’AFD è stata costretta a ridurre le prestazioni che fornisce all’economia. Questa situazione preoccupa la Commissione, che ritiene che gli effettivi di un singolo ufficio o – come nel caso in questione – di una divisione di un ufficio non debbano essere determinati nel quadro di una legge formale, e che una simile determinazione non sia pertinente. Per queste ragioni, la Commissione auspica che il corrispondente capoverso del decreto federale relativo a Schengen sia abrogato; tuttavia, si dovrà vigilare affinché questa abrogazione non sfoci in una forte diminuzione della protezione dei confini e, di conseguenza, non metta in pericolo la sicurezza interna. È proprio questa paura che aveva spinto il Parlamento, nel corso dei dibattiti concernenti Schengen, a prevedere questo effettivo minimo nel decreto federale. Per la CdG-S, è chiaro che una protezione efficace dei confini deve restare una priorità assoluta; occorre dunque chiedersi come questo obiettivo potrà essere raggiunto dopo un’eventuale abrogazione della disposizione sull’effettivo minimo e quale influenza potrà avere il Parlamento sulla questione. La Commissione pensa in particolare alla possibilità che il Parlamento o le commissioni competenti sottopongano obiettivi e misure al Consiglio federale, o almeno li propongano nel quadro di una consultazione. Attualmente, il legislatore non ha questa influenza, dato che i mandati di prestazioni dell’AFD (diversamente da quelli GEMAP) non sono sottoposti al Parlamento o alle commissioni parlamentari competenti.

Postulato Valutazione della soppressione dell’effettivo minimo del Corpo delle guardie di confine nel decreto federale relativo a Schengen Il Consiglio federale è incaricato di esaminare se e come debba essere abrogata la regolamentazione di cui all’articolo 1 capoverso 3 del decreto federale relativo a Schengen, in base al quale il Corpo delle guardie di confine (Cgcf) conserva almeno gli effettivi di cui disponeva il 31 dicembre 2003. Nel contempo, il Consiglio federale è invitato a spiegare come, malgrado la soppressione dell’effettivo minimo del Cgcf, possa essere garantita anche in futuro una protezione dei confini adeguata ed efficace. Deve inoltre precisare quali sono le possibilità d’influenza di cui dispone o potrebbe disporre il Parlamento per fissare gli obiettivi dell’Amministrazione federale delle dogane (AFD), ad esempio quello riguardante appunto una protezione dei confini adeguata ed efficace, e per controllare il loro conseguimento.

2.4 Collaborazione tra il Cgcf e l’esercito

Nel suo rapporto, il CPA giunge alla conclusione che la direzione e l’attuazione della collaborazione tra il Cgcf e l’esercito sono complessivamente adeguate, anche se talvolta ha constatato, anche qui, una certa mancanza di chiarezza nella delimitazione delle competenze (cfr. n. 5.4 del rapporto del CPA, in allegato). Per contro, il CPA è molto più critico per quanto riguarda il rapporto costi/benefici di questa

collaborazione. Conformemente al decreto federale interessato12, il servizio d’appoggio è limitato alla fine del 2012. Spetterà al Parlamento decidere su un eventuale nuovo prolungamento della cooperazione dell’esercito con il Cgcf; se del caso, si dovrà tenere conto del fatto che tali servizi d’appoggio devono avere una durata limitata, conformemente alla legge sull’esercito e sull’amministrazione militare. La CdG-S ritiene che se l’esercito deve cessare di fornire il suo sostegno al Cgcf, si dovrà accordare un’attenzione particolare alla dotazione di personale del Cgcf – senza garantire necessariamente un effettivo minimo –, per assicurare una protezione dei confini efficace (cfr. n. 2.2 del presente rapporto).

3 Considerazioni finali

La CdG-S chiede al Consiglio federale di prendere posizione entro il 31 gennaio 2011 sulle sue conclusioni e raccomandazioni come pure sulla valutazione del CPA. Gli chiede anche di indicare nel suo parere come ed entro quando intende attuare le raccomandazioni della Commissione.

12 ottobre 2010 In nome della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati: Il presidente, Claude Janiak La segretaria, Beatrice Meli Andres La presidente della sottocommissione DFF/DFE, Helen Leumann La segretaria della sottocommissione DFF/DFE, Irene Moser

12 Decreto federale del 19 dicembre 2007 concernente l’impiego dell’esercito per rafforzare il Corpo delle guardie di confine nell’ambito dei compiti di protezione dei confini, FF 2008 131.