Messaggio concernente una modifica del Codice civile svizzero (Mantenimento del figlio)

13.101

Messaggio concernente una modifica del Codice civile svizzero (Mantenimento del figlio)

del 29 novembre 2013

Onorevoli presidenti e consiglieri,

con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, il disegno di modifica del Codice civile svizzero (Mantenimento del figlio). Nel contempo, vi proponiamo di togliere dal ruolo il seguente intervento parlamentare: 2011 M 11.3316 Fare dell’autorità parentale congiunta la regola e rivedere le relazioni giuridiche tra genitori e figli (N 08.04.11, Commissione degli affari giuridici CN; N 29.09.11; S 05.12.11)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considerazione.

29 novembre 2013 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Ueli Maurer La cancelliera della Confederazione, Corina Casanova

Compendio

Il disegno di legge oggetto del presente messaggio costituisce la seconda fase della riforma legislativa relativa alla responsabilità genitoriale che mette al centro delle riflessioni il bene del figlio. Il diritto in materia di mantenimento, come già l’autorità parentale congiunta, va disciplinato in modo tale da non discriminare i figli in base allo stato civile dei genitori.

Contesto Il 21 giugno 2013, l’Assemblea federale ha adottato l’avamprogetto di modifica del Codice civile che fa dell’autorità parentale congiunta la regola, indipendentemente dallo stato civile dei genitori. Per uno sviluppo armonioso, il figlio ha sì bisogno di un buon rapporto con entrambi i genitori, ma anche di un accudimento stabile e affidabile nonché di sicurezza economica. Il Parlamento ha riconosciuto tale necessità accogliendo la mozione 11.3316 «Rendere l’autorità parentale congiunta la regola e rivedere le relazioni giuridiche tra genitori e figli», depositata l’8 apri le 2011 dalla Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale. La mozione incaricava il Consiglio federale di sottoporre «immediatamente» al Parlamento un progetto di modifica del Codice civile concernente l’autorità parentale, affinché tale autorità diventasse rapidamente la regola, e di elaborare, in un secondo tempo, un nuovo disciplinamento in materia di mantenimento e custodia dei figli.

Contenuto del progetto

A prescindere dal destino della coppia, il mantenimento del figlio resta una responsabilità condivisa dei genitori. Prima di regolare tra di loro le ripercussioni economiche che derivano dalla separazione, i genitori devono dunque soddisfare l’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio minorenne. Al fine di rafforzare il diritto del figlio al suo mantenimento, il Consiglio federale propone in particolare di sancire nella legge la priorità dell’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio minorenne sugli altri obblighi analoghi del diritto di famiglia. Inoltre, ogni figlio ha diritto a un contributo di mantenimento che oltre a coprire i suoi bisogni correnti gli garantisca anche la possibilità di beneficiare del tipo di accudimento più adatto, sia da parte di terzi (p. es. una mamma diurna o un asilo) che da parte dei genitori stessi. Al momento di fissare il contributo di mantenimento del figlio, si tiene conto dei costi di accudimento di quest’ultimo sostenuti dal genitore che se ne occupa. La posizione del figlio è rafforzata anche nelle procedure del diritto di famiglia. Tuttavia non è sufficiente che il figlio abbia diritto a un contributo, è altrettanto importante che riceva per tempo e regolarmente i mezzi necessari a garantire il suo mantenimento. Per migliorare e armonizzare su scala nazionale l’aiuto all’incasso dei contributi di mantenimento, il disegno propone di introdurre nella legge una delega di competenza che permetta al Consiglio federale di emanare un’ordinanza in merito.

Il progetto esamina anche la precaria situazione economica dei figli di famiglie monoparentali a basso reddito. La situazione di questi bambini potrebbe migliorare coordinando in modo più efficace il contributo di mantenimento prescritto dal diritto civile e il supporto finanziario fornito dall’ente pubblico sotto forma di anticipi degli alimenti o di assistenza sociale. Il legislatore federale non ha la facoltà di assicurare tale coordinamento, in quanto il diritto in materia di assistenza sociale è di competenza dei Cantoni. Il Consiglio federale propone tuttavia singole misure per migliorare la posizione dei figli che si trovano in una situazione economica difficile.

1 Punti essenziali del progetto

Il disegno di modifica del Codice civile (CC)¹ sul diritto del figlio al mantenimento costituisce la seconda fase della riforma legislativa relativa alla responsabilità genitoriale dopo una separazione, un divorzio o, più in generale, quando i genitori non formano più una comunione di vita. Il diritto in materia di mantenimento, come già l’autorità parentale, va disciplinato in modo tale da non discriminare i figli in base allo stato civile dei genitori. Il bene del figlio è al centro di qualsiasi riflessione e gli interessi dei genitori, anche quelli che mirano a un trattamento paritario, passano in secondo piano. Di regola nel Codice civile il termine «figlio» designa il figlio minorenne. Tuttavia, nell’ambito del mantenimento ciò non è sempre il caso, in quanto i genitori possono essere tenuti a mantenere il figlio anche dopo che quest’ultimo ha raggiunto la maggiore età. Occorre quindi subito precisare che il presente progetto riguarda esclusivamente il mantenimento del figlio minorenne (cfr. n. 1.6.4).

1.1 Situazione iniziale

Nell’arco degli ultimi anni la percezione del figlio nella società e nel diritto ha subito una trasformazione senza precedenti, il figlio è a tutti gli effetti un soggetto che gode di diritti fondamentali (n. 1.1.1) tra i quali, in particolare, quello a un «debito mantenimento». Spetta al padre e alla madre soddisfare i bisogni del figlio. Per compiere tale dovere, i genitori possono tuttavia beneficiare del sostegno dello Stato il quale, attraverso la politica famigliare, prevede misure e istituzioni volte a sostenere e a promuovere la famiglia (n. 1.1.2). Se il padre e la madre non hanno i mezzi finanziari per assumersi le spese di mantenimento del figlio, il diritto pubblico cantonale definisce chi tra Cantone o Comune deve aiutarli. Per i figli di famiglie a basso reddito questa evenienza non è inverosimile in quanto il rischio di povertà dopo la separazione dei genitori è elevato (n. 1.1.3).

1.1.1 Percezione del figlio nella società e nel diritto

Nel corso degli ultimi trent’anni, la percezione del figlio all’interno della società è notevolmente cambiata. Si è passati dalla condizione di «figlio oggetto/dipendente», una sorta di proprietà dei genitori, a quella di «figlio soggetto/indipendente», egli stesso titolare di diritti. La Convenzione del 20 novembre 1989² sui diritti del fanciullo (CRC), in vigore in Svizzera dal 26 marzo 1997, rappresenta una tappa fondamentale in questo processo in quanto garantisce l’insieme dei diritti fondamentali dei fanciulli e degli adolescenti fino ai 18 anni. La Convenzione si fonda sul principio secondo cui in tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità

4 DTF 129 III 250 consid. 3.4.2. 5 RS 272 6 FF 2013 4039

plinamento uniforme; di conseguenza, la Confederazione interviene solamente a titolo complementare e con misure di sostegno7. La politica familiare nel nostro Paese deve affrontare tre grandi sfide: compensare l’onere finanziario a carico delle famiglie, rafforzare la vita familiare e permettere di conciliare famiglia e lavoro. La Confederazione dispone già oggi di un ampio ventaglio di strumenti per compensare l’onere finanziario a carico delle famiglie con figli. Vanno menzionati in particolare la riduzione fiscale applicabile alle famiglie, gli assegni familiari, l’assicurazione maternità e le misure specifiche che le assicurazioni sociali prevedono a favore delle famiglie, quali premi dell’assicurazione malattia più bassi o rendite per i figli. Anche nel campo del rafforzamento della vita familiare, la Confederazione ha la possibilità di sostenere gli sforzi dei Cantoni e dei Comuni in particolare attraverso i consultori per la maternità e diversi interventi a tutela dell’infanzia e di promozione della gioventù. Invece, il terzo elemento di una politica familiare moderna, incentrato su misure di accompagnamento volte a conciliare la vita familiare con il lavoro, non ha ancora trovato espressione nella Costituzione8. Il nostro Consiglio si era espresso a favore dell’introduzione nella Costituzione di una nuova disposizione in materia di politica familiare (art. 115a Cost.) volta a obbligare la Confederazione e i Cantoni a sostenere misure che consentissero di conciliare la famiglia e il lavoro come anche la famiglia e la formazione9. Sebbene sostenuta dal nostro Collegio, dal Parlamento e dalla maggioranza dei partiti, l’introduzione di una simile norma è stata respinta in occasione della votazione popolare del 3 marzo 201310. Malgrado gli sforzi profusi in materia di politica familiare, le famiglie restano particolarmente esposte al rischio di povertà.

1.1.3 Famiglia e assistenza pubblica

In proporzione le famiglie sono più colpite dalla povertà rispetto alla media: da un lato il numero dei figli è direttamente proporzionale ai bisogni economici e nel contempo chi ha figli a carico ha meno tempo da dedicare al lavoro; dall’altro il numero dei divorzi è fortemente aumentato e di conseguenza anche quello delle famiglie monoparentali11.

7 Iniziativa parlamentare 07.419. Politica a favore della famiglia. Articolo costituzionale. Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale (CSSS-N) del 10 nov. 2011, in FF 2012 495 segg., in particolare pag. 504 (di seguito: iniziativa parlamentare 07.419. Rapporto CSSS-N del 10 nov. 2011). 8 Iniziativa parlamentare 07.419. Rapporto CSSS-N del 10 nov. 2011, FF 2012 495 496. 9 Iniziativa parlamentare 07.419. Rapporto CSSS-N del 10 nov. 2011. Parere del Consiglio federale del 15 feb. 2012, FF 2012 1533 segg. (di seguito: iniziativa parlamentare 07.419. Parere del Consiglio federale del 15 feb. 2012). Sulle difficoltà di conciliare attività professionale e vita familiare in Svizzera, si rimanda anche al Rapporto esplicativo sull’avamprogetto del 4 lug. 2012, pag. 19 al sito Internet www.bj.admin.ch/bj/it/home>Temi>Società>Legislazione>Mantenimento del figlio. 10 L’articolo è stato accolto dalla maggioranza dei cittadini (54,3 %), ma respinto da 13 Cantoni su 23. Per maggiori informazioni sulla votazione del 3 mar. 2013, si rimanda a: www.bsv.admin.ch>Documentazione>Legislazione>Votazioni>Articolo costituzionale sulla politica familiare. 11 Iniziativa parlamentare 07.419. Rapporto CSSS-N del 10 nov. 2011, FF 2012 495, in particolare pagg. 502 e 503.

Secondo il Rapporto statistico sulla situazione sociale della Svizzera 201112, i genitori che crescono da soli i propri figli dipendono in misura notevole dall’assistenza sociale: nel 2009 il 16,9 per cento delle famiglie monoparentali, contro il 3,8 per cento di tutte le famiglie, ha beneficiato di tale aiuto. Mentre tra il 2005 e il 2009 la popolazione ha fatto globalmente meno ricorso all’assistenza sociale, il tasso delle famiglie monoparentali che hanno richiesto tale aiuto non è praticamente cambiato e resta piuttosto elevato da diversi anni. Il dato riflette il crescente numero di famiglie monoparentali che caratterizza la società odierna. Chi divorzia ricorre spesso all’assistenza sociale: mentre, nel 2009, il 3,0 per cento della popolazione si è rivolto all’assistenza pubblica, tale percentuale sale al 6,8 nel caso dei divorziati contro solamente l’1,8 per cento delle persone sposate13. Attualmente, il problema delle famiglie monoparentali che beneficiano dell’assistenza sociale tocca sopratutto le donne; nel 95,4 per cento dei casi si tratta infatti di mamme che si occupano da sole dei propri figli14. La loro situazione è particolarmente delicata per due ragioni. Da un lato perché lo scioglimento della comunione domestica si traduce in un aumento delle spese in seguito al finanziamento di due economie domestiche. Dall’altro, perché per disporre di maggiori mezzi finanziari di solito è necessario aumentare il grado occupazionale il che, per una famiglia monoparentale, potrebbe costituire un problema in quanto il tempo disponibile è limitato dall’accudimento dei figli. Di conseguenza, l’assistenza sociale deve colmare la lacuna finanziaria affinché i bisogni vitali siano soddisfatti15. In Svizzera, l’assistenza alle persone nel bisogno è di competenza dei Cantoni, che spesso delegano l’organizzazione dell’assistenza sociale ai Comuni.

1.1.4 Osservazione conclusiva

La questione del debito mantenimento del figlio coinvolge sia il diritto (privato) di famiglia, di competenza della Confederazione (art. 122 Cost.) sia il diritto (pubblico) in materia di assistenza sociale, di competenza dei Cantoni (art. 115 Cost.). Il presente disegno di legge si propone di consolidare, nel quadro dell’attribuzione delle competenze sancita dal diritto costituzionale, la posizione del figlio nel diritto privato tenendo conto delle regole e dell’evoluzione in corso del diritto pubblico.

1.2 Diritto in vigore

1.2.1 Mantenimento da parte dei genitori L’obbligo dei genitori di mantenere i figli è un effetto del rapporto di filiazione nel senso giuridico del termine e, nei confronti del figlio minorenne, non è vincolato ad alcuna condizione ossia non dipende né dallo stato civile dei genitori (sposati, divorziati o non coniugati) né dall’esercizio dell’autorità parentale, dalla custodia o dal

12 Rapporto statistico sulla situazione sociale della Svizzera 2011. Rapporto del Consiglio federale del 18 mag. 2011 in adempimento del postulato «Legislatura. Rapporto sociale» (2002 P 01.3788), ed. Ufficio federale di statistica (UFS). 13 Rapporto statistico sulla situazione sociale della Svizzera 2011, n. 5.2.4, pag. 82. 14 Rapporto statistico sulla situazione sociale della Svizzera 2011, n. 5.2.4, pag. 82. 15 Rapporto statistico sulla situazione sociale della Svizzera 2011, n. 5.2.4, pag. 82.

diritto di visita16. Viceversa, l’obbligo di mantenimento nei confronti di un figlio maggiorenne che sta ancora seguendo una formazione dipende da «condizioni» economiche e personali (art. 277 cpv. 2 CC; cfr. anche n. 1.6.4)17. Il mantenimento del figlio spetta anzitutto ai genitori i quali, secondo l’articolo 276 capoverso 3 CC, sono liberati da tale obbligo nella misura in cui si possa ragionevolmente pretendere che il figlio vi provveda da sé con il provento del suo lavoro o con altri mezzi. Se né i genitori né il figlio sono in grado di farlo, spetterà all’ente pubblico farsi carico del mantenimento del figlio; la legislazione e l’esecuzione in questo ambito sono di competenza dei Cantoni (art. 115 Cost.).

1.2.2 Oggetto ed estensione dell’obbligo di mantenimento

Secondo l’articolo 276 capoversi 1 e 2 CC, l’obbligo di mantenimento non riguarda solamente le spese di mantenimento in senso stretto, ma anche l’educazione, la formazione e le misure prese a tutela del figlio. Di regola, i genitori adempiono il loro obbligo di mantenimento curando ed educando il figlio nella comunione domestica e assumendosene le spese. Se il figlio non vive con loro, il loro obbligo di mantenimento consiste in prestazioni pecuniarie (art. 276 cpv. 2 CC). Il mantenimento comprende anche le spese di ricovero (art. 310 CC) o il congruo compenso dovuto ai genitori affilianti (art. 294 cpv. 1 CC). Durante il matrimonio, i genitori sopportano le spese del mantenimento del figlio secondo le disposizioni del diritto matrimoniale (art. 278 cpv. 1 CC). In base all’articolo 163 CC, i coniugi provvedono in comune, ciascuno nella misura delle sue forze, al debito mantenimento della famiglia (cpv. 1) e s’intendono sul loro contributo rispettivo, segnatamente circa le prestazioni pecuniarie, il governo della casa o la cura della prole (cpv. 2). In tale ambito, tengono conto dei bisogni dell’unione coniugale e della loro situazione personale (cpv. 3). Di regola, i genitori non sposati che vivono insieme contribuiscono al mantenimento della famiglia sulla base di un accordo interno ispirato agli stessi principi. Soltanto quando la comunione domestica si scioglie, oppure nel caso in cui non sia mai esistita, occorre calcolare concretamente il mantenimento del figlio e la relativa suddivisione tra i genitori.

1.2.3 Calcolo del contributo di mantenimento per il figlio

In generale Quando i genitori non formano più una comunità domestica, in linea di principio le cure e l’educazione del figlio passano al genitore titolare della custodia, ossia al genitore con il quale il figlio vive prevalentemente, mentre l’altro dovrà versare prestazioni pecuniarie (art. 276 cpv. 2 CC). Secondo l’articolo 285 capoverso 1 CC, il contributo di mantenimento deve essere commisurato ai bisogni del figlio, alla situazione sociale e alle possibilità dei genitori, e tener conto inoltre della sostanza e dei redditi del figlio. Dall’entrata in vigore

16 Sentenza 5A_618/2011 del 12 dic. 2011 consid. 3.2. 17 Meier/Stettler, n. 1077 segg., pag. 621 segg.

della revisione del 1° gennaio 2000 del diritto del divorzio, si tiene conto anche della partecipazione all’accudimento del figlio da parte del genitore che non ne ha la custodia. Tutti questi criteri si condizionano a vicenda. I bisogni del figlio devono quindi essere esaminati alla luce degli altri elementi e il contributo di mantenimento commisurato al tenore di vita e alla capacità contributiva del debitore alimentare. L’articolo 285 CC stabilisce i principi cardine di cui tener conto al momento di fissare l’importo del contributo di mantenimento, senza tuttavia imporre un metodo di calcolo specifico al fine di permettere al giudice cantonale di considerare le circostanze specifiche del singolo caso. La prassi giudiziaria ha sviluppato diversi metodi per calcolare tale importo. Mentre i sistemi «astratti» lo fissano in percentuale al reddito di uno o di entrambi i genitori, quelli «concreti» si rifanno di regola ai dati statistici sul costo dei figli in Svizzera, adattandoli poi in funzione della situazione economica dei genitori18. Partendo dal presupposto che i bisogni del figlio variano con l’età, ogni metodo prevede una rateizzazione del contributo nel tempo; la possibilità di richiedere al giudice una modifica del contributo resta comunque riservata (art. 286 cpv. 1 e 2 CC). Il Tribunale federale riconosce alle autorità giudiziarie cantonali un ampio margine di apprezzamento per la determinazione del contributo di mantenimento e interviene solamente se il giudice cantonale ha preso in considerazione degli elementi irrilevanti ai sensi della legge, non ha tenuto conto di fattori essenziali oppure se, in base all’esperienza pratica, ha fissato un importo palesemente inadeguato rispetto alle circostanze19.

In caso di risorse limitate del debitore alimentare Sebbene nessuno dei criteri elencati all’articolo 285 capoverso 1 CC prevalga sull’altro, la giurisprudenza del Tribunale federale assegna maggiore importanza alla capacità contributiva del genitore debitore del mantenimento quando le sue risorse sono limitate. Secondo questa giurisprudenza, la capacità contributiva del debitore degli alimenti pone un limite nel fissare l’obbligo di mantenimento, in quanto il suo minimo vitale prescritto dal diritto esecutivo deve sempre essere tutelato (principio dell’intangibilità del minimo vitale)20. La capacità contributiva di ogni genitore è determinata a partire dal suo reddito. In linea di principio, il giudice prende in considerazione il reddito effettivo, ma, secondo la giurisprudenza, può anche derogare a tale regola e considerare un reddito ipotetico nella misura in cui il genitore, facendo uno sforzo che si può ragionevolmente esigere, potrebbe guadagnare di più del suo reddito effettivo. Si tratta di incoraggiare la persona a realizzare il reddito che è in grado di procurarsi affinché in tal modo possa assolvere i suoi obblighi familiari. Allo sfruttamento della capacità lucrativa del genitore debitore si applicano requisiti particolarmente elevati in relazione al contributo di mantenimento dovuto al figlio minorenne, soprattutto nel caso in cui la sua situazione finanziaria è modesta21.

18 Per una descrizione dettagliata dei diversi metodi di calcolo cfr. Brenner; Hausheer/ Spycher, n. 02.01–02.13a pagg. 43–49, n. 02.20 seg. pag. 51 seg., n. 06.135–06.149 pag. 272 seg. 19 Cfr. p. es. la sentenza 5A_400/2011 del 15 ago. 2011 consid. 5.2. 20 DTF 137 III 59 consid. 4.2.1. 21 DTF 137 III 118 consid. 2.3 e giurisprudenza citata.

1.3 Critiche al diritto vigente

1.3.1 Disparità di trattamento tra figli nati dentro e fuori dal matrimonio L’Ufficio federale di statistica (UST) ha commissionato nel 2009 uno studio (disponibile solo in tedesco e francese) sui costi dei figli in Svizzera. Lo studio distingue tra i costi diretti, i costi indiretti e gli altri costi e sgravi legati ai figli. I costi diretti dei figli rappresentano le spese di consumo a carico dell’economia domestica, ad esempio il vitto, l’alloggio e gli indumenti. Il loro importo dipende dall’età del figlio e dalle possibilità economiche dei genitori. A queste spese si aggiungono quelle fatte nell’interesse del figlio tra cui i premi della cassa malati, le spese scolastiche e anche quelle per le attività ricreative. Gli altri costi e sgravi legati ai figli includono anche le spese di accudimento da parte di terzi (ad es. mamma diurna o asilo)22. Un figlio comporta anche costi indiretti che riflettono il tempo che i genitori gli dedicano. Il genitore che si occupa quotidianamente dei figli ha meno tempo da dedicare all’attività lucrativa. I costi di accudimento si traducono pertanto in una riduzione del reddito da attività lucrativa e nell’aumento del lavoro domestico e familiare, non remunerato, legato alla presenza del figlio23. Nessuno dei metodi regolarmente impiegati per calcolare il contributo di mantenimento e illustrati al numero 1.2.3 riconosce tra i bisogni del figlio i costi indiretti ossia i costi sostenuti dal genitore per l’accudimento oppure, laddove ne tiene conto, lo fa solamente in proporzioni minime24. Tuttavia, secondo il diritto vigente, la portata e la durata delle cure ancora dovute ai figli possono essere uno dei criteri utilizzati per fissare il contributo di mantenimento da versare al coniuge dopo il divorzio (art. 125 cpv. 2 n. 6 CC). L’accudimento del figlio ha effetti immediati sulle possibilità del genitore, che se ne occupa, di provvedere al proprio sostentamento, poiché influisce direttamente sulla possibilità di riprendere l’attività lucrativa o di aumentare il grado di occupazione25. Il diritto vigente non prevede invece alcun contributo di mantenimento per i genitori non sposati che si separano. Le madri non sposate hanno solamente diritto al versamento delle spese di mantenimento per almeno quattro settimane prima e per almeno otto settimane dopo la nascita (art. 295 cpv. 1 n. 2 CC)26.

È nell’interesse del figlio poter approfittare del miglior accudimento possibile. La normativa in vigore riserva una disparità di trattamento ai figli a dipendenza del fatto che i loro genitori siano stati sposati oppure no. Se nel caso concreto l’accudimento temporaneo da parte di un genitore è considerata la migliore soluzione, questa opzione può essere garantita solamente se i genitori sono divorziati poiché essa è finanziata dal contributo di mantenimento dopo il divorzio. Un genitore non sposato deve invece provvedere in modo autonomo al proprio sostentamento anche quando il

23 Gerfin/Stutz/Oesch/Strub, pag. 2 seg; Leuba/Bastons Bulletti, pag. 85. 24 Meier/Stettler, n. 977 e nota a pié di pag. 2101, pag. 567, a proposito delle tabelle di Zurigo; cfr. anche la prassi del Tribunale cantonale di Friburgo in materia di «doppio onere», FamPra 2011 pag. 241 segg., in particolare pag. 244, Leuba/Bastons Bulletti, nota a pié di pagina 9, pag. 87. 25 Schwenzer, n. 59 ad art. 125 CC; Pichonnaz, n. 53 ad art. 125 CC; Rumo-Jungo, Alleinerziehende, pag. 175 seg. 26 DTF 138 III 689 consid. 3.3.2.

figlio vive con lui. Per il figlio di coppie non sposate che vivevano in una comunione domestica ciò può comportare un brusco cambiamento delle condizioni di accudimento. Nella situazione di crisi e confusione in cui si trova il figlio quando i genitori si separano, è importante potergli garantire una certa stabilità nell’accudimento quotidiano, almeno per un certo periodo. Le conseguenze di questa discriminazione si sono aggravate negli ultimi dieci anni nel corso dei quali il numero di figli nati da coppie non sposate è praticamente raddoppiato. Quasi un quinto delle coppie che attualmente mettono al mondo un figlio in Svizzera non è sposato27. Quando la comunione domestica si scioglie, ogni figlio deve poter beneficiare delle cure e dell’educazione di uno dei genitori per tutto il tempo necessario al suo benessere28.

1.3.2 Contributi di mantenimento troppo bassi

Principio dell’intangibilità del minimo vitale del genitore debitore Come già accennato, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale l’obbligo di mantenimento è limitato dalla capacità contributiva del genitore debitore degli alimenti, nel senso che il minimo vitale previsto dal diritto esecutivo deve essere preservato (cfr. n. 1.2.3). Questa prassi può indurre i giudici a non fissare alcun contributo di mantenimento, per evitare di intaccare il minimo vitale del genitore debitore, oppure a stabilirne uno decisamente inferiore ai bisogni reali dei figli. Nella decisione del 23 ottobre 200829, lo stesso Tribunale federale ha criticato questa prassi rinunciando tuttavia a modificare la sua giurisprudenza per ragioni di ordine pratico che saranno esposte in seguito.

Nessuna gerarchizzazione dei contributi di mantenimento Quando i mezzi economici della famiglia sono modesti, la mancanza di una gerarchizzazione tra i contributi di mantenimento penalizza ulteriormente il figlio. La legge non si esprime su un’eventuale priorità degli alimenti destinati al coniuge rispetto a quelli per i figli minorenni o viceversa e il Tribunale federale non si è ancora pronunciato chiaramente al riguardo30. Il contributo destinato al figlio potrebbe quindi essere ridotto quando il suo diritto concorre con quello del genitore divorziato.

Difficoltà ad attuare un efficace sistema di anticipi dei contributi di mantenimento Tutti i Cantoni hanno messo a punto un proprio sistema di anticipi dei contributi di mantenimento destinati ai figli nel caso in cui i genitori non soddisfano il loro obbligo di mantenimento. Si tratta di una misura importante in materia di politica sociale, visto che il contributo di mantenimento è di regola l’unica prestazione finanziaria cui il figlio ha diritto. Tuttavia, se si stabiliscono contributi di mantenimento troppo bassi, diventa impossibile introdurre un sistema di anticipi efficace, poiché il loro versamento è vincolato a un titolo esecutivo relativo al contributo di mantenimento,

27 Messaggio del 16 nov. 2011 concernente una modifica del Codice civile svizzero (Autorità parentale), FF 2011 8025 segg, in particolare pag. 8031. 28 Rumo-Jungo, Alleinerziehende, pagg. 183–184. 29 DTF 135 III 66 30 DTF 132 III 209 consid. 2.3.

ossia a una decisione di un tribunale, una convenzione di separazione o di divorzio approvata da un giudice, una transazione giudiziale o un contratto di mantenimento approvato dall’autorità di protezione dei minori (art. 287 CC). Se il contributo di mantenimento stabilito nel titolo esecutivo è inferiore agli importi fissati dalle normative cantonali in materia di anticipi degli alimenti, la somma anticipata non permette di coprire i bisogni del figlio che quindi deve rivolgersi all’assistenza sociale.

1.3.3 Disparità di trattamento dei genitori nel calcolo

dei contributi di mantenimento previsti dal diritto di famiglia Il principio dell’intangibilità del minimo vitale del debitore vale per ogni categoria di contributo di mantenimento previsto dal diritto di famiglia: per il mantenimento tra coniugi in caso di sospensione della comunione domestica (art. 176 CC) o dopo la richiesta, comune o unilaterale, di divorzio (art. 276 CPC con rinvio all’art. 176 CC), per il mantenimento dopo il divorzio (art. 125 CC) e per il mantenimento del figlio (art. 276 e 285 CC). Se, dopo una separazione o un divorzio, i redditi comuni non sono sufficienti a coprire i bisogni di genitori e figli, sarà il genitore creditore a doversi far carico della differenze (ammanco) tra i mezzi disponibili e l’importo globale necessario a soddisfare i bisogni di mantenimento. Senza risorse finanziarie sufficienti, egli e il figlio potrebbero essere costretti a rivolgersi all’assistenza sociale. In questo caso, il genitore creditore contrae un debito personale che dovrà rifondere, se il diritto cantonale in materia di assistenza sociale lo prevede, quando la sua situazione finanziaria migliorerà. In virtù dell’obbligo di assistenza di cui all’articolo 328 CC, non è escluso che i suoi parenti stretti siano chiamati a partecipare al rimborso delle prestazioni percepite. Viceversa, il genitore debitore può conservare il minimo vitale senza che, né lui né i suoi parenti stretti corrano il rischio di dover rimborsare le prestazioni dell’assistenza sociale percepite dal figlio e dall’altro genitore a causa delle condizioni finanziarie insufficienti venutesi a creare dopo la separazione o il divorzio. Attualmente, solamente l’articolo 129 capoverso 3 CC (in combinato disposto con l’art. 282 cpv. 1 lett. c CPC) offre la possibilità di tener conto di una situazione di ammanco al momento del divorzio: «Entro un termine di cinque anni dal divorzio l’avente diritto può esigere che sia fissata una rendita oppure che essa sia aumentata, qualora nella sentenza di divorzio sia stata constatata l’impossibilità di fissare una rendita sufficiente a coprire un debito mantenimento, ma la situazione economica dell’obbligato sia nel frattempo migliorata.». La disposizione, entrata in vigore il 1° gennaio 2000, avrebbe dovuto mitigare la situazione di ammanco in cui versa il genitore creditore, ma nella prassi la sua efficacia si è rivelata piuttosto scarsa.

Un’ampia parte della dottrina, critica verso la giurisprudenza che protegge il minimo vitale del debitore degli alimenti al momento di fissare i contributi di mantenimento previsti dal diritto di famiglia, propone di suddividere l’ammanco (cfr. n. 1.4.1). Partendo dal presupposto che, durante il matrimonio, i genitori si accordano «sul loro contributo rispettivo, segnatamente circa le prestazioni pecuniarie, il governo della casa, la cura della prole» (art. 163 cpv. 2 CC) non è ammissibile che, in caso di separazione o di divorzio, solamente uno di loro debba sopportare gli svantaggi economici di tale scelta. Alcuni autori sottolineano inoltre il carattere inconsueto

della prassi in base alla quale il minimo vitale previsto dal diritto esecutivo limita l’obbligo di mantenimento a carico del genitore debitore. Il diritto privato svizzero infatti non fa di regola dipendere la portata dell’obbligo31 dal minimo vitale del debitore, che sarà preso in considerazione soltanto al momento dell’esecuzione forzata.

1.4 Genesi del progetto

1.4.1 Le critiche al principio dell’intangibilità del minimo vitale del debitore Un motivo importante per la presente revisione è la questione della ripartizione dell’ammanco. Fino al 1995, il problema della ripartizione dell’ammanco veniva risolto in vari modi. Alcuni Cantoni suddividevano l’ammanco in parti uguali o in modo proporzionato tra il creditore e il debitore (ripartizione dell’ammanco); altri non intaccavano il minimo vitale del debitore e limitavano l’importo dell’obbligo di mantenimento alla differenza tra il suo reddito e il minimo vitale stabilito dal diritto esecutivo (attribuzione unilaterale dell’ammanco)32. Nel 1995, il Tribunale federale ha uniformato l’applicazione del pertinente diritto preservando l’integralità del minimo vitale, prescritto dal diritto esecutivo, del coniuge debitore del mantenimento ed estendendo tale principio a tutti gli obblighi di mantenimento previsti dal diritto di famiglia33. Da allora, l’ammanco è a carico del coniuge creditore. Come accennato, questa giurisprudenza è criticata da molti esponenti della dottrina, che sono più favorevoli alla ripartizione dell’ammanco34.

La revisione del diritto del divorzio in vigore dal 1° gennaio 2000 La ripartizione dell’ammanco è stata animatamente discussa anche nel corso della procedura di consultazione e del dibattito parlamentare sulla revisione del diritto del divorzio. La Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale aveva in particolare proposto di introdurre un articolo 125 capoverso 2bis CC, secondo cui, in assenza di mezzi che permettono di fissare l’importo necessario per garantire il minimo vitale, la somma mancante deve essere suddivisa in maniera appropriata tra i

31 Rumo-Jungo, Alleinerziehende, pagg. 178-179; Schöbi, n. 7 pag. 32. 32 Rüegg, pag. 22 segg. 33 DTF 121 I 97 consid. 2 e 3; cfr. anche Freivogel, Questioni femminili, pagg. 26–27. 34 A titolo di elenco non esaustivo: Autori a favore della ripartizione dell’ammanco: Bigler-Eggenberger, Ehetrennung, pag. 6 segg; idem, Überschuss und Manko, pagg. 198–203; Bräm/Hasenböhler, Zürcher Kommentar, n. 113 ad art. 163 CC, n. 29 segg. ad art. 176 CC; pag. 1506 seg.; Freivogel, FamPra 2007, pag. 501 segg.; Lötscher-Steiger/Trinkler, pag. 835; Perrin, Minimum vital, pag. 423 segg.; idem., Contributions alimentaires, pag. 529 segg.; Pichonnaz/Rumo-Jungo pag. 81 segg.; Rüegg, pag. 22 segg.; Rumo-Jungo, Vorentwurf Vorsorgeausgleich, pag. 23; Schwander, n. 4 ad art. 176 CC; Sutter/Freiburghaus, n. 64 ad art. 125 CC; Werro, pag. 42. Autori contrari alla ripartizione dell’ammanco: Hausheer, Scheidungsrecht n. 3.11; Hausheer/Geiser, pag. 93 segg.; Hausheer/ Reusser/Geiser, n. 27 ad art. 176 CC; Hausheer/Spycher, n. 05.136–05.138, pagg. 303–305; Reusser, pag. 143 segg., in particolare pag. 147 seg.; Geiser, pag. 63.

due coniugi. Contestata dal Consiglio degli Stati e dal nostro Consiglio, la proposta era stata poi respinta dal Consiglio nazionale il 15 giugno 1998. Il tema della ripartizione dell’ammanco dopo la separazione o il divorzio è sempre stato molto controverso tanto che lo stesso Tribunale federale ha ammesso, nel dicembre del 2006, la necessità di riesaminare la sua giurisprudenza35. Inoltre, nel 2007, la Commissione federale per le questioni femminili (CFQF) ha dedicato il primo numero della rivista «Questioni femminili» al divorzio (Dal divorzio all’assistenza sociale il passo è breve?). Nell’articolo «Per un’equa ripartizione fra i sessi delle conseguenze economiche della separazione del divorzio» ha presentato una serie di raccomandazioni all’attenzione degli avvocati, dei tribunali, delle autorità preposte all’assistenza sociale e del mondo politico,36. Nel 2008 la Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS) ha organizzato una giornata nazionale sul tema della povertà dopo il divorzio e delle difficoltà di gestione quando il reddito non basta per coprire le necessità di due economie domestiche37.

DTF 135 III 66 Nella sentenza già citata del 23 ottobre 2008 sui contributi di mantenimento fissati nel quadro delle misure a tutela dell’unione coniugale, il Tribunale federale ha sottoposto a un esame molto critico la prassi introdotta nel 1995, senza per altro modificarla38. Secondo la Corte suprema è vero che il sistema di ripartizione dell’ammanco interpreta meglio la normativa del diritto civile della famiglia in materia di mantenimento, tuttavia introdurlo al posto della prassi attuale comporterebbe difficoltà pratiche in due situazioni precise: in caso di intervento congiunto delle autorità in materia di assistenza al fine di coprire l’ammanco di tutti i soggetti coinvolti e al momento dell’esecuzione forzata dell’obbligo di mantenimento in caso di inadempimento totale o parziale dell’obbligo di pagamento dei contributi. È stato dunque riaffermato il principio dell’attribuzione unilaterale dell’ammanco. Il Tribunale federale ha tuttavia invitato il legislatore a elaborare una soluzione adeguata e coerente adattando eventualmente le leggi che regolano gli ambiti giuridici coinvolti39.

1.4.2 Il rapporto «Armonizzazione dell’anticipo e

dell’incasso degli alimenti» Nel giugno del 2006 il Consiglio nazionale ha accolto il postulato (06.3003) della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale (CSSS-N) del 13 gennaio 2006 che chiedeva l’armonizzazione della legislazione sugli anticipi e l’incasso delle pensioni alimentari. In risposta a questo postulato, il 4 maggio 2011 il nostro Consiglio ha adottato il rapporto «Armonizzazione dell’anticipo e dell’incasso degli alimenti» (di seguito «Rapporto di armonizzazione») che presenta l’evoluzione, le forme e gli obiettivi

35 DTF 133 III 57 36 Cfr. Questioni femminili 1.2007 37 Il programma della giornata è consultabile sul sito Internet della COSAS: 38 DTF 135 III 66 39 DTF 135 III 66 consid. 10.

dell’aiuto all’incasso e degli anticipi degli alimenti40. Il rapporto giunge alla conclusione che nei Cantoni l’obiettivo perseguito dal legislatore con l’aiuto in materia di prestazioni alimentari, ossia garantire il diritto al mantenimento, è solo parzialmente raggiunto.

Necessità di uniformare la prassi nell’ambito degli anticipi degli alimenti Le disposizioni che regolano l’anticipo degli alimenti e la loro esecuzione sono di competenza cantonale in quanto si tratta del versamento di fondi pubblici in favore di indigenti (art. 115 Cost.). Secondo il rapporto sopra citato, le basi legali – che ad esempio stabiliscono le condizioni per l’erogazione degli anticipi, la loro durata e l’importo massimo – divergono molto da un Cantone all’altro e pertanto è necessario armonizzarle inserendo nella Costituzione federale una disposizione che assegni alla Confederazione la competenza di emanare una legge federale in materia oppure stipulando un concordato intercantonale. Attualmente non è possibile prevedere quando questa armonizzazione verrà attuata. Nel suo parere sul rapporto della CSSS-N del 10 novembre 2011 concernente il nuovo articolo costituzionale sulla politica familiare (art. 115a), il nostro Consiglio si era espresso a favore dell’introduzione del seguente capoverso 4 in forma potestativa: «Se gli sforzi dei Cantoni per l’armonizzazione intercantonale dell’anticipo degli alimenti non bastano, la Confederazione può stabilire principi applicabili in materia;»41, ma il Parlamento ha respinto la proposta. Anche senza questo capoverso, la nuova disposizione costituzionale sulla politica familiare è stata respinta in occasione della votazione popolare del 3 marzo 2013 (cfr. n. 1.1.2). Sebbene l’iniziativa del Cantone di Zurigo che chiedeva alla Confederazione di creare le basi legali per procedere all’armonizzazione dell’anticipo degli alimenti sia ancora pendente42, un’armonizzazione in tale direzione non appare possibile in tempi brevi.

Necessità di armonizzare la prassi dell’aiuto all’incasso Il Rapporto di armonizzazione constata inoltre che la qualità e l’esecuzione delle prestazioni fornite dai Cantoni in materia di aiuto all’incasso sono molto diverse poiché le disposizioni sull’aiuto all’incasso nel Codice civile (art. 131 cpv. 1 e 290 CC) sono formulate in maniera piuttosto generale. Di conseguenza, numerosi Cantoni non garantiscono in modo sufficiente il diritto a un contributo di mantenimento. Per migliorare e armonizzare l’aiuto all’incasso, il nostro Consiglio si è impegnato nel Rapporto di armonizzazione a definire meglio le prestazioni dell’aiuto all’incasso e a sottoporre al Parlamento le modifiche e le precisazioni da apportare al diritto civile.

40 «Rapporto di armonizzazione». Il rapporto può essere scaricato in versione pdf da: 41 Iniziativa parlamentare 07.419. Parere del Consiglio federale del 15 feb. 2012, FF 2012 1533 segg, in particolare pagg. 1538–1540. 42 Iniziativa cantonale 09.301. Armonizzare l’incasso e l’anticipo degli alimenti.

1.4.3 Interventi parlamentari

La giurisprudenza del Tribunale federale che tutela il minimo vitale del debitore è stata oggetto di diversi interventi parlamentari; tra questi citeremo solamente i più recenti. Dopo un’iniziativa parlamentare (07.473. «Per un’equa regolamentazione del mantenimento postdivorzio in casi di carenza»), alla quale il Consiglio nazionale ha deciso di non dare seguito, il 9 giugno 2009 la consigliera nazionale Anita Thanei ha depositato la mozione «Divorzio e separazione: per un’equa regolamentazione del mantenimento in casi di carenza (09.3519)». Non essendo stata trattata dal Consiglio nazionale nei due anni seguenti, la mozione è stata tolta dal ruolo il 17 giugno 2011. Il 24 settembre 2009 sempre la stessa consigliera nazionale ha depositato un’altra mozione dal titolo «Contributo di mantenimento minimo per i figli (09.3847)», nella quale chiedeva al nostro Consiglio di elaborare un progetto che prevedesse contributi minimi di mantenimento per i figli che crescono in famiglie monoparentali. Non essendo stata trattata dal Consiglio nazionale nei due anni seguenti, la mozione è stata tolta dal ruolo il 29 settembre 2011. Dopo che il nostro Collegio ha deciso nel gennaio del 2011 di completare il progetto di modifica del Codice civile sull’autorità parentale con nuove regole riguardanti le questioni patrimoniali, l’8 aprile 2011 la Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (CAG-N) ha depositato la mozione «Rendere l’autorità parentale congiunta la regola e rivedere le relazioni giuridiche tra genitori e figli (11.3316)». Tale mozione chiedeva in particolare al nostro Consiglio di sottoporre «immediatamente» al Parlamento una modifica del Codice civile sull’autorità parentale affinché l’autorità parentale congiunta diventasse la regola il più rapidamente possibile. Inoltre, sollecitava l’elaborazione, in un secondo tempo, di nuove regole in materia di mantenimento, tenendo conto anche delle modalità di accudimento dei figli da parte dei genitori, al fine di eliminare le disparità attuali tra i figli nati dentro e fuori dal matrimonio. Adottata dalle due Camere del Parlamento, la mozione è stata trasmessa al nostro Consiglio nel dicembre del 2011.

1.4.4 Tavola rotonda del 30 aprile 2012

Il 30 aprile 2012, 40 rappresentanti di diverse associazioni dei genitori e altre organizzazioni interessate hanno partecipato a un incontro sulla revisione delle disposizioni in materia di contributi di mantenimento destinati ai figli. Tutti i partecipanti al dibattito hanno sottoscritto tre punti: il diritto di ogni figlio agli stessi contributi di mantenimento, indipendentemente dallo stato civile dei genitori; la necessità di separare chiaramente il mantenimento del coniuge dopo il divorzio da quello del figlio; l’urgenza di elaborare nuove regole per i casi di ammanco.

1.4.5 Avamprogetto del 4 luglio 2012

Il 4 luglio 2012 il nostro Consiglio ha posto in consultazione l’avamprogetto del Codice civile (AP-CC) e il relativo rapporto esplicativo elaborati dal Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP)43. L’obiettivo principale della revisione era rafforzare il diritto di mantenimento del figlio minorenne per garantire a ciascun figlio gli stessi contributi di mantenimento indipendentemente dallo stato civile dei genitori (sposati, divorziati, non coniugati). A tale scopo l’avamprogetto prevedeva tre punti fondamentali: il contributo di mantenimento non doveva limitarsi a coprire i bisogni effettivi del figlio, ma tener conto anche dei costi dell’accudimento assicurato dai genitori o da terzi; il diritto al mantenimento del figlio minorenne doveva prevalere sugli altri contributi di mantenimento previsti dal diritto di famiglia; l’aiuto all’incasso andava armonizzato su scala nazionale al fine di garantire al figlio il regolare pagamento del contributo di mantenimento. L’avamprogetto intendeva inoltre rafforzare la posizione del figlio nei casi di ammanco. Di fronte all’impossibilità di garantire un coordinamento efficace tra il diritto civile di famiglia e il diritto pubblico che regola il sostegno finanziario da parte della collettività (anticipi degli alimenti o prestazioni dell’assistenza sociale), l’avamprogetto rinunciava ad abbandonare il principio dell’intangibilità del minimo vitale del debitore al momento di determinare il contributo di mantenimento e a introdurre la ripartizione dell’ammanco. Tuttavia la modifica di legge proponeva di conferire al figlio un nuovo diritto nel caso in cui la situazione del genitore debitore fosse migliorata in modo straordinario. Infine, sempre in merito ai casi di ammanco, l’avamprogetto, pur rinunciando a introdurre la ripartizione dell’ammanco, proponeva una serie di misure mirate volte a ristabilire un equilibrio tra i genitori, migliorando la situazione di quello titolare della custodia del figlio. L’avamprogetto proponeva da un lato l’abolizione dell’assistenza obbligatoria da parte dei parenti stretti del genitore titolare della custodia e dall’altro l’obbligo di aprire un fascicolo separato di assistenza sociale per il figlio. In questo modo si intendeva impedire che il genitore che garantisce l’accudimento del figlio potesse essere in un secondo tempo obbligato a restituire le prestazioni

assistenziali corrisposte per i bisogni del figlio, essendo in ogni caso escluso il rimborso da parte di quest’ultimo.

1.4.6 Risultati della consultazione

La procedura di consultazione sull’avamprogetto è durata dal 4 luglio al 7 novembre 2012. Vi hanno partecipato tutti i Cantoni, 6 partiti e 33 organizzazioni. Sono stati inoltrati complessivamente 21 pareri di organizzazioni o persone non ufficialmente invitate a partecipare alla consultazione44. Di seguito una breve sintesi dei

43 I documenti sono disponibili all’indirizzo: dei figli. 44 Il rapporto sui risultati della procedura di consultazione è disponibile all’indirizzo: dei figli.

risultati; alcuni pareri saranno riportati più in dettaglio in corrispondenza dei singoli argomenti.

Codice civile La maggior parte dei partecipanti alla consultazione (25 Cantoni, 6 partiti e 49 organizzazioni) ha approvato in linea di principio la decisione di rivedere il diritto del figlio al suo mantenimento rafforzandolo e garantendo la completa uguaglianza giuridica dei figli a prescindere dallo stato civile dei genitori. Soltanto tre partecipanti hanno negato la necessità di un intervento legislativo. Un Cantone e sette organizzazioni approvano in generale la revisione, ma non ne condividono il contenuto anche perché la suddivisione dei compiti su cui si fonda consoliderebbe a loro parere un modello di famiglia superato. La maggioranza ha accolto la proposta di tener conto anche delle conseguenze dell’accudimento da parte di un genitore e ha chiesto a più riprese di fissare criteri di calcolo per commisurare il cosiddetto contributo di accudimento. Sia la priorità accordata al mantenimento del figlio minorenne sugli altri obblighi di mantenimento sia l’armonizzazione della prassi in materia di aiuto all’incasso sono state favorevolmente accolte. La rinuncia a introdurre la ripartizione dell’ammanco e le modifiche proposte per attenuare le conseguenze nei casi di ammanco sono state invece oggetto di pareri discordanti.

Codice di procedura civile La maggioranza dei partecipanti si è detta favorevole alle modifiche del CPC, che prevedono di inserire nel dispositivo della decisione il debito mantenimento del figlio e l’eventuale importo mancante (ammanco).

Legge sull’assistenza I pareri sulla revisione della legge federale del 24 giugno 197745 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (LAS) sono stati discordanti: molti Cantoni l’hanno respinta sostenendo che l’onere amministrativo e finanziario che comporterebbe la revisione proposta sarebbe troppo elevato e che inoltre la Confederazione non dispone della pertinente competenza legislativa.

1.4.7 Parere degli esperti

Conclusa l’analisi dei risultati della consultazione, l’Ufficio federale di giustizia (UFG) ha consultato, nel quadro dell’elaborazione del presente messaggio, i seguenti esperti della dottrina e della pratica: – Dorothee Guggisberg, direttrice della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (COSAS) e Marco Kuhn, membro di direzione della COSAS, Veronika Neruda responsabile del settore «Famiglie e società» della Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali delle opere sociali (CDOS) e Charlotte Christener-Trechsel, avvocato e giurista dell’Ufficio dei minori del Cantone di Berna;

45 RS 851.1

– Dr. Annette Spycher, avvocato, LL.M., Berna, e Dr. Matthias Stein, presidente del Tribunale civile di Basilea Città; – Elisabeth Keller, direttrice della Commissione federale per le questioni femminili (CFQF), Elisabeth Freivogel, lic. iur., LL.M., avvocato e mediatrice Federazione Svizzera degli avvocati (FSA), Basilea; – Heidi Stutz, lic. phil. hist., responsabile del settore «Politica familiare/ mercato del lavoro» BASS (Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien), Berna; – Florence Krauskopf, giudice d’appello di Ginevra e Daniel Bähler, giudice d’appello di Berna; – Prof. Dr. iur. Thomas Geiser e Prof. Dr. iur. Roland Fankhauser, LL.M., avvocato.

1.5 Punti essenziali del progetto

1.5.1 Rafforzare il diritto del figlio al mantenimento Il presente disegno non propone una riforma globale del diritto di mantenimento ma una serie di modifiche volte a rafforzare la posizione del figlio.

Priorità dell’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio minorenne A prescindere dal destino della coppia, il mantenimento del figlio resta una responsabilità condivisa dei genitori i quali devono anzitutto soddisfare l’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio minorenne, prima di regolare le ripercussioni economiche che derivano loro dalla separazione. In altri termini, il figlio non dovrebbe soffrire finanziariamente del fatto che la vita separata della coppia genera spese supplementari. È anzitutto compito dei coniugi assumersi personalmente le ripercussioni finanziarie della loro situazione. Per questa ragione, il nostro Consiglio propone di fissare nella legge la priorità dell’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio minorenne sugli altri obblighi analoghi del diritto di famiglia (art. 276a D-CC).

Un contributo di mantenimento che garantisca l’accudimento del figlio Il nostro Consiglio propone di garantire a ciascun figlio la possibilità di beneficiare della forma di accudimento più adatta a lui tenendo conto, al momento di definire il contributo di mantenimento che spetta al figlio, dei costi legati all’accudimento anche nel caso in cui esso sia assicurato da un genitore (cfr. n. 1.5.2 e 2.1.3).

Rafforzare la posizione del figlio nella procedura giudiziaria La posizione del figlio sarà rafforzata anche nel quadro delle procedure rette dal diritto di famiglia, sia nell’ambito di una procedura di diritto matrimoniale sia in quello di un’azione di assistenza fondata sull’articolo 279 CC. Come già nel caso della custodia e delle relazioni personali, due temi strettamente legati a quello del mantenimento, il giudice potrà anche ingiungere ai genitori di tentare una mediazione, eventualmente gratuita (art. 218 D-CPC), e disporre una rappresentanza per il figlio (art. 299–301 D-CPC).

Sospensione della prescrizione fino alla maggiore età per i crediti del figlio contro i genitori La posizione del figlio va rafforzata anche rispetto alla possibilità di far valere i suoi diritti di mantenimento. I crediti in generale, e quindi anche quelli relativi al mantenimento del figlio, sottostanno a prescrizione. Quest’ultima decorre dal momento in cui il credito diventa esigibile. Se il termine di prescrizione non è interrotto, alla scadenza di tale termine il credito non è più esigibile. Considerando il rapporto personale tra il figlio e i genitori, che rende il diritto di far valere il credito piuttosto delicato, il diritto vigente prevede già di sospendere la prescrizione per i crediti del figlio contro il padre e la madre durante l’esercizio dell’autorità parentale46. Vincolando la riscossione del credito all’autorità parentale, la sospensione non è attuabile se il genitore tenuto al mantenimento non ha l’autorità parentale sul figlio, per esempio dopo una separazione di genitori non sposati47, oppure se l’autorità parentale è tolta ai genitori. Dal momento che l’autorità parentale congiunta è diventata la regola con l’entrata in vigore della pertinente revisione del 21 giugno 201348, il campo di applicazione della sospensione della prescrizione di cui all’articolo 134 capoverso 1 numero 1 del Codice delle obbligazioni (CO)49 si amplia notevolmente. Sebbene per il figlio avente diritto al mantenimento sia ininfluente che il genitore tenuto al mantenimento detenga anche l’autorità parentale, tale condizione produce una disparità di trattamento ingiustificata. Per evitare tale disparità, il disegno propone di far decorrere la prescrizione dei crediti dei figli contro i genitori solamente a partire dalla maggiore età del figlio (cfr. n. 2.7). Una simile normativa viene ad esempio applicata anche in Germania50. Questa soluzione, oltre a rafforzare la posizione finanziaria del figlio, tiene conto del rapporto speciale tra il figlio e i genitori indipendentemente dall’esercizio dell’autorità parentale.

1.5.2 Diritto del figlio a un contributo di mantenimento

che garantisca anche il suo accudimento L’accudimento del figlio comporta dei costi. Se il figlio è accudito da terzi, ad esempio da una mamma diurna o presso un asilo nido, dette spese rientrano nei costi diretti per il figlio. Il disegno di legge sul mantenimento del figlio intende ora tener conto anche dell’accudimento da parte di un genitore (costi indiretti). A tale riguardo si parla di contributo di accudimento.

46 DTF 134 III 294 consid. 2.1; cfr. anche Becker, n. 4 ad art. 134 e Berti, n. 1 ad art. 134. La sospensione si applica non soltanto ai crediti di mantenimento, ma anche a tutti gli altri crediti del figlio legati all’amministrazione della sua sostanza (art. 318 CC), al contratto, ad atti illeciti o a indebito arricchimento. 47 Cfr. la decisione del Tribunale cantonale del Vallese del 17 sett. 2010, Zeitschrift für Walliser Rechtsprechung (ZWR) 2011, pag. 335. 48 FF 2013 4039 49 RS 220 50 § 207 cpv. 1 n. 2 del Codice civile tedesco; cfr. anche la perizia giuridica dell’Istituto svizzero di diritto comparato (ISDC) del 28 feb. 2011 sul diritto di prescrizione in Germania, Francia, Inghilterra e Danimarca (disponibile solo in tedesco), pag. 75. La perizia è consultabile in: www.bj.admin.ch > Temi > Economia > Legislazione > Termini di prescrizione nel diritto privato.

Il contributo di accudimento secondo il disegno Il disegno definisce esplicitamente l’accudimento del figlio come parte integrante del suo mantenimento (cfr. art. 276 cpv. 2 e art. 285 cpv. 2 D-CC). Avere un figlio non comporta solo costi diretti, da considerare regolarmente nella commisurazione del contributo di mantenimento, un figlio va anche accudito. I genitori sono congiuntamente responsabili di garantire l’accudimento necessario al bene del figlio. L’accudimento, come la copertura finanziaria dei bisogni del figlio, fa pertanto parte del mantenimento. Esso non si esaurisce con le cure in natura, ma comprende anche le ripercussioni finanziarie che ne derivano. Anche questi costi devono essere coperti da entrambi i genitori. Va ricordato che l’obiettivo della presente revisione è garantire al figlio il migliore accudimento possibile. Non si tratta di privilegiare la possibilità dei genitori di continuare ad accudire personalmente il figlio, bensì di renderla praticabile nel singolo caso se è nell’interesse del figlio, indipendentemente dallo stato civile dei genitori51. In questo modo si cancella la disparità giuridica di trattamento tra figli nati dentro o fuori dal matrimonio (cfr. n. 1.3.1). Diversamente dal diritto tedesco, che attribuisce al genitore che accudisce il figlio il diritto al contributo di accudimento, il presente disegno assegna tale diritto al figlio. Tenendo conto del contributo di accudimento nel quadro del mantenimento del figlio, si garantisce che quest’ultimo disporrà delle risorse necessarie anche se la situazione personale del genitore che lo accudisce cambia. Se si tiene conto del contributo di accudimento solamente nel mantenimento dopo il divorzio, vi è il rischio che tale contributo si estingua se l’avente diritto passa a nuove nozze (art. 130 cpv. 2 CC). Il mantenimento dopo il divorzio può inoltre essere ridotto, soppresso o sospeso se il genitore che accudisce il figlio va a vivere in un’unione libera stabile (art. 129 CC). Il fatto che un genitore abbia di nuovo una relazione stabile non significa che l’accudimento del figlio diventi automaticamente superfluo. Occorre invece basarsi sulle condizioni concrete del caso singolo per poter valutare se la nuova situazione giustifica una riduzione del contributo di accudimento, soprattutto nel caso in cui nasca un altro figlio. Se le circostanze mutano, vi è la possibilità

di chiedere il riesame del contributo di mantenimento del figlio (art. 286 cpv. 2 CC).

Commisurazione del contributo di accudimento Molti partecipanti alla consultazione hanno chiesto di definire nel disegno i criteri per commisurare il contributo di accudimento. Calcolare i costi dell’accudimento non è semplice. Esistono diversi metodi per farlo; in questa sede riportiamo i due sistemi più utilizzati52. Il cosiddetto metodo costo opportunità permette di considerare il tempo dedicato all’accudimento dei figli in termini di perdita di reddito53. Partendo da tale perdita individuale, i contributi di accudimento variano a seconda della qualifica professionale del genitore che accudisce il figlio. Applicando questo metodo, l’accudimento garantito da un medico vale molto di più di quello fornito da un addetto alle pulizie. Inoltre, in singoli casi i contributi potrebbero risultare talmente alti che sarebbe poco realistico aspettarsi che il genitore debitore possa pagarli.

51 Così anche Rumo-Jungo/Hotz, pag. 8. 52 Per un quadro completo dei metodi si rimanda a Widmer, Unbezahlte Arbeit, pag. 53 segg. 53 Gerfin/Stutz/Oesch/Strub, nota a piè di pag. 6, pag. 2 seg.; Widmer, unbezahlte Arbeit, pag. 76 segg.

L’altro metodo si basa sui costi di mercato o di compensazione e parte dagli importi che si pagherebbero secondo i prezzi di mercato per prestazioni non remunerate54. In questo caso occorre anzitutto determinare il tempo effettivamente dedicato all’accudimento e valutarlo in termini monetari. Per individuare il tempo di accudimento, sia lo studio sul costo dei figli in Svizzera citato nel numero 1.3.1, sia gli altri metodi proposti nelle opere specialistiche55 si basano sui dati forniti dall’UST, che si rifanno alla Rilevazione sulle forze di lavoro in Svizzera (RIFOS). In base alla RIFOS, l’UST determina il tempo dedicato al lavoro domestico e familiare non remunerato56. I dati RIFOS sono ad esempio utilizzati anche nel diritto in materia di responsabilità civile per calcolare i danni domestici. Utilizzarli per l’accudimento dei figli presenta difficoltà di vario tipo: non solo è complesso evincere da tali dati chiare unità di tempo, ma determinate attività rilevate si riferiscono indistintamente al figlio e al genitore che si occupa dell’accudimento. Le percentuali che si riferiscono al figlio non sono indicate separatamente57 pertanto il tempo dedicato esclusivamente all’accudimento dei figli è inferiore all’intera durata dell’accudimento. Un’altra difficoltà consiste nel fatto che, al momento, non vi sono sufficienti dati statistici per tutti i modelli familiari58. I criteri di calcolo proposti devono invece poter essere applicati alla più ampia varietà possibile di modelli poiché la ripartizione dei compiti legati all’accudimento tra i genitori può variare notevolmente. Inoltre, una volta rilevato, il tempo di accudimento deve essere valutato in termini monetari e quindi si pone la questione del valore di riferimento da adottare. La difficoltà risiede nel fatto che il mercato non riconosce alle attività domestiche alcun prezzo vero e proprio. Determinate attività si sottraggono a una valutazione oggettiva e costituiscono piuttosto un valore immateriale59. Scegliere un valore di riferimento (p. es. lo stipendio di un assistente all’infanzia) ha forti ripercussioni e la decisione sarebbe difficilmente giustificabile in modo oggettivo. Lo stesso problema si presenta anche

con le cosiddette tabelle di Zurigo utilizzate in vario modo per calcolare il mantenimento del figlio60. Le tabelle contemplano la posizione «cura ed educazione» espressa in valori monetari. La stima del tempo di accudimento si basa su un’aliquota oraria di quattro franchi adeguata in funzione dell’indice nazionale dei prezzi al consumo. Questa (bassa) aliquota non è motivata in alcun modo e di conseguenza è criticata in quanto ritenuta del tutto arbitraria61. Concludendo occorre dire che non è stato ancora individuato un metodo del tutto convincente, sistematico e strutturato, per valutare in termini monetari l’accudimento del figlio62. A seconda del metodo e del valore di riferimento utilizzati, i risultati sono molto divergenti, il che rende impossibile una stima affidabile. Non è

54 Gerfin/Stutz/Oesch/Strub, pag. 2 seg.; Widmer, unbezahlte Arbeit, pag. 53 segg. 55 Rumo-Jungo/ Hotz, pag. 19 seg.; Widmer/Geiser, pag. 6 segg.; Widmer, unbezahlte Arbeit, pag. 185 segg. e 269. 56 www.rifos.bfs.admin.ch 57 È il caso ad esempio dei dati alle voci relative a «Mahlzeiten zubereiten», «Einkaufen» o «Waschen»: www.bfs.admin.ch>Themen>20-wirtschaftliche und soziale Situation der Bevölkerung>Unbezahlte Arbeit>Detaillierte Daten; cfr. anche Widmer, unbezahlte Arbeit, pag. 186 seg. 58 È il caso ad esempio delle economie domestiche monoparentali costituite da uomini con due figli, cfr. Gerfin/Stutz/Oesch/Strub, pag. 48. 59 Widmer, unbezahlte Arbeit, pag. 56. 60 Raccomandazioni dell’Ufficio della gioventù e della consulenza professionale (Amt für Jugend und Berufsberatung) del Cantone di Zurigo sulla determinazione dei contributi di mantenimento per i figli, www.lotse.zh.ch/unterhaltsbedarf. 62 Widmer, unbezahlte Arbeit, pagg. 95 e 267.

pertanto opportuno calcolare il contributo in questi termini. Per queste ragioni abbiamo deciso di proporre una serie di criteri compatibili con il sistema attuale e applicabili dalle autorità preposte all’esecuzione del diritto. L’attuale sistema di mantenimento lascia ai giudici il necessario margine di apprezzamento per trovare una soluzione adatta al caso singolo; questa flessibilità va mantenuta. Il testo di legge conserva pertanto una formulazione aperta e rinuncia all’elenco di criteri. Alla luce della situazione attuale, raccomandiamo di procedere nel modo seguente per calcolare nella pratica il contributo di accudimento: i genitori sono tenuti a garantire materialmente il diritto del figlio all’accudimento, in quanto si tratta di un diritto che la legge riconosce al figlio stesso. L’attività lucrativa del genitore che si occupa in modo preponderante del figlio è limitata dall’accudimento. Nella maggior parte dei casi l’accudimento comporta che tale genitore non sia più in grado di provvedere autonomamente al proprio mantenimento. Occorre pertanto garantire l’accudimento del figlio assicurando anche sotto il profilo finanziario la presenza del genitore che se ne occupa. Quest’ultimo deve poter coprire i propri bisogni nonostante la cura dei figli. In linea di principio il contributo di accudimento comprende quindi le spese di sostentamento del genitore che si occupa dei figli se quest’ultimo non è in grado di provvedervi da solo a causa dell’accudimento che garantisce. Tali costi devono essere coperti congiuntamente da entrambi i genitori esclusivamente nell’interesse del figlio e non del genitore che si occupa dell’accudimento63. Di conseguenza l’accudimento del figlio prevede un contributo solamente se è fornito in un periodo durante il quale il genitore responsabile potrebbe invece esercitare un’attività lucrativa. L’accudimento del figlio durante i periodi nei quali normalmente non si lavora, ad esempio nei fine settimana, non comporta in linea di principio alcun diritto a un contributo. Come già nel diritto vigente, in caso di custodia esclusiva, la partecipazione all’accudimento da parte dell’altro genitore va considerata se supera i termini di un diritto di visita ordinario (p. es. due fine settimana al mese e tre settimane di vacanze l’anno). Se si concorda un diritto di visita più

ampio, che comprende ad esempio, oltre al diritto consueto, due sere e due notti a settimana e la metà delle vacanze, non se ne tiene conto nell’ambito del contributo di accudimento, bensì adeguando il calcolo del contributo di mantenimento in riferimento ai costi diretti variabili (p. es. vitto e spese per il tempo libero). Viceversa un diritto di vista più esteso non si ripercuote di regola sui costi diretti fissi (p. es. affitto)64. Il contributo di accudimento intende esclusivamente garantire al figlio il miglior accudimento possibile, ripartendone gli effetti su entrambi i genitori, senza tuttavia retribuire il genitore che fornisce l’accudimento. Il contributo di accudimento non solleva il genitore che accudisce il figlio dall’esercitare o dall’accettare un’attività lucrativa. Se però, indipendentemente dallo stato civile dei genitori, sussiste una suddivisione «classica» dei ruoli e uno dei genitori, prima della sospensione della comunione domestica, si occupava esclusivamente dei figli, mentre l’altro esercitava un’attività lucrativa a tempo pieno, è possibile che il giudice ritenga che la soluzione migliore per il figlio sia quella che il genitore, preposto all’accudimento del figlio continui a farlo per un determinato periodo. Può essere il caso ad esempio se il figlio è ancora molto piccolo e l’altro genitore non si è mai occupato da solo del bambino prima della separazione. Se invece il genitore che si occupa del figlio esercita già

63 Beuermann, pag. 105. 64 Hausheer/Spycher, n. 06.160.

un’attività lucrativa a tempo parziale, egli non è tutelato neppure dall’attuale giurisprudenza del Tribunale federale se decide di smettere completamente di lavorare dopo la separazione65. Se i genitori non hanno mai convissuto, la questione della continuità di un accudimento non ha lo stesso peso. La questione dell’accudimento dopo la sospensione della comunione domestica dipende pertanto in larga misura dall’organizzazione familiare precedente alla determinazione del contributo di mantenimento (cfr. anche n. 2.1.3). A seconda della struttura familiare e del numero di figli, il contributo di accudimento, e quindi più in generale quello per il mantenimento del figlio, può essere, in determinati casi, consistente. Il giudice deve comunque orientarsi principalmente al bene del figlio quando si tratta di calcolare i contributi: in ultima analisi spetta a lui trovare in ogni singolo caso una soluzione equilibrata e adeguata.

Rapporto tra mantenimento dopo il divorzio e mantenimento del figlio Considerando il contributo di accudimento un diritto del figlio, si solleva la questione del rapporto tra il mantenimento del figlio e il mantenimento dopo il divorzio. Secondo il diritto attuale, al momento di decidere dell’erogazione del contributo e se del caso per fissarne l’importo e la durata, il giudice tiene conto in particolare anche della portata e della durata delle cure ancora dovute al figlio (art. 125 cpv. 2 n. 6 CC). Visto che questa disposizione contempla anche il contributo di accudimento, che il presente progetto considera esplicitamente un diritto del figlio, l’avamprogetto proponeva di abrogarla. Nella procedura di consultazione tale proposta è stata ampiamente criticata, in particolare perché il contributo di accudimento secondo la presente revisione non contemplerebbe tutte le conseguenze economiche che invece sarebbero coperte dall’attuale disciplinamento sul mantenimento dopo il divorzio. Il nostro Consiglio intende rafforzare il mantenimento del figlio senza tuttavia modificare la normativa sugli effetti del divorzio. L’introduzione del contributo di accudimento non deve avere in particolare alcuna ripercussione sulla compensazione previdenziale. Il presente disegno propone solamente di trasferire una parte del mantenimento dopo il divorzio al mantenimento del figlio. Conseguentemente il sistema del mantenimento dopo il divorzio non subisce alcuna modifica sostanziale. Il contributo di accudimento, come parte del mantenimento del figlio, deve coprire, in modo opportuno e solo se necessario, le spese di sostentamento del genitore che si occupa dell’accudimento tenendo conto delle capacità lucrative di quest’ultimo. Tali spese, già contemplate nel contributo di accudimento, non saranno più prese in considerazione nel mantenimento dopo il divorzio. Ridurre o interrompere un’attività lucrativa per accudire i propri figli non ha solamente ripercussioni immediate quali l’impossibilità di provvedere autonomamente al proprio sostentamento, ma comporta anche conseguenze più a lungo termine, ad esempio il rischio di incontrare condizioni più difficili una volta che si decide di rientrare nel mondo del lavoro. È probabile che le possibilità di carriera siano ridimensionate66. Secondo uno studio, il tempo dedicato ai figli, le spese sostenute per

loro, ma anche le difficoltà di conciliare famiglia e lavoro si traducono per chi accudisce personalmente i propri figli in minori possibilità di carriera, lacune nell’avere della previdenza professionale e insufficiente copertura assicurativa in

65 DTF 137 III 102 66 Gerfin/Stutz/Oesch/Strub, Zusammenfassung, pag. VII; cfr. anche Leuba/Bastons Bulletti, pag. 85.

caso di malattia o infortunio. Chi, per ragioni familiari, rinuncia alla carriera, spesso non compie un’ascesa professionale che porterebbe a un reddito più alto e a una vecchiaia sicura. Una persona con meno esperienza professionale ha più difficoltà a trovare un buon posto con prospettive di carriera. Chi provvede ai figli difficilmente può frequentare un corso di perfezionamento parallelamente all’attività lucrativa per colmare le proprie lacune67. Queste conseguenze non hanno un’attinenza diretta con l’accudimento garantito inteso come diritto del figlio, ma piuttosto con la suddivisione dei compiti scelta dai genitori, dunque lo stato civile di questi ultimi ha un’importanza fondamentale. Le conseguenze della suddivisione dei compiti scelta devono essere sostenute congiuntamente dalla coppia solamente se era sposata. In caso di divorzio occorre considerare le ripercussioni di una determinata suddivisione dei compiti, spesso consolidatasi nel corso degli anni, sulla capacità lucrativa e sulle possibilità d’impiego nel mercato del lavoro68. Se, in seguito a una decisione comune, uno dei due genitori non ha accettato un’attività lucrativa, l’ha ridotta o l’ha interrotta per occuparsi dei figli, tale genitore sarà svantaggiato dopo il divorzio e questa circostanza sfavorevole va considerata nel mantenimento dopo il divorzio69. Inoltre, l’articolo 125 capoverso 2 numero 6 CC consente di continuare a tener conto di un eventuale tenore di vita elevato, che non viene considerato nel contributo di accudimento, nel quadro della determinazione del contributo di mantenimento dopo il divorzio (cfr. n. 2.1.3). Per tutte queste ragioni tale articolo va mantenuto. L’introduzione del contributo di accudimento non intende peggiorare la situazione economica del genitore divorziato preposto all’accudimento rispetto al diritto vigente. La somma del contributo di accudimento e del mantenimento dopo il divorzio deve corrispondere all’attuale mantenimento dopo il divorzio. In questo modo sono dissipati anche i timori espressi nella procedura di consultazione, secondo cui il genitore che accudisce il figlio dipenderebbe finanziariamente da quest’ultimo, il che accentuerebbe le tensioni all’interno della famiglia. Le conseguenze della suddivisione dei compiti sono compensate solamente attraverso il mantenimento dopo il divorzio. La

situazione dei genitori non sposati è diversa70; la prestazione in questo caso si limita al contributo di accudimento. Infine occorre sempre considerare il rapporto tra il contributo di accudimento o di mantenimento del figlio e il mantenimento dopo il divorzio già al momento di fissare per la prima volta tali contributi poiché le possibilità di aumentare in un secondo tempo la rendita di mantenimento dopo il divorzio sono limitate (cfr. art. 129 cpv. 3 CC). Proprio nei casi in cui i mezzi finanziari bastano solamente per il mantenimento del figlio, occorre valutare già al momento del divorzio se dovrà essere versato anche un mantenimento dopo il divorzio non appena cessa l’accudimento dei figli e quindi si liberano dei mezzi finanziari. A seconda dei casi non è sufficiente la semplice constatazione di un ammanco poiché un aumento della rendita può essere chiesto soltanto entro cinque anni dal divorzio (art. 129 cpv. 3 CC).

67 Stutz, pag. 129 e 132. 68 Messaggio sulla revisione del Codice civile svizzero (stato civile, matrimonio, divorzio, filiazione, assistenza tra parenti, asili di famiglia, tutela e mediazione matrimoniale, tutela e mediazione matrimoniale) del 15 nov. 1995, FF 1996 I pag. 1 segg., in particolare pag. 31 (di seguito: messaggio sul diritto del divorzio). 69 Schwenzer/Egli, pag. 29. 70 Hausheer, AJP 2013, pag. 21

1.5.3 Armonizzazione della prassi in caso di aiuto

all’incasso Non è sufficiente che il figlio abbia diritto a un contributo; è altrettanto importante che riceva per tempo e regolarmente i mezzi necessari a garantire il suo mantenimento visto che il contributo di mantenimento è generalmente l’unica prestazione finanziaria cui ha diritto. A tal fine, al momento della revisione del diritto della filiazione, in vigore dal 1° gennaio 1978, il legislatore ha introdotto nel Codice civile l’aiuto all’incasso (art. 290 CC), la diffida ai debitori (art. 291 CC) e la possibilità di esigere garanzie adeguate per i contributi futuri (art. 292 CC). A questo sviluppo della regolamentazione del diritto privato corrisponde, nel diritto pubblico, l’anticipo dei contributi di mantenimento (art. 293 cpv. 2 CC)71. L’aiuto all’incasso e gli anticipi dei contributi di mantenimento costituiscono i due strumenti della cosiddetta «assistenza in materia di prestazioni alimentari». Nei casi che coinvolgono altri Paesi si può ricorrere a un altro strumento supplementare: l’aiuto internazionale all’incasso fondato sui corrispondenti accordi internazionali72. L’aiuto all’incasso sostiene il creditore lungo il percorso per incassare i contributi di mantenimento, garantendo in questo modo che il debitore, e non l’ente pubblico, si assuma la responsabilità di mantenere il proprio figlio. Da qui l’importanza di creare un servizio di aiuto all’incasso uniforme ed efficiente. Tuttavia, secondo il Rapporto di armonizzazione, le prestazioni di aiuto all’incasso attualmente variano molto da Cantone a Cantone (cfr. n. 1.4.2). In un Cantone ad esempio, l’aiuto si limita alla consegna di un promemoria, mentre in altri può comprendere altre prestazioni come il contatto diretto con il genitore debitore o la conclusione di un accordo di versamento oppure l’avvio di procedure di esecuzione. Dal rapporto appena citato emerge inoltre che l’aiuto all’incasso, prestato ai creditori stranieri sulla base di accordi di assistenza amministrativa e giudiziaria per l’esazione internazionale di prestazioni alimentari, è maggiore rispetto a quello offerto ai creditori svizzeri per l’incasso dei contributi di mantenimento in Svizzera73. Vista

questa situazione, il nostro Consiglio si è impegnato a elaborare una serie di disposizioni che migliorino e armonizzino l’aiuto all’incasso. A differenza delle disposizioni sugli anticipi degli alimenti, di competenza dei Cantoni (cfr. n. 1.4.2), quelle riguardanti l’aiuto all’incasso spettano alla Confederazione poiché si tratta del sostegno, fornito dai servizi di aiuto all’incasso, all’esecuzione dell’obbligo di mantenimento fondato sul diritto civile della famiglia (art. 122 Cost.). Il disegno prevede l’introduzione di una delega di competenza in favore del nostro Collegio, affinché possa emanare una pertinente ordinanza (art. 131 cpv. 2 e 290 cpv. 2 D-CC). L’elaborazione dell’ordinanza coinvolgerà specialisti in materia di aiuto all’incasso e responsabili dei servizi cantonali interessati. Sempre allo scopo di rafforzare il diritto del figlio al mantenimento e di far in modo che il debitore assolva il suo obbligo, il nostro Consiglio ha anche proposto, il

71 Messaggio del Consiglio federale all’Assemblea federale del 5 giu. 1974 sulla modificazione del Codice civile svizzero (filiazione), FF 1974 II 1, in particolare pagg. 67–70 (di seguito: messaggio sulla filiazione). 72 Per maggiori informazioni sul tema si rimanda a: www.bj.admin.ch>Obbligazioni alimentari internazionali. 73 Rapporto di armonizzazione, pag. 20. In Svizzera l’autorità centrale in materia di prestazioni alimentari internazionali dell’Ufficio federale di giustizia (UFG) fornisce consulenze ad autorità nazionali ed estere e a patrocinatori legali privati sulle possibilità esistenti per l’esazioni delle prestazioni di mantenimento all’estero.

25 ottobre 2012, una modifica della legge federale del 25 giugno 198274 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPP). La modifica prevede in particolare l’introduzione di misure volte a favorire l’intervento dei servizi di aiuto all’incasso in caso di versamento di prestazioni del secondo pilastro sotto forma di capitale a persone che trascurano i loro obblighi alimentari. Il pagamento in contanti dell’avere di previdenza a causa della partenza definitiva dalla Svizzera rappresenta il rischio maggiore per il diritto del figlio. Riassumendo: il servizio di aiuto all’incasso, che conosce l’istituto di previdenza o di libero passaggio presso cui il debitore che non adempie l’obbligo di mantenimento ha depositato il suo avere di previdenza, informa tale istituto. Se un istituto di previdenza o di libero passaggio riceve una richiesta di versamento, deve informarne subito il servizio di aiuto all’incasso che l’aveva contattato affinché quest’ultimo possa adottare per tempo le misure necessarie per garantire al figlio il diritto di mantenimento, ad esempio depositando una richiesta di garanzie ai sensi dell’articolo 292 CC. La procedura di consultazione relativa a questa modifica della LPP si è conclusa l’11 febbraio 201375. Al momento di elaborare l’ordinanza sulle prestazioni fornite dai servizi di aiuto all’incasso, il nostro Consiglio terrà conto anche dei risultati di questa consultazione.

1.5.4 Mantenimento del figlio e casi di ammanco

Il disegno esamina anche la situazione dei figli di famiglie a basso reddito per i quali la separazione dei genitori aumenta il rischio di povertà (cfr. n. 1.1.3, 1.3.2 e 1.3.3). La precaria situazione economica dei figli di famiglie monoparentali potrebbe migliorare solamente coordinando in modo più efficace il contributo di mantenimento previsto dal diritto di famiglia e il supporto finanziario fornito dall’ente pubblico sotto forma di assistenza sociale o di anticipi degli alimenti. Il legislatore federale non può assicurare tale coordinamento in quanto il diritto in materia di assistenza sociale è di competenza dei Cantoni (cfr. n. 1.4.2 e n. 1.6.1). Il nostro Consiglio propone invece alcune misure volte a migliorare la condizione dei figli nei casi di ammanco.

Indicazione dell’importo necessario al debito mantenimento del figlio in ogni contratto o decisione relativa al contributo di mantenimento Il disegno propone che ogni contratto o decisione relativa al contributo di mantenimento del figlio minorenne debba indicare non solo l’importo dovuto dal genitore debitore tenendo conto della capacità contributiva di quest’ultimo, ma anche l’importo mancante per coprire il debito mantenimento del figlio (art. 287a D-CC e art. 301a D-CC). Oltre a faciliterà l’eventuale modifica del contributo di mantenimento se la situazione patrimoniale del debitore dovesse «notevolmente» migliorare (art. 286 CC), tale indicazione permetterà al figlio di pretendere il rimborso della differenza tra l’importo percepito e quello necessario al suo debito mantenimento se

74 RS 831.40 75 I documenti relativi a questa modifica della LPP sono consultabili all’indirizzo seguente: Procedure concluse>Procedura di consultazione sulla legge sul libero passaggio e sulla legge sulla previdenza professionale.

la situazione del genitore debitore dovesse migliorare «in modo straordinario» Inoltre, la nuova formulazione del contratto o della decisione relativa al contributo di mantenimento consentirà ai Cantoni che lo desiderano di farvi riferimento per procedere all’erogazione di anticipi degli alimenti indipendentemente dalla capacità contributiva del debitore (cfr. n. 1.6.1). Tali Cantoni potranno anticipare la somma necessaria per raggiungere l’importo necessario al debito mantenimento del figlio indicato nel titolo di mantenimento o l’importo massimo fissato dalla loro legislazione.

Abrogazione dell’obbligo di assistenza a carico dei parenti stretti del genitore che accudisce il figlio Per attenuare gli effetti negativi dell’obbligo unilaterale del genitore preposto all’accudimento e dei suoi parenti stretti di coprire l’ammanco (cfr. n. 1.3.3), il disegno propone di escludere l’azione di assistenza se la situazione di bisogno si fonda su una limitazione dell’attività lucrativa al fine di accudire i propri figli

Il figlio come unità assistita indipendente Per attenuare ulteriormente le conseguenze negative dell’obbligo unilaterale del genitore che garantisce l’accudimento di coprire l’ammanco, il disegno prevede una modifica nell’ambito della competenza intercantonale concernente l’assistenza sociale. Anche se il diritto in materia di assistenza sociale è esclusivamente di competenza del singolo Cantone, il legislatore federale può quantomeno fare in modo che, a livello intercantonale, sia riconosciuto al figlio lo stato di unità assistita indipendente nel caso in cui i genitori non convivano (cfr. n. 2.6). Con questa modifica la competente autorità di assistenza sociale può aprire due fascicoli distinti, uno sul figlio e l’altro sul genitore con cui il bambino vive, oppure continuare a tenere un fascicolo comune per entrambi, ma in questo caso il figlio è trattato, sotto il profilo contabile, separatamente dal genitore. L’importante è che vi sia una chiara separazione tra il budget assistenziale destinato all’uno e quello destinato all’altro e quindi anche tra le prestazioni versate direttamente al figlio e quelle destinate al genitore. In questo modo il genitore, che fornisce l’accudimento, non sarà più obbligato a rimborsare le prestazioni assistenziali che ha ricevuto per il figlio, ma soltanto quelle di cui ha usufruito personalmente.

1.6 Richieste di revisione scartate

1.6.1 Soppressione del principio dell’intangibilità del minimo vitale Molti partecipanti alla consultazione hanno criticato la decisione, adottata dal nostro Consiglio nell’avamprogetto, di rinunciare alla soppressione del principio dell’intangibilità del minimo vitale del genitore debitore76 e, conseguentemente, alla riparti-

76 In merito alla giurisprudenza del Tribunale federale sul principio dell’intangibilità del minimo vitale, si rimanda al n. 1.2.3. In merito alle critiche rivolte a detta giurisprudenza si rimanda ai n. 1.3.2, 1.3.3 e 1.4.1.

zione dell’ammanco tra i genitori come anche all’introduzione di un contributo minimo per il figlio, sebbene, secondo tali partecipanti, queste siano le sole misure in grado di mettere fine alla dipendenza dall’assistenza sociale del figlio e del genitore titolare della custodia.

Ripartizione dell’ammanco I suddetti partecipanti alla consultazione sostengono che l’intangibilità del minimo vitale crea una disuguaglianza contraria al principio secondo cui, anche dopo una separazione o un divorzio, i genitori devono continuare a occuparsi congiuntamente del mantenimento del figlio. Occorre pertanto introdurre nel Codice civile il principio della ripartizione dell’ammanco, per altro auspicato anche dal Tribunale federale. In effetti, nella decisione del 23 ottobre 2008 (cfr. n. 1.4.1) la Corte suprema ha ammesso che la ripartizione dell’ammanco interpreterebbe meglio le norme in materia di mantenimento previste dal diritto della famiglia. Tuttavia ha rinunciato a modificare l’attuale sistema in quanto ciò comporterebbe difficoltà pratiche, in particolare per quanto riguarda il coordinamento con le regole in materia di assistenza sociale. Il Tribunale federale ha tuttavia invitato il legislatore ad adattare le leggi e gli ambiti giuridici interessati e a elaborare una soluzione adeguata e coerente77. L’elaborazione di una soluzione adeguata e coerente appare però complicata, i settori del diritto coinvolti infatti non sono di competenza solamente della Confederazione (diritto della famiglia, art. 122 Cost.), ma anche dei Cantoni (diritto riguardante l’assistenza sociale, art. 115 Cost.). Del resto, nella sua decisione, il Tribunale federale si è rivolto in modo generico al legislatore e non in particolare al legislatore federale. Nel rapporto esplicativo sull’avamprogetto, il nostro Collegio ha esaminato la possibilità di introdurre la ripartizione dell’ammanco e i suoi effetti78. In sintesi, se il debitore del mantenimento fosse in grado di provvedere al proprio sostentamento, ma dovesse comunque fare appello a un’autorità di assistenza sociale a causa dell’obbligo di mantenimento che gli deriva dalla ripartizione dell’ammanco, detta autorità respingerebbe la sua richiesta poiché l’obbligo di mantenimento nei confronti dell’ex coniuge e del figlio non è preso in considerazione nel calcolo del budget dell’assistenza sociale79. Il debitore dunque non potrà disporre dell’importo necessario per pagare il contributo di mantenimento così come calcolato in applicazione della regola della ripartizione dell’ammanco. In conclusione il genitore creditore e il figlio saranno comunque costretti a sollecitare l’assistenza sociale come se

la ripartizione dell’ammanco non avesse avuto luogo. Dal canto suo, il genitore debitore si troverà in una situazione di indebitamento costante. Il genitore creditore e il figlio, come anche l’ente pubblico che ha versato gli anticipi degli alimenti (art. 289 cpv. 2 CC) disporrebbero infatti di una decisione giudiziaria esecutiva80 che permetterebbe loro di avviare periodicamente un’esecuzione nei confronti del genitore debitore. Queste ripetute esecuzioni sarebbero iscritte nel registro delle

77 DTF 135 III 66 consid. 10. 78 Rapporto esplicativo sull’avamprogetto del 4 lug. 2012, pagg. 21–25. 79 Cfr. anche la norma COSAS F.³.1 che recita: «l’importo degli alimenti a carico di un beneficiario non è conteggiato nel budget di sostegno sociale», poiché non è destinato al suo mantenimento né a quello della sua economia domestica. 80 Art. 80 della legge federale dell’11 apr. 1889 sulla esecuzione e sul fallimento (LEF, RS 281.1).

esecuzioni, consultabile da terzi, il che comprometterebbe inevitabilmente la situazione del debitore in molti altri contesti, in particolare se il registro venisse consultato da un potenziale datore di lavoro o locatore. Infine, una simile situazione nuocerebbe anche al rapporto genitore-figlio, in quanto il genitore debitore non potrebbe più permettersi di fare dei piccoli regali al figlio, tanto meno di proporgli di fare delle vacanze sebbene modeste e, ancor peggio, di accoglierlo in un appartamento adeguato. Visto quanto precede, si può affermare che l’introduzione della ripartizione dell’ammanco raggiunge lo scopo prefissato, ossia migliorare la situazione del genitore creditore, solamente se l’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio è calcolato nel budget dell’assistenza sociale81, come del resto avviene già ora in caso di esecuzione quando gli obblighi di mantenimento del diritto civile sono integrati nel minimo vitale del debitore82. Orbene, a differenza del diritto esecutivo di competenza della Confederazione (art. 122 cpv. 1 Cost.), il diritto in materia di assistenza sociale compete ai Cantoni (art. 115 Cost.) e non si prevede a breve di modificare questa ripartizione delle competenze. Al momento il nostro Consiglio sta elaborando un rapporto nel quale verificare la possibilità di regolare l’assistenza sociale in una legge quadro e l’eventuale necessità di una modifica costituzionale. Vista la situazione, il nostro Consiglio conferma la sua decisione di non sopprimere il principio dell’integrità del minimo vitale e di non sostituirlo con la ripartizione dell’ammanco. Invitiamo tuttavia le autorità cantonali e comunali competenti a rivedere la loro pratica e a integrare nel budget dell’assistenza sociale della persona assistita l’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio che non vive nella stessa economia domestica.

Contributo di mantenimento minimo per il figlio In occasione della consultazione, molti partecipanti si sono espressi a favore della soppressione del principio dell’intangibilità del minimo vitale almeno in rapporto al mantenimento del figlio, allo scopo di assicurare a quest’ultimo il versamento di un contributo minimo corrispondente all’importo massimo della rendita semplice per orfani dell’AVS/AI. Secondo questi partecipanti, sulla base della decisione giudiziaria o del contratto di mantenimento che attesta il suo diritto al contributo, il figlio potrebbe esigere il versamento degli anticipi degli alimenti poiché tutti i Cantoni pagano anticipi dei contributi di mantenimento per il figlio, se questi ultimi sono fissati in una decisione o in un contratto (cfr. n. 1.3.2). In base a questo sistema, il giudice condannerebbe il genitore debitore al versamento di un contributo che non è in grado di pagare al solo scopo di permettere al figlio di ottenere dall’ente pubblico anticipi corrispondenti all’importo indicato nella decisione o nel contratto oppure corrispondenti all’importo massimo previsto dal diritto cantonale. Sebbene la pretesa del figlio con tutti i diritti si trasmetterebbe all’ente pubblico (art. 289 cpv. 2 CC), quest’ultimo non avrebbe comunque alcuna possibilità di incassare gli importi anticipati poiché il minimo vitale del debitore è protetto al momento dell’esecuzione. In questo modo, l’ente pubblico non anticiperebbe un

81 Cfr. anche Rumo-Jungo/Hotz, pag. 31, Stutz/Knupfer, pag. 98. 82 Cfr. la tabella per il calcolo del minimo di esistenza agli effetti del diritto esecutivo, (minimo d’esistenza) secondo l’art. 93 LEF del 1° lug. 2009 della Conferenza degli ufficiali di esecuzione e fallimento della Svizzera, n. II.5 (pubblicata solo in tedesco in BlSchK 2009, pag. 193 segg).

importo che il debitore non paga, sebbene sia in grado di farlo, bensì un importo che costui non è in grado di pagare. In altre parole, non anticiperebbe solamente l’importo che il debitore «si rifiuta» di pagare al figlio, come previsto dall’articolo 293 capoverso 2 CC, ma gli fornirebbe anche una prestazione assistenziale in contrasto con l’attuale sistema degli anticipi degli alimenti83. Occorre ricordare che, in occasione della revisione del diritto della filiazione entrato in vigore nel 1978, l’idea di un sistema di anticipi sotto forma di un’assicurazione sociale era già stata esaminata e scartata in mancanza di una base costituzionale84. Non è possibile sopperire all’assenza di una competenza federale introducendo un contributo di mantenimento minimo del figlio nel diritto di famiglia85. Anche introducendo nel Codice civile un contributo di mantenimento minimo a prescindere dalla capacità contributiva del debitore, il legislatore federale non potrebbe in alcun modo costringere i Cantoni a versarlo. Ciò significa che la soppressione del principio dell’intangibilità del minimo vitale non sarebbe dunque di alcuna utilità al figlio poiché quest’ultimo non otterrebbe automaticamente dallo Stato il versamento di un contributo di mantenimento minimo sotto forma di anticipi. Dal canto suo, il genitore debitore si troverebbe nelle stesse condizioni già analizzate in merito alla ripartizione dell’ammanco. In sintesi non è possibile rimediare alla situazione di precarietà economica e sociale dei figli modificando il Codice civile. L’introduzione di un contributo di mantenimento minimo per il figlio, versato dallo Stato se i genitori non sono in grado di farsene carico, richiede una modifica costituzionale. Alcuni partecipanti alla consultazione hanno sostenuto che la Confederazione potrebbe obbligare i Cantoni ad anticipare un contributo di mantenimento minimo per il figlio, indipendentemente dalla capacità contributiva del debitore, in virtù di una competenza legislativa trasversale fondata sull’articolo 11 Cost. (Protezione dei fanciulli e degli adolescenti), sull’articolo 8 Cost. (Uguaglianza giuridica) e sull’articolo 27 CRC (Debito mantenimento). Ma le cose non stanno così. Le due disposizioni costituzionali enunciano dei diritti fondamentali ma non permettono di dedurne una competenza legislativa della Confederazione in materia di assistenza sociale,

anche nel caso in cui a beneficiarne sia il figlio. Per quanto riguarda l’articolo 27 CRC, va ricordato che la Convenzione fissa un obiettivo ma non indica agli Stati i mezzi per raggiungerlo. Spetta dunque ai Cantoni decidere il modo con cui prestare assistenza ai figli bisognosi. Il nostro Consiglio è comunque molto sensibile alla problematica della povertà infantile ed è disposto a esaminare l’adozione di un sistema di anticipi sotto forma di assicurazione sociale. È dunque pronto a verificare la possibilità di introdurre una disposizione costituzionale che garantisca al figlio il versamento, a carico dell’ente pubblico, di un contributo di mantenimento minimo qualora i genitori non fossero in grado di coprire i suoi bisogni vitali. Attualmente tali famiglie dipendono dall’assistenza sociale che versa una prestazione complessiva a favore dell’economia domestica. Introducendo la disposizione costituzionale precitata, l’importo assegnato a

83 Rapporto esplicativo sull’avamprogetto del 4 lug. 2012, pag. 25 segg. 84 FF 1974 II 1, Messaggio sulla filiazione, in particolare pag. 69, cfr. anche Häusler/Scheidegger, pag. 2. 85 Cfr. la decisione 5A_513/2012 del 17 ott. 2012 consid. 5,«Di conseguenza il ricorrente deve essere considerato incapace di fornire la prestazione e non può essere obbligato al mantenimento, tanto più che non è lecito stabilire un obbligo di mantenimento per così dire virtuale soltanto per […] creare un titolo giuridico per l’anticipo degli alimenti; questa opera di bene per ragioni di politica sociale non costituisce infatti alcun motivo di giustificazione materiale di obblighi di mantenimento» (trad.).

questa economia domestica non aumenterebbe; si tratterebbe piuttosto di sottrarre da questo importo la somma destinata al figlio e di versarla a quest’ultimo sotto forma di «anticipo». In altre parole, la prestazione attualmente assegnata ai genitori a titolo di assistenza sociale sarebbe ridotta dell’importo versato direttamente al figlio sotto forma di anticipo. Lo Stato potrebbe successivamente richiederne il rimborso alle stesse condizioni applicate al rimborso delle prestazioni di assistenza sociale. Infine l’attuazione di un sistema simile non comporterebbe alcuna spesa supplementare per la collettività, anzi, a seconda dei casi, le famiglie interessate, in particolare quelle monoparentali (cfr. n. 1.1.3), potrebbero evitare di ricorrere all’assistenza sociale per assicurare il mantenimento dei propri figli e sottrarsi così a una procedura sentita come un peso e un’umiliazione. Siamo comunque consapevoli che l’introduzione di una simile disposizione costituzionale richiede del tempo e molto lavoro. Al fine di favorire in tempi brevi un coordinamento migliore tra il diritto al mantenimento, previsto dal diritto privato (federale), e gli anticipi degli alimenti, di competenza del diritto pubblico (cantonale), il presente disegno propone che ogni contratto o decisione relativa al contributo di mantenimento del figlio non indichi solo l’importo del contributo a carico del genitore debitore in funzione della sua capacità contributiva, laddove è possibile fissarne uno, ma anche l’importo necessario al debito mantenimento del figlio (art. 287a D-CC e art. 301a D-CPC). In questo modo il figlio disporrà di un titolo di mantenimento che riporta chiaramente il suo diritto a un importo superiore rispetto a quello pagato dal genitore debitore. I Cantoni disposti a versare degli anticipi anche in caso di insolvenza del genitore debitore lo potranno fare facendo riferimento a tale titolo di mantenimento. Spetterà ai Cantoni decidere se versare anticipi per coprire l’importo necessario per il debito mantenimento o l’importo massimo fissato dalla loro legislazione.

1.6.2 Custodia alternata

Diversi partecipanti alla consultazione hanno chiesto di inserire nella legge il principio della custodia alternata. La custodia alternata prevede che i genitori, che esercitano congiuntamente l’autorità parentale, si alternino nella custodia del figlio per periodi più o meno uguali da fissarsi eventualmente in giorni, in settimane o in mesi. Secondo alcuni partecipanti alla consultazione, questa soluzione non solo sarebbe la logica conseguenza dell’autorità parentele congiunta ma anche l’unica compatibile con l’articolo 8 (Diritto al rispetto della vita privata e familiare) della Convenzione del 4 novembre 195086 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Anzitutto occorre ricordare che l’autorità parentale, ossia il diritto-dovere dei genitori di prendere le decisioni importanti relative alla persona e alla sostanza del figlio, e la custodia, ossia il tempo che il figlio trascorre presso l’uno o l’altro genitore, sono due aspetti distinti. L’autorità parentale non implica necessariamente una custodia alternata. Nel quadro della ricerca che ha realizzato nel 2007 sull’autorità parentale congiunta dopo il divorzio, Linus Cantieni ha potuto constatare che, anche quando i genitori hanno convenuto di continuare a esercitare congiuntamente l’autorità parentale, nella maggior parte dei casi l’organizzazione dell’accudimento del figlio è

86 RS 0.101

sempre di tipo «classico», ossia è assicurata principalmente da uno dei genitori che, nella maggior pare dei casi, è la madre87. Questo modello può avere diverse ragioni: i genitori ad esempio non intendono modificare la ripartizione «classica» dei compiti che avevano prima della fine della vita in comune; oppure una custodia alternata non è praticabile a causa della distanza geografica tra il domicilio dei genitori o a causa dell’impossibilità di questi ultimi di conciliare attività professionale e accudimento del figlio88; o ancora una custodia alternata, sebbene auspicata dai genitori e/o dal figlio, non è compatibile con il bene di quest’ultimo in quanto non sussiste alcun rapporto tra il figlio e un genitore89, lo stato di salute del figlio non lo permette o la situazione tra i genitori è talmente conflittuale che una custodia alternata risulterebbe psicologicamente insostenibile90. Infine, per quanto riguarda il rapporto tra la custodia e l’articolo 8 CEDU, occorre sottolineare che, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, la nozione di famiglia non è legata alla coabitazione. Per l’equilibrio del figlio conta sopratutto che abbia dei rapporti con entrambi i genitori. La Corte non ha fissato alcun criterio concreto su come preservare il legame tra il figlio e i genitori precisando che ogni caso deve essere esaminato in funzione dell’interesse del figlio91. Alla luce di quanto precede, il nostro Consiglio è del parere che sarebbe inopportuno imporre la custodia alternata a tutti i genitori che vivono separati. Inoltre la rigidità di una simile normativa sarebbe in contrasto con l’impostazione liberale del diritto di famiglia svizzero, che non impone alcun modello di vita specifico e lascia liberi i genitori di decidere autonomamente come ripartirsi i compiti. L’ordinamento giuridico deve proporre delle soluzioni adeguate per qualsiasi modello di vita scelto dai genitori, astenendosi da giudizi di valore. Questa decisione non va tuttavia interpretata come volontà del nostro Collegio di escludere la custodia alternata. Le disposizioni sull’autorità parentale, adottate dal Parlamento il 21 giugno 201392, si fondano sul principio che l’autorità parentale congiunta è la situazione che meglio corrisponde al bene del figlio anche quando i genitori mettono fine alla comunione domestica. La fine del rapporto coniugale non

implica anche la fine del legame genitore-figlio. Conseguentemente, con l’entrata in vigore del nuovo diritto, l’autorità parentale congiunta diventerà la regola, anche se i genitori non dovessero trovare un accordo su questo punto; l’attribuzione dell’autorità parentale esclusiva a uno dei genitori resterà possibile, ma solamente per tutelare

87 Cantieni, pag. 188 seg. 88 Sulle difficoltà di conciliare lavoro e famiglia in Svizzera si rimanda al Rapporto esplicativo relativo all’avamprogetto del 4 lug. 2012, pag. 19. 89 Sull’importanza del rapporto genitore-figlio prima della fine della comunione domestica cfr. la sentenza 5A_582/2012 del 12 dic. 2012. Nella fattispecie, il giudice ha riconosciuto al padre di un bambino di 18 mesi solamente un diritto di visita sorvegliato. Infatti, il rapporto tra padre e figlio non è stato molto importante durante la comunione domestica in quanto il padre non ha mai accudito da solo il figlio (consid. 3). 90 Nella sentenza 5A_69/2011 del 27 feb. 2012, il Tribunale federale ha constatato che non era possibile alcun dialogo tra le parti per quanto riguardava il figlio. In particolare non comunicavano né sulla scuola, né sullo stato di salute del figlio o sul suo psichiatra infantile. Non erano neppure in grado di parlare delle vacanze né di fissare le date tanto che per farlo occorreva un’udienza del tribunale. In queste condizioni la custodia alternata è esclusa, anche se tale sistema corrisponderebbe ai desideri del figlio. (consid. 2.2). 91 Mathieu, pag. 40; sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo Zaunegger contro la Germania del 3 dic. 2009, ricorso 22028/04, e Sporer contro l’Austria del 3 feb. 2011, ricorso 35637/03. 92 FF 2013 4039

il bene del figlio (art. 298 cpv. 1 nCC)93. Questa modifica avrà conseguenze anche sulla pratica in materia di custodia alternata che continua a essere adottata per l’esercizio congiunto dell’autorità parentale, ma, a differenza del passato, non sarà subordinata al consenso di entrambi i genitori. Di conseguenza, se i genitori esercitano l’autorità parentale congiunta, i tribunali potranno esaminare la possibilità di organizzare una custodia alternata anche quando è uno solo di loro a chiederlo, in particolare nei casi in cui entrambi genitori si occupavano delle cure e dell’educazione del figlio già durante la comunione domestica94 o la custodia alternata era un sistema consolidato nel periodo di vita separata precedente al divorzio95. Ovviamente la questione della custodia dovrà essere valutata caso per caso, sempre e solo per il bene del figlio e indipendentemente dai desideri dei genitori e dalla presenza di un accordo di questi ultimi al riguardo. I criteri sviluppati dalla giurisprudenza a tale riguardo96 mantengono tutta la loro importanza.

1.6.3 Mantenimento del figlio maggiorenne in formazione

L’obbligo di mantenimento dura fino alla maggiore età del figlio (art. 277 cpv. 1 CC) fissata, dal 1° gennaio 1996, a 18 anni compiuti (art. 14 CC). Una volta raggiunta la maggiore età, i genitori devono continuare a mantenere il figlio soprattutto se quest’ultimo non ha ancora una formazione appropriata97 e, in secondo luogo, se l’insieme delle circostanze permette di pretendere dai genitori che continuino a provvedere al suo mantenimento (art. 277 cpv. 2 CC). Mentre i genitori sono tenuti a condividere tutte le loro risorse con il figlio minorenne, il loro obbligo nei confronti del figlio maggiorenne dipende dalla loro situazione finanziaria98. Tra le circostanze che possono sollevare i genitori dall’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio maggiorenne, rientrano anche quelle legate ai rapporti interpersonali99. Il carattere eccezionale del diritto al mantenimento dopo la maggiore età è stato comunque ridimensionato quando la maggiore età è stata portata a 18 anni, poiché la maggior parte dei ragazzi a quell’età segue ancora un apprendistato o frequenta una scuola secondaria superiore100. Per questa ragione alcuni partecipanti alla consultazione hanno chiesto di modificare l’articolo 277 CC e di introdurre un obbligo generale di mantenimento fino alla conclusione della (prima) formazione appropriata, a prescindere dall’età del figlio. Ciò significa che il giudice del divorzio dovrebbe fissare il contributo di mantenimento anche al di là della maggiore età del figlio; spetterebbe poi al genitore debitore richiedere eventualmente la modifica di tale contributo una volta che il figlio è maggiorenne. In questo modo, secondo i partecipanti, sarebbe anche possibile mantenere un rapporto genitore-figlio sereno; avviare un’azione giudiziaria non solo sarebbe psicologicamente molto penoso per il figlio, ma aumenterebbe anche il rischio di un conflitto.

93 FF 2013 4039, in particolare 4041. 94 Widrig, pag. 910. 95 Cfr. ad esempio la fattispecie della sentenza 5A_619/2012 del 20 nov. 2013; cfr. anche Widrig, pag. 906. 96 Sentenza 5A_183/2012 dell’1 ott. 2012 consid. 2.1. 97 Permettere al figlio di acquisire una formazione appropriata rientra nei doveri dei genitori (art. 302 cpv. 2 CC). 98 DTF 132 III 209 consid. 2.3. 99 Meier/Stettler, n. 1096–1099, pagg. 631–633. 100 DTF 129 III 377 consid. 3.3.

Il disegno non dà seguito a questa richiesta poiché da una parte, quando il figlio è ancora piccolo, il giudice non ha a disposizione elementi sufficientemente affidabili circa la natura, e soprattutto la durata, dell’eventuale formazione appropriata, pertanto non può pronunciare una decisione giudiziaria esecutiva ai sensi dell’articolo 80 LEF che potrebbe, a tempo debito, servire da titolo di rigetto definitivo dell’opposizione101. Dall’altra, il raggiungimento della maggiore età rappresenta un momento cruciale nella vita di ogni individuo, che a partire da questo momento è considerato giuridicamente del tutto responsabile delle sue azioni. Con la maggiore età termina l’autorità parentale e di conseguenza anche la rappresentanza legale dei genitori: il contributo di mantenimento è versato direttamente al figlio (art. 289 cpv. 1 CC) che amministra la propria sostanza (art. 318 cpv. 1 CC). Di conseguenza il figlio maggiorenne è tenuto a procedere personalmente contro chi deve versargli il contributo di mantenimento102. Il legislatore federale non è comunque insensibile agli argomenti addotti nella procedura di consultazione. L’articolo 133 capoverso 1 in fine CC103 ammette infatti la possibilità di fissare nella decisione di divorzio il contributo di mantenimento per un periodo successivo al raggiungimento della maggiore età, e per analogia la stessa possibilità esiste anche nel contratto di mantenimento secondo l’articolo 287 CC. L’articolo 276a D-CC inoltre relativizza il principio della priorità dell’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio minorenne a favore di quello maggiorenne che sta seguendo una formazione. In questo modo è possibile tener conto del diritto al mantenimento del figlio che sta per compiere 18 anni ed è in grado di presentare un piano di formazione plausibile. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il figlio minorenne, che raggiunge la maggiore età durante la procedura di divorzio, non deve procedere personalmente contro il genitore; lo può fare l’altro genitore, se il figlio che ha compiuto 18 anni durante la procedura vi acconsente104. Per quanto riguarda le difficoltà emotive e materiali che può incontrare il figlio maggiorenne tenuto a far valere i suoi diritti nei confronti dei genitori, occorre ricordare che, secondo l’articolo 279 capoverso 1 CC, egli può chiedere il mantenimento futuro e

quello per l’anno precedente l’azione. L’obiettivo della retroattività è di lasciare al figlio il tempo per trovare un accordo con il genitore debitore105. Se l’azione giudiziaria è inevitabile, la giurisprudenza riconosce al figlio la possibilità di avvalersi del gratuito patrocinio106 e il nostro Consiglio propone nel presente disegno di accordargli anche la possibilità di beneficiare dell’aiuto gratuito all’incasso previsto all’articolo 290 capoverso 1 D-CC.

101 Cfr. Staehelin, n. 47 ad art. 80, pag. 633; cfr. anche sentenza 5A 661/2012 del 17.01.2013 consid. 4.1. 102 Sentenza 5A_661/2012 del 17.01.2013 consid. 4.2.4 compresi i riferimenti. 103 Le nuove disposizioni del Codice civile in materia di autorità parentale congiunta hanno ripreso questa possibilità all’art. 133 cpv. 3 nCC, FF 2013 4039. 104 DTF 129 III 55 105 Messaggio sulla filiazione, FF 1974 II 1 segg., in particolare pag. 62. 106 Sentenza 5A_395/2012 del 16.07.2012 consid. 4.4.2 e 5.3.3.

1.7 Diritto comparato e rapporti con il diritto

internazionale 1.7.1 Diritto comparato Nel calcolare il contributo di mantenimento del figlio molti ordinamenti giuridici stranieri tengono conto sia dei bisogni del figlio sia della possibilità economica del genitore tenuto al mantenimento. Tuttavia, i metodi utilizzati per fissare l’importo variano molto: alcuni lasciano completa libertà al giudice, mentre altri cercano di garantire determinati standard imponendo il ricorso a tabelle di riferimento. Il fatto che i genitori siano o meno sposati non sembra avere più alcun peso107.

Germania Il diritto tedesco prevede che il genitore divorziato che si occupa dei figli possa esigere dall’altro un «contributo all’accudimento» (Betreuungsunterhalt) per mantenere ed educare il figlio per almeno i primi tre anni di vita. Questo diritto è prorogato quando il principio dell’equità lo impone in base a criteri legati alla situazione del figlio o a quella dei genitori, ma soprattutto tenendo conto degli interessi del figlio e dell’eventuale accudimento che quest’ultimo richiede (par. 1570 del Bürgerliches Gesetzbuch; BGB). Gli stessi criteri si applicano ai genitori non sposati (par. 1615l BGB). Se i genitori esercitano congiuntamente l’autorità parentale, il contributo di accudimento può essere ridotto solo se il figlio trascorre regolarmente circa la metà del suo tempo con ognuno di loro.

Austria Per il diritto austriaco, il genitore che risiede con il figlio soddisfa già pienamente l’obbligo di mantenimento; sarà dunque l’altro genitore ad assumersi interamente le spese di mantenimento. Si può esigere un contributo finanziario dal genitore presso il quale vive il figlio solamente se l’altro genitore non è in grado di provvedere da solo al mantenimento del figlio oppure se l’assunzione completa di tali spese comprometterebbe eccessivamente il suo tenore di vita. Quando i genitori esercitano congiuntamente l’autorità parentale, quello che dedica meno tempo al figlio può essere tenuto a contribuire finanziariamente al suo mantenimento. In questo caso, dal contributo di mantenimento che deve pagare sono dedotte le spese corrispondenti al tempo che dedica al figlio. Il calcolo tiene conto del reddito dei genitori e di quello del figlio.

Francia In Francia il calcolo del contributo di mantenimento, chiamato pension alimentaire (pensione alimentare) si basa su tabelle di riferimento contenenti gli importi fissati in funzione del tempo (giorni e notti) che il figlio trascorre con il genitore con il quale prevalentemente non vive. La tabella di riferimento indica un contributo minimo calcolato in base al costo del mantenimento di un figlio, al reddito del genitore debitore, al numero di figli e alla portata del diritto di visita e di alloggio. La portata del diritto di alloggio può essere ridotta, classica o alternata.

107 Cfr. sull’argomento: Scheiwe/Wersig e Willekens.

Inghilterra In Inghilterra è l’ente governativo Child Support Agency (CSA) a calcolare l’importo del contributo da versare. Secondo il regolamento della CSA, il genitore, che ricorre all’assistenza sociale per il mantenimento dei figli (parent with care), può depositare presso la CSA una domanda di versamento di alimenti a carico dell’altro genitore presso cui il figlio non vive (non-resident parent). Il contributo di base equivale a una percentuale del reddito del genitore debitore al netto delle imposte, dei contributi sociali e di quelli pensionistici e corrisponde al 15, al 20 o al 25 per cento (tasso di base) a seconda che vi siano uno, due, tre o più figli. Inoltre si applicano altri criteri: il contributo è ridotto di un settimo per ogni periodo pari a 52 notti che i figli trascorrono dal genitore non titolare della custodia durante l’anno in oggetto.

Svezia In Svezia entrambi i genitori contribuiscono al mantenimento del figlio secondo le loro possibilità finanziarie. L’accudimento del figlio non è preso in considerazione nel calcolo del mantenimento: il modello normale è che entrambi i genitori accudiscano i figli. L’importo del mantenimento del figlio è fissato secondo regole standard da cui si deroga raramente sebbene sia comunque possibile farlo. Il potere di apprezzamento del giudice e l’interpretazione incidono poco. L’autorità parentale congiunta è diventata un pilastro della politica sociale svedese; l’attività lucrativa delle mamme è ad esempio sostenuta da un’ampia gamma di prestazioni sociali a favore della famiglia e dei figli.

1.7.2 Nazioni Unite (ONU)

La CRC obbliga gli Stati parti a tutelare il fanciullo contro ogni forma di discriminazione motivata dalla situazione giuridica dei suoi genitori (art. 2 par. 2), a prendere tutte le decisioni relative al fanciullo tenendo conto dell’interesse superiore di quest’ultimo (art. 3 par. 1) e a riconoscere il diritto di ogni fanciullo ad un livello di vita sufficiente per consentire il suo sviluppo fisico, mentale, spirituale, morale e sociale (art. 27 par. 1). Il presente disegno soddisfa le esigenze poste dalla CRC.

1.7.3 Diritto internazionale privato

Vista la crescente mobilità in seno alla società odierna, la questione legata al mantenimento del figlio si colloca sempre più spesso in un contesto internazionale. Può accadere ad esempio che le due parti, il figlio e il genitore debitore, non vivano nello stesso Paese. Una volta stabilita la sua competenza territoriale sulla base della Convenzione del 30 ottobre 2007108 concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (Convenzione di Lugano; CLug) o dell’articolo 79 della legge federale del 18 dicembre 1987109 sul diritto

108 RS 0.275.12, cfr. in particolare art. 2 e 5 n. 2. 109 RS 291. Applicabile in via sussidiaria, in assenza di un trattato internazionale (cfr. art. 1 cpv. 2 LDIP).

internazionale privato (LDIP), il giudice svizzero, cui è stata affidata un’azione di mantenimento, deve determinare il diritto applicabile all’obbligo di mantenimento tra genitori e figlio. L’articolo 83 capoverso 1 LDIP rimanda esplicitamente alla Convenzione del 2 ottobre 1973110 sulla legge applicabile alle obbligazioni alimentari. Secondo detta Convenzione, che disciplina soltanto i conflitti di legge in materia di obbligazioni alimentari (art. 2 par. 1), è la legge applicabile all’obbligazione alimentare che determina segnatamente «1. se, in quale misura e a chi il creditore può chiedere gli alimenti; 2. chi è ammesso a proporre l’azione alimentare e quali sono i termini per proporla; 3. i limiti dell’obbligazione del debitore, qualora l’istituzione pubblica che ha fornito alimenti al creditore domandi il rimborso della sua prestazione» (art. 10). L’articolo 11 della Convenzione precisa infine che «l’applicazione della legge designata dalla Convenzione può essere omessa soltanto se manifestamente incompatibile con l’ordine pubblico. Tuttavia, anche se la legge applicabile dispone altrimenti, nella determinazione dell’ammontare della prestazione alimentare deve essere tenuto conto dei bisogni del creditore e delle risorse del debitore». Il disegno soddisfa tale esigenza. La homepage dell’Autorità centrale in materia di prestazioni alimentari dell’Ufficio federale di giustizia riporta una panoramica (non esaustiva) delle basi legali determinanti per le competenze, per il diritto applicabile nonché per il riconoscimento e l’esecuzione dei titoli di mantenimento111.

Sviluppi internazionali Il 1° gennaio 2013 è entrata in vigore la Convenzione dell’Aia del 23 novembre 2007112 sull’esazione internazionale di prestazioni alimentari nei confronti di figli e altri membri della famiglia e il 1° agosto 2013 il Protocollo dell’Aia, sempre del 23 novembre 2007113, relativo alla legge applicabile alle obbligazioni alimentari. La Convenzione è uno strumento legislativo moderno e dettagliato che consente di riscuotere in modo più efficiente ed economico le pretese alimentari a livello internazionale. Essa contiene in particolare disposizioni precise sui compiti delle autorità centrali, sull’accesso alle procedure come pure sulle basi e i procedimenti per il riconoscimento e l’esecuzione dei titoli di mantenimento. Il testo tiene conto di diversi ordinamenti giuridici per consentire al più ampio numero di Stati di aderirvi. Le disposizioni del Protocollo dell’Aia relativo alla legge applicabile completano la Convenzione summenzionata. Uno Stato può scegliere anche di aderire soltanto alla Convenzione o al Protocollo. Occorre infine ricordare che, nel messaggio del 18 febbraio 2009 sulla CLug rivista, il nostro Consiglio aveva considerato l’eventualità che la Svizzera partecipasse all’elaborazione di un Protocollo aggiuntivo sui rapporti tra la nuova CLug e il Regolamento UE114 sulle obbligazioni alimentari, al fine di eliminare determinate

110 RS 0.211.213.01 112 GU L 192 del 22 lug. 2011 pag. 51. 38. 113 Il testo non è disponibile in italiano, lo si trova in altre lingue all’indirizzo www.hcch.net (Altre lingue>Convenzioni>n. 39) 114 Regolamento (CE) n. 4/2009 del Consiglio del 18 dic. 2008 relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni e alla cooperazione in materia di obbligazioni alimentari

incongruenze tra i due strumenti115. Questo progetto è stato abbandonato dopo che il primo comitato permanente della CLug ha deciso il 3 maggio 2011 di rinunciare a un protocollo in questo settore.

1.8 Interventi parlamentari

Il nostro Consiglio propone di togliere dal ruolo il seguente intervento parlamentare: 11.3316 Mozione della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale intitolata «Rendere l’autorità parentale congiunta la regola e rivedere le relazioni giuridiche tra genitori e figli».

2 Commento ai singoli articoli

Di seguito le disposizioni sono raggruppate secondo i temi che toccano e commentate. In allegato si trova una tavola delle concordanze che riporta gli articoli in corrienza dei numeri del presente messaggio in cui sono commentati.

2.1 L’obbligo di mantenimento da parte dei genitori

2.1.1 Oggetto e estensione (art. 276 cpv. 1 e 2 D-CC)

Art. 276, titolo marginale cpv. 1 e 2 D-CC L’articolo 276 D-CC enuncia i principi di base in materia di mantenimento del figlio. Per quanto riguarda l’oggetto e l’estensione dell’obbligo di mantenimento a carico dei genitori, l’articolo riprende fondamentalmente il diritto vigente, modificando però l’ordine dei capoversi e sopprimendo il riferimento alla custodia quale criterio di ripartizione del mantenimento tra i genitori. Infine indica esplicitamente il diritto del figlio a un debito mantenimento. Il capoverso 3 non è stato rivisto. Il capoverso 1 elenca le varie prestazioni di mantenimento. Lo scopo del mantenimento è assicurare un buono sviluppo fisico, emotivo e intellettuale al figlio, affinché quest’ultimo diventi un adulto responsabile e indipendente. Di conseguenza il mantenimento del figlio non comprende solamente i beni necessari per soddisfare i suoi bisogni primari ossia l’alimentazione, gli indumenti, l’alloggio, l’igiene e le cure mediche, ma, a seconda della sua età e del suo stato di salute, anche la presenza di persone che l’aiutino a soddisfare tali bisogni e gli insegnino col tempo a diventare indipendente (cura ed educazione)116. Queste prestazioni costituiscono il mantenimento in natura e sono fornite personalmente dagli adulti che vivono con il figlio. I beni destinati al figlio, ma anche la presenza di un genitore o di terzi, comportano sempre dei costi (cfr. n. 1.3.1 e 1.5.2). Per questa ragione, il mantenimento in natura è integrato da quello in denaro (prestazioni pecuniarie), altrettanto fondamentale per

115 FF 2009 1435, in particolare pag. 1456 116 Per una descrizione dettagliata della nozione di mantenimento e delle sue componenti cfr. Hegnauer, n. 21–44 ad art. 276.

il bene del figlio. Con le prestazioni pecuniarie i genitori coprono tutti i bisogni finanziari del figlio. Durante la comunione domestica i genitori mantengono congiuntamente i figli sia in natura sia in denaro, ma quando la convivenza finisce è necessario che essi si suddividano le prestazioni di mantenimento. Secondo il vigente articolo 276 capoverso 2 «Il mantenimento consiste nella cura e nell’educazione ovvero, se il figlio non è sotto la custodia dei genitori, in prestazioni pecuniarie». Questa regola si applica ai casi in cui l’autorità di protezione dei minori decide di togliere il figlio alla custodia dei genitori per affidarlo a terzi (art. 310 CC), il che avviene soprattutto in caso di divorzio o separazione dei genitori. Se i genitori non formano (più) una comunione domestica, la custodia, ossia la coabitazione con il figlio, determina il tipo di prestazione di mantenimento: il genitore titolare della custodia assicura il mantenimento in natura, mentre l’altro assolve i suoi compiti di mantenimento versando prestazioni pecuniarie. Come sottolineato da diversi partecipanti alla consultazione, gli abbinamenti «genitore titolare della custodia preposto al mantenimento in natura» e «genitore non titolare della custodia preposto al mantenimento sotto forma di prestazioni pecuniarie», secondo cui un genitore fornisce o una prestazione in natura o una prestazione pecuniaria, non tengono conto dell’evoluzione della società intervenuta dall’introduzione della disposizione. Nel 1978 il divorzio implicava sempre l’attribuzione dell’autorità parentale e della custodia esclusivamente a un genitore, il quale poteva decidere da solo le cure da fornire ai figli ed esigere dall’altro genitore il pagamento di un contributo pecuniario per il figlio117. Oggi una coppia sposata su due divorzia, l’autorità parentale congiunta è destinata a diventare la regola anche quando i genitori non vivono (più) insieme e la società evolve in generale verso una ripartizione più flessibile dei ruoli familiari. La realtà sociale delle famiglie separate è caratterizzata da diversi modelli che vanno dalla «classica» custodia esclusiva, dove uno dei genitori abita con il figlio e l’altro lo ospita per qualche fine settimana

e trascorre con lui parte delle vacanze, alla custodia alternata dove i genitori accudiscono il figlio per periodi più o meno uguali. Tra la custodia esclusiva e la custodia alternata ci possono essere altre forme di custodia condivisa, dove i genitori si occupano del figlio secondo un ritmo preciso: ad esempio quattro giorni la settimana la mamma e tre giorni il papà. Nel caso della custodia alternata e della custodia condivisa, i genitori si occupano del figlio secondo un calendario convenuto di comune accordo o fissato dal giudice (partecipazione all’accudimento). Di conseguenza, i casi in cui i genitori assicurano congiuntamente il mantenimento della prole sia in natura sia in denaro sono sempre più frequenti, indipendentemente dall’attribuzione della custodia. Per questo motivo nel disegno è stato soppresso il riferimento alla custodia quale criterio per determinare il tipo di prestazione di mantenimento dei genitori ed è stato precisato che il mantenimento consiste nella cura, nell’educazione e in prestazioni pecuniarie. Al momento di fissare il contributo di mantenimento, si tiene anzitutto conto della partecipazione di ciascun genitore al mantenimento in natura e in prestazioni pecuniarie indipendentemente dall’attribuzione della custodia, e per tali ragioni il rinvio a quest’ultima è stato stralciato anche dall’articolo 285 D-CC. Capoverso 2: il mantenimento del figlio resta una responsabilità condivisa dei genitori, ciascuno dei quali vi provvede nella misura delle sue forze tenendo conto dei bisogni del figlio e della propria situazione personale. Il vigente articolo 276

117 Hegnauer, n. 78–79 ad. art. 276.

capoverso 3, secondo cui i genitori sono liberati dall’obbligo di mantenimento nella misura in cui si possa ragionevolmente pretendere che il figlio vi provveda da sé con il provento del suo lavoro o con altri mezzi, non viene modificato. Se la questione del mantenimento del figlio si presenta dopo la fine della comunione domestica, la ripartizione dei compiti adottata dai genitori durante la loro convivenza gioca un ruolo fondamentale nella determinazione del loro contributo dopo la separazione. Se avevano impostato l’organizzazione della famiglia in modo classico ossia l’accudimento del figlio era affidato esclusivamente a un genitore mentre l’altro esercitava un’attività lucrativa a tempo pieno, la situazione dopo la separazione riprenderà spesso tale impostazione: la custodia sarà attribuita a un solo genitore, cui spetterà prevalentemente il mantenimento in natura, mentre l’altro sarà tenuto ad assicurare il mantenimento in prestazioni pecuniarie attraverso il versamento di un contributo di mantenimento. Tuttavia, sempre più spesso sono entrambi i genitori a esercitare un’attività professionale e a partecipare personalmente all’accudimento del figlio e/o ad affidarlo in parte a terzi. Un’organizzazione familiare di questo tipo si ripercuoterà sulla decisione relativa all’obbligo di mantenimento dei genitori dopo la fine della comunione domestica, in particolare per quanto riguarda la determinazione del loro contributo finanziario e della loro partecipazione al mantenimento in natura del figlio (cfr. art. 285 D-CC). I genitori devono assicurare il debito mantenimento del figlio; pertanto non si limitano ad assumersi le spese del suo sostentamento in senso stretto, ma devono coprire anche i costi legati al suo accudimento, alla sua educazione, alla sua formazione e alle misure prese a sua tutela. L’elenco, riportato nella legge, delle spese a carico dei genitori non è esaustivo poiché il debito mantenimento dipende dai bisogni propri di ogni figlio, ad esempio in rapporto a un’attività sportiva, artistica o culturale. Il nostro Consiglio ha comunque voluto menzionare esplicitamente le spese legate all’accudimento del figlio. In quanto responsabili del mantenimento, i genitori devono assicurare al figlio un accudimento stabile e affidabile all’interno e al di fuori dell’economia domestica, il che implica che debbano farsi carico dei costi,

diretti e indiretti, legati al suo mantenimento (cfr. n. 1.3.1). L’importo necessario per garantire il debito mantenimento del figlio dipende anche dalle possibilità dei genitori. A dipendenza della situazione finanziaria dei genitori, i bisogni del figlio saranno valutati in modo più o meno generoso. Se i genitori dispongono di mezzi sufficienti, assicurano il debito mantenimento del figlio con le loro prestazioni in natura e pecuniarie. La prestazione pecuniaria, calcolata sulla base dell’articolo 285 D-CC o la somma di entrambi i contributi, se i genitori sono obbligati a fornire ciascuno una prestazione pecuniaria, copre tutti i bisogni finanziari del figlio. Si procede in modo diverso se i mezzi dei genitori sono limitati: il limite minimo dell’obbligo di mantenimento è la capacità contributiva del debitore degli alimenti, il cui minimo vitale previsto dal diritto esecutivo deve essere preservato (cfr. n. 1.2.3). A differenza del diritto vigente, in simili situazioni il disegno prevede l’obbligo di indicare nelle decisioni o nei contratti di mantenimento del figlio non solo l’importo del contributo pecuniario a carico dei genitori, determinato in funzione della loro capacità contributiva, ma anche l’importo mancante per coprire il debito mantenimento del figlio. In questo modo è possibile semplificare il coordinamento con il diritto pubblico cantonale in materia di assistenza (cfr. n. 2.2).

2.1.2 Priorità dell’obbligo di mantenimento nei confronti

dei figli minorenne (art. 276a D-CC)

Art. 276a D-CC L’articolo 276a D-CC sancisce il principio secondo cui l’obbligo di mantenimento nei confronti di un figlio minorenne senza risorse prevale su quello nei confronti del coniuge o di un figlio maggiorenne, in quanto una persona adulta è meglio in grado di gestire una situazione economica difficile. In linea di principio tutti i figli minorenni che beneficiano del mantenimento hanno diritto alle stesse prestazioni118. Al momento di calcolare i contributi di mantenimento, il giudice fisserà l’importo del debito mantenimento del figlio minorenne prima di stabilire se e in che misura anche il coniuge può pretendere un contributo. L’ammontare degli alimenti del coniuge dipenderà dall’importo ancora disponibile di entrambi i coniugi, ossia dell’importo che resta una volta dedotta la copertura dei rispettivi bisogni e la somma necessaria al mantenimento del figlio. Introducendo a livello di legge la priorità del contributo per il figlio minorenne su quello per il coniuge, la posizione del figlio risulta particolarmente rafforzata nei casi di ammanco. In effetti, in questi casi, l’intero importo disponibile va al figlio, che potrà beneficiare degli anticipi degli alimenti se il genitore debitore non assolve tale obbligo (art. 293 cpv. 2 CC). In occasione della consultazione, è stato chiesto di equiparare i figli maggiorenni in formazione con quelli minorenni. Il disegno non dà seguito a questa richiesta in quanto si rischierebbe di indebolire la posizione del figlio minorenne. Mentre il figlio maggiorenne ha la possibilità di provvedere personalmente al proprio sostentamento, magari lavorando a tempo parziale durante la formazione o chiedendo una borsa di studio, il figlio minorenne dipende completamente dai genitori. Il nostro Consiglio ha comunque deciso di ridimensionare il principio della priorità dell’obbligo di mantenimento nei confronti del figlio minorenne e di lasciare al giudice l’onere di esaminare se, nei casi debitamente motivati, è giustificato derogare a questa regola. In questo modo si vuole in particolare evitare di svantaggiare eccessivamente il figlio maggiorenne che, al momento del divorzio, sta ancora frequentando una formazione. Questo potrebbe accadere se al momento del divorzio un figlio diciottenne, che non ha ancora finito il liceo e finanziariamente dipende dai genitori,

si trovasse improvvisamente in una situazione che potrebbe impedirgli di portare a termine la sua formazione.

2.1.3 Commisurazione del contributo di mantenimento

L’articolo 285 D-CC permette di commisurare il contributo di mantenimento a carico dei genitori in base alle loro possibilità. Si tratta di stabilire l’importo che ciascun genitore può fornire al mantenimento del figlio. Gli assegni familiari per i figli e le rendite delle assicurazioni sociali sono materia dell’articolo 285a D-CC.

118 DTF 137 III 59 consid. 4.2.1. Se un genitore deve farsi carico sia del mantenimento in natura sia di quello in denaro, una deroga al principio della parità di trattamento non è comunque esclusa a priori, cfr. sentenza 5A_309/2012 del 19.10.2012, consid. 3.4.

Art. 285 D-CC Il capoverso 1 corrisponde essenzialmente al diritto vigente. È stato cancellato il riferimento alla partecipazione del genitore che non ha la custodia del figlio alle cure di quest’ultimo, il che non significa che tale partecipazione non sarà più presa in considerazione (cfr. n. 1.5.2), ma semplicemente che la custodia non sarà più un criterio per la ripartizione delle prestazioni di mantenimento tra i genitori (cfr. n. 2.1.1). La commisurazione del contributo di mantenimento tiene conto delle prestazioni fornite da ciascun genitore a prescindere da quale dei due detiene la custodia. Nella versione tedesca, la seconda parte del capoverso è riformulata unicamente allo scopo di armonizzarla con le versioni francese e italiana; la nuova formulazione non ha alcuna conseguenza sul contenuto. Il capoverso 1 definisce i criteri di cui tener conto per calcolare il contributo di mantenimento a carico dei genitori nei confronti del figlio; tali criteri si riferiscono ancora ai bisogni del figlio, alla situazione sociale e alle possibilità dei genitori. Se il figlio dispone di sostanza e di redditi, il calcolo terrà conto anche di questi elementi (cfr. anche art. 276 cpv. 3 CC). Il testo di legge non indica alcun metodo specifico di calcolo né privilegia un criterio rispetto a un altro. I principi applicati nel diritto vigente restano validi anche dopo l’introduzione del contributo di accudimento. La disposizione lascia ai giudici il necessario potere di apprezzamento affinché possano tener conto delle circostanze specifiche del singolo caso e prendere conseguentemente una decisione equilibrata. Il capoverso 2 indica espressamente che anche l’accudimento è uno degli elementi di cui tener conto nella commisurazione del contributo di mantenimento. Ogni figlio ha il diritto a un accudimento adeguato. Non si tratta di prescrivere o di prediligere una precisa forma di accudimento rispetto a un’altra: in linea di principio i genitori possono decidere liberamente il tipo di accudimento che intendono assicurare e come ripartirsi i relativi compiti, a condizione però che il bene del figlio sia garantito. Spetterà dunque al giudice calcolare il contributo di accudimento nel singolo caso e lo farà tenendo conto del tipo e della portata delle cure che più si confanno al figlio. Al riguardo potrà fare riferimento alla situazione fino ad allora vissuta dai

soggetti coinvolti, evitando così un brusco cambiamento della ripartizione dei compiti, che potrebbe destabilizzare il figlio. Se un accudimento da parte di terzi è auspicabile, i costi che ne derivano vanno considerati come costi diretti (cfr. n. 1.3.1) e calcolarli non presenta alcun problema. Se invece per il bene del figlio è necessario che il suo accudimento sia assicurato da un genitore (o da entrambi), che quindi sarà costretto a ridurre il suo tasso di occupazione, il contributo di accudimento deve permettere di garantire la sua presenza. Tale presenza può essere di fatto assicurata se le spese di sussistenza del genitore preposto all’accudimento sono coperte (cfr. n. 1.5.2). Se un genitore accudisce personalmente il figlio non può esercitare un’attività a tempo pieno il che, in determinati casi, potrebbe impedirgli di provvedere autonomamente al proprio sostentamento. Date queste premesse, nel caso di un genitore che non dispone di alcun reddito professionale, perché si dedica completamente ai figli, né di alcuna altra entrata, si potranno in linea di massima prendere come riferimento le sue personali spese di sostentamento per calcolare il contributo di accudimento. Per calcolare questi costi è possibile partire dal minimo vitale previsto dal diritto esecutivo e l’importo che ne risulta potrà essere aumentato in base alle circostanze del caso concreto. Per questo

calcolo occorre tener conto degli elementi elencati qui di seguito. Per commisurare il mantenimento del figlio è determinante il tenore di vita dei genitori e, se non vivono insieme, il calcolo del contributo di mantenimento a carico di ciascuno di loro si fonderà in linea di massima sulle loro condizioni economiche119. Il contributo di mantenimento del figlio dipende quindi dal tenore di vita del genitore debitore. Questo principio non va comunque applicato meccanicamente al calcolo del contributo di accudimento, per il quale non ci si può riferire alla situazione del genitore debitore che ha uno stile di vita (molto) elevato. Se così fosse, il contributo versato permetterebbe al genitore che si occupa del figlio di approfittare della situazione sociale dell’altro, indipendentemente dal legame esistente tra i due (siano essi sposati, divorziati o non abbiano mai convissuto). Per il figlio conta solamente che il genitore debitore copra il suo accudimento ossia che permetta dal punto di vista finanziario all’altro genitore di accudire il figlio. Questo obiettivo può essere raggiunto anche senza procedere a spese ingenti. Va ricordato che un eventuale tenore di vita superiore, riconducibile alla situazione sociale del genitore debitore, è una componente del mantenimento del coniuge (art. 176 CC) o del mantenimento dopo il divorzio (art. 125 CC). I genitori divorziati avranno sempre la possibilità di compensare gli svantaggi economici legati a un divorzio attraverso il mantenimento dopo il divorzio (cfr. n. 1.5.2). Per quanto riguarda il mantenimento del figlio, un eventuale tenore di vita più elevato del genitore debitore non ha alcuna influenza sul contributo di accudimento; se ne potrà però eventualmente tener conto in una valutazione più generosa dei costi indiretti sostenuti per il figlio. Se i genitori hanno adottato una diversa ripartizione dei compiti ed entrambi esercitano un’attività lucrativa senza tuttavia suddividersi l’accudimento o, viceversa, occupandosi entrambi dei figli, il calcolo del contributo di accudimento si baserà sull’importo che manca per coprire le spese di sostentamento del genitore che, nel tempo in cui potrebbe svolgere un’attività lucrativa, si occupa del figlio. Anche se i genitori, che svolgono entrambi un’attività lucrativa, si suddividono l’accudimento

del figlio, può accadere che uno dei due non sia in grado di coprire autonomamente le spese del proprio sostentamento. Anche in questi casi, per assicurare l’accudimento del figlio, si può prendere in considerazione di imporre all’altro genitore di versare l’importo mancante per coprire tali spese. In caso contrario, il genitore che non è in grado di sostenere le proprie spese di sostentamento, sarà costretto ad aumentare la percentuale di occupazione compromettendo verosimilmente il bene del figlio e magari causando altre spese legate eventualmente all’accudimento da parte di terzi che il genitore con una situazione economica migliore dovrà coprire. Se invece un genitore si occupa in proporzione maggiore del figlio ma è economicamente autosufficiente, il figlio non avrà bisogno di alcun contributo in quanto è debitamente accudito. Nella fattispecie sarà comunque sempre il giudice a decidere se si giustifica il versamento di un contributo di accudimento e a quanto debba ammontare tale contributo: si tratta di un compito particolarmente delicato proprio nel caso in cui i mezzi finanziari del genitore debitore non sono sufficienti. La valutazione del contributo a carico di ciascun genitore e la ripartizione dei costi complessivi di mantenimento rientrano nel potere di apprezzamento del giudice. Anche il diritto vigente suddivide l’onere del mantenimento del figlio tra i genitori in modo proporzionato alle loro possibilità economiche. Se la situazione finanziaria dei genitori è nella media, essi forniranno lo stesso contributo calcolato in propor-

119 DTF 116 II 110 consid. 3.; Hausheer /Spycher, N 06.132.

zione alle loro possibilità economiche120. L’onere non verrà semplicemente diviso in due ma sarà suddiviso in base alle capacità e alle possibilità di ciascun genitore121. La capacità contributiva dipende sia dalla situazione economica sia dalla possibilità di fornire un contributo sotto forma di cure ed educazione. Nel ripartire i costi di mantenimento tra i genitori, occorre tener conto anche delle cure e dell’educazione fornite in natura. L’obbligo di mantenimento dura fino alla maggiore età del figlio (art. 277 CC); il disegno non prevede alcun cambiamento a tale riguardo (cfr. n. 1.6.4). Si pone però la questione della durata del contributo di accudimento. In linea di massima tale contributo va versato finché il figlio non ha di fatto più bisogno di essere accudito. La durata dell’accudimento da parte di un genitore dipende tuttavia dalla situazione dei genitori prima della determinazione del contributo di mantenimento. Le conseguenze sono diverse se la coppia non ha mai convissuto oppure se la comunione domestica è stata sospesa. Se i genitori convivevano, potrebbe essere necessario per il bene del figlio non modificare la suddivisione dei compiti esistente prima della sospensione della comunità domestica. Da tale suddivisione dipende sia la possibilità del genitore o dei genitori che si occupano del figlio di esercitare un’attività lucrativa sia la durata di un eventuale contributo di accudimento. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale degli ultimi vent’anni, non si può esigere da un coniuge, che si è dedicato fino ad allora esclusivamente al governo della casa e alla cura dei figli senza mai esercitare un’attività lucrativa, che ricominci a lavorare a tempo pieno prima che il più giovane dei figli abbia raggiunto i 16 anni. Tuttavia, quando quest’ultimo ha compiuto 10 anni, è lecito aspettarsi che tale genitore eserciti un’attività con un grado di occupazione tra il 30 e il 50 per cento. Il giudice terrà quindi conto della ripartizione dei compiti che i genitori avevano stabilito durante la comunione domestica. Anche il diritto vigente non considera tali regole vincolanti; si tratta piuttosto di direttive la cui applicazione va esaminata caso per caso122 e a cui si può derogare per il bene del figlio. Per questa ragione si rinuncia consapevolmente a fissare nella legge regole precise riguardanti la durata dell’accudimento del

figlio. La presente revisione offre comunque l’occasione per rivedere questa giurisprudenza. Accettare o ampliare un’attività lucrativa dipende dunque anche dalla possibilità di conciliare tale attività con l’accudimento del figlio (cfr. n. 1.1.2 sulla politica familiare). Sarà dunque sempre il giudice a decidere, caso per caso, in merito alla durata del contributo di accudimento. Per motivi di chiarezza il capoverso 3 sostituisce l’attuale espressione «scadenze» con «scadenze di pagamento». Tale sostituzione non comporta alcuna modifica a livello di contenuto. Il giudice può fissare liberamente tali scadenze di pagamento. Di norma però il versamento dei contributi mensili di mantenimento coincide con il pagamento del salario. In caso di difficoltà economiche, il giudice può eventualmente tenere conto del fatto che un salario viene versato tredici volte l’anno.

120 Hausheer/Spycher, N 06.158; Breitschmid, n. 16 ad art. 285. 121 Geiser Thomas, Die Neuregelung des Familienunterhalts im Lichte der Neuregelung der elterlichen Sorge, Dokumentation zum Referat an der Luzerner Tagung zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 17 mag. 2013 (non pubblicato), n. 1.29. 122 DTF 137 III 102 consid. 4.2.2.2; Schwenzer, n. 59 ad art. 125 CC; Pichonnaz, n. 53 ad art. 125 CC; Rumo-Jungo, Alleinerziehende, pag. 175 seg.

Art. 285a D-CC Il calcolo del mantenimento del figlio deve tener conto anche degli assegni familiari, delle rendite delle assicurazioni sociali e di analoghe prestazioni destinate al mantenimento del figlio. Eccezion fatta per il capoverso 1, il contenuto della disposizione corrisponde all’attuale articolo 285 capoversi 2 e 2bis CC. Il 1° gennaio 2009 è entrata in vigore la legge del 24 marzo 2006123 sugli assegni familiari (LAFam), che armonizza il sistema degli assegni familiari a livello federale. Per adattare la terminologia del CC a quella della LAFam, nel presente disegno si utilizza «assegni familiari» (cfr. art. 3 LAFam) al posto di «assegni per i figli». Adesso il capoverso 1 indica separatamente gli assegni familiari e specifica che tali assegni vanno sempre pagati in aggiunta al contributo di mantenimento. Finora il giudice poteva derogare a questa regola, ma adesso questa possibilità in riferimento agli assegni familiari è soppressa. L’articolo 8 LAFam recita infatti che gli aventi diritto tenuti a pagare contributi di mantenimento per i figli in base a una sentenza o a una convenzione versano gli assegni familiari in aggiunta ai contributi. Il giudice non può decidere altrimenti, in quanto ne risulterebbe una differenza con la normativa corrispondente del vigente CC. Per questa ragione, diversi partecipanti alla consultazione hanno auspicato l’armonizzazione delle due disposizioni. In generale, se vi sono assegni familiari e rendite delle assicurazioni sociali o analoghe prestazioni destinate al figlio, per calcolare il contributo di mantenimento si può stabilire che tale contributo, sommato alle prestazioni citate, non deve superare la somma necessaria a coprire i bisogni del figlio, altrimenti si contraddirebbe il principio secondo cui il debito mantenimento non deve eccedere i bisogni del figlio. Quando si calcola il contributo di mantenimento si devono dunque dedurre anzitutto le prestazioni delle assicurazioni sociali dall’importo corrispondente ai bisogni del figlio124. In base a questo metodo di calcolo, se il genitore debitore percepisce un assegno familiare, una rendita delle assicurazioni sociali o una prestazione analoga destinata al mantenimento del figlio, tale prestazione è sempre versata in aggiunta al contributo di mantenimento. Ciononostante nella pratica sono sempre sorti problemi in caso di esecuzione di un

titolo di mantenimento se tale titolo non menzionava esplicitamente il versamento di un assegno familiare in aggiunta al contributo di mantenimento. Questo margine di manovra ha permesso al giudice di disporre talvolta il versamento di un contributo di mantenimento senza specificare esplicitamente se comprendesse anche l’assegno familiare. Conseguentemente in determinati casi non era dunque chiaro se l’assegno familiare fosse stato incluso nel calcolo del contributo di mantenimento. Per ragioni di trasparenza, è pertanto utile che in futuro le sentenze specifichino sempre che l’assegno familiare va versato in aggiunta al contributo di mantenimento. Tra l’altro le eccezioni riportate dalla letteratura specialistica125 e in base alle quali il giudice deve poter disporre diversamente, non impongono necessariamente un’altra decisione; la nuova normativa permette di trovare una soluzione soddisfacente anche per questi casi.

123 RS 836.2 124 DTF 137 III 59 consid. 4.2.3; DTF 128 III 305 consid. 4; sentenza 8C_927/2012 del 5 lug. 2013 consid 3.1; Krapf, pag. 96 seg.; Hausheer/Spycher, pag. 468 seg. 125 Hegnauer, n. 101 ad art. 285; Widmer, Kindesunterhalt und Kinderzulagen, numero marginale 10.

L’articolo 7 LAFam indica in maniera precisa chi, nelle diverse situazioni, può far valere un diritto agli assegni familiari. A seconda delle circostanze, tale diritto passa da un genitore all’altro. Al momento di calcolare il contributo di mantenimento, il giudice può tener conto solamente della situazione momentanea. Tuttavia, se la sentenza indica separatamente l’assegno familiare, è possibile tener conto di un successivo cambiamento dell’avente diritto in occasione del versamento o dell’esecuzione, ad esempio ne può tener conto il giudice competente per il rigetto dell’opposizione. Per evitare dubbi e contraddizioni con la LAFam, è quindi raccomandabile indicare sempre gli assegni familiari nella sentenza e prevederne il versamento in aggiunta al contributo di mantenimento. Il capoverso 2 prevede ancora la possibilità per il giudice di decidere diversamente nel caso delle rendite delle assicurazioni sociali o di analoghe prestazioni destinate al mantenimento del figlio. Il disegno non presenta alcuna modifica materiale di questa disposizione, né del capoverso 3.

Art. 286, titolo marginale e cpv. 1 nonché art. 287 cpv. 2 D-CC Il titolo marginale dell’articolo 286 è stato completato, mentre per quanto concerne il capoverso 1 dello stesso articolo e per il capoverso 2 dell’articolo 287 si è proceduto a un semplice un adeguamento terminologico (invece di contributo per il mantenimento è stato messo contributo di mantenimento).

2.1.4 Sospensione della prescrizione per i crediti del figlio

contro i genitori fino alla maggiore età (art. 134 cpv. 1 n. 1 D-CO)

Art. 134 cpv. 1 n. 1 D-CO Il legame tra il figlio e i genitori, indipendentemente dalla questione dell’autorità parentale, complica se non addirittura sconsiglia la riscossione per vie legali del credito di mantenimento. Il disegno prevede pertanto che la prescrizione dei crediti del figlio nei confronti dei genitori cominci a decorrere solamente a partire dalla maggiore età del figlio stesso. La situazione giuridica del figlio migliora prolungando le sue possibilità di far valere i suoi crediti nei confronti dei genitori, indipendentemente dall’autorità parentale. È legittimo che, una volta raggiunta la maggiore età, il figlio possa eventualmente ricorrere anche a un’esecuzione forzata nei confronti dei genitori per ottenere quanto gli è dovuto. Se è l’ente pubblico a farsi carico del mantenimento del figlio, la pretesa con tutti i suoi diritti si trasmette a tale ente in base all’articolo 289 capoverso 2 CC. Ne consegue che la sospensione della prescrizione finisce al momento del passaggio di tali diritti, indipendentemente dall’età del figlio, poiché essa ha motivo di esistere per il legame che unisce figlio e genitori; legame che ovviamente non esiste tra l’ente pubblico e il genitore.

2.2 Decisioni e contratti relativi al contributo

di mantenimento destinato al figlio

Art. 176 cpv. 1, frase introduttiva e n. 1 D-CC, La modifica dell’articolo 176 capoverso 1 frase introduttiva concerne solo il testo francese che sostituisce «conjoint» con «époux». L’adeguamento è necessario per ragioni di coerenza terminologica. È stato necessario modificare l’articolo 176 capoverso 1 numero 1 CC, che ora modifica e completa l’espressione «dell’uno in favore dell’altro» con «che un coniuge deve versare all’altro e a ciascun figlio», in quanto nel dispositivo della decisione il giudice deve distinguere tra il contributo dovuto al coniuge e quello dovuto al figlio (cfr. art. 282 cpv. 1 lett. b CPC e art. 301a D-CPC). Indicando chiaramente l’importo del contributo destinato al figlio, è possibile adottare un sistema efficiente per quanto riguarda gli anticipi degli alimenti nel caso in cui il genitore debitore non soddisfi l’obbligo di mantenimento.

Art. 287a D-CC e art. 301a D-CPC Secondo l’articolo 301a D-CPC, tutte le decisioni giudiziarie che fissano un contributo di mantenimento destinato al figlio devono menzionare chiaramente: gli elementi del reddito (effettivo o ipotetico) e della sostanza di ciascun genitore e di ciascun figlio presi in considerazione nel calcolo del contributo, gli importi assegnati a ciascun figlio e se e in quale misura il contributo di mantenimento deve essere adattato alle variazioni del costo della vita. In caso di ammanco, la decisione deve indicare anche l’importo supplementare che il genitore dovrebbe pagare se avesse i mezzi per farlo, ossia l’importo mancante per coprire il debito mantenimento di ciascun figlio. Le stesse regole si applicano ai contratti extragiudiziali relativi al mantenimento del figlio, che vanno sottoposti per approvazione all’autorità di protezione dei minori L’articolo 301a D-CPC riguarda le decisioni sul mantenimento del figlio adottate nel quadro di una procedura di diritto matrimoniale o di un’azione fondata sull’articolo 279 CC. Anche la soppressione del titolo precedente l’articolo 297 CPC, che faceva riferimento solamente alle procedure di diritto matrimoniale, contribuisce a precisare il campo di applicazione di questa disposizione. Di conseguenza gli articoli 297 CPC a 301a D-CPC rientrano nelle disposizioni generali applicabili a tutte le procedure del diritto di famiglia riguardanti i figli (cfr. n. 2.5). Se la questione del contributo di mantenimento del figlio si presenta nell’ambito di una procedura di diritto matrimoniale, non occorre che sia oggetto di una decisione separata: l’articolo 301a D-CPC va applicato in combinato disposto con l’articolo 282 CPC. Gli elementi enunciati nelle due disposizioni vanno chiaramente indicati nella decisione, ma la legge lascia al giudice la facoltà di stabilire il miglior modo di integrarli nell’atto. Gli importi dei contributi di mantenimento e l’eventuale adeguamento al costo della vita devono, per loro natura, essere indicati nel dispositivo, ma gli altri elementi possono essere considerati come motivazioni della decisione. Nei casi di ammanco occorre indicare nel dispositivo anche l’importo mancante per coprire il debito mantenimento di ciascun figlio.

Per quanto riguarda i casi di ammanco, il disegno introduce pertanto un importante cambiamento. Il giudice non potrà più limitarsi a fissare il contributo di mantenimento dovuto al figlio sulla base della capacità contributiva del genitore debitore, ma dovrà pronunciarsi anche sul contributo necessario ad assicurare il debito mantenimento del figlio tenendo conto dei bisogni di quest’ultimo, della sua età, delle modalità del suo accudimento, della regione dove vive e delle possibilità economiche dei suoi genitori. In questo modo si fissa per così dire l’importo minimo necessario al mantenimento del figlio. La legge non prescrive alcun metodo di calcolo specifico. Sarà dunque il giudice a decidere se riferirsi al mantenimento normalmente riconosciuto nelle situazioni in cui le risorse dei genitori sono sì limitate ma comunque sufficienti a garantire il mantenimento del figlio, se basarsi sugli importi indicati nelle tabelle di Zurigo oppure se fissare in generale un importo minimo forfetario. A tale proposito, diversi partecipanti alla consultazione hanno proposto di prendere come riferimento l’importo massimo della rendita semplice per orfani dell’AI o dell’AVS. L’obiettivo principale delle nuove disposizioni è facilitare il compito del giudice che si occupa di una domanda di modifica del contributo di mantenimento del figlio fondata sull’articolo 286 CC. Tali disposizioni sono utili anche nei casi di ammanco quando, in virtù dell’articolo 286a D-CC, il figlio richiede il versamento degli importi dovuti. Sia nell’uno che nell’altro caso, il giudice deve conoscere gli elementi essenziali sui quali si era basata la prima decisione. Nei casi di ammanco l’indicazione dell’importo mancante per coprire il debito mantenimento del figlio potrà agevolare il coordinamento con il diritto pubblico in materia di assistenza alle persone in situazione di bisogno. In questo modo, infatti, il figlio ha a disposizione un titolo di mantenimento che riporta chiaramente sia il suo diritto a un contributo superiore a quello versato dal genitore debitore sia l’importo mancante per coprire il suo debito mantenimento. I Cantoni disposti a versare gli anticipi sugli alimenti anche in caso di insolvibilità del genitore debitore, dispongono di tutti i dati necessari per poterlo fare (cfr. n. 1.6.1).

2.3 Pagamento del contributo di mantenimento

(art. 289 cpv. 1 D-CC)

Art. 289 cpv. 1 D-CC In base a questa disposizione, i contributi di mantenimento spettano al figlio e, per la durata della minore età, sono versati al rappresentante legale – ossia al titolare dell’autorità parentale – o al genitore detentore della custodia. Il riferimento alla custodia (esclusiva) è stato aggiunto in occasione della revisione del diritto del divorzio del 2000 per tener conto della possibilità di attribuire l’autorità parentale congiunta ai genitori divorziati o non sposati126. La revisione delle norme sull’autorità parentale, che fa dell’autorità parentale congiunta la regola, favorisce l’introduzione di altre forme di custodia al posto di quella esclusiva (custodia condivisa o alternata), pertanto il giudice deve poter stabilire in questi casi a favore di quale genitore deve essere effettuato il versamento del contributo. Per questa ragione è stata modificata la parte finale del capoverso 1.

126 Messaggio sul diritto del divorzio, FF 1996 I 1 segg., in particolare pag. 176 seg.

2.4 Esecuzione della pretesa di mantenimento

Nota introduttiva agli art. 131, 131a, 176a e 290 D-CC Gli anticipi degli alimenti e l’aiuto all’incasso sono strumenti già previsti dal diritto del divorzio (art. 131 CC) e dal diritto in materia di mantenimento del figlio (art. 290 e 293 CC). Per quanto riguarda il mantenimento del figlio, il disegno prevede modifiche materiali solamente per le disposizioni sull’aiuto all’incasso, ossia all’articolo 290 D-CC, ma non per quelle relative agli anticipi degli alimenti. La normativa che regola tali anticipi, ossia l’articolo 293 capoverso 2 CC, resta invariata. Per maggiore chiarezza, il diritto del divorzio, che attualmente riunisce questi due strumenti in un unico articolo (art. 131 CC), è modificato: l’articolo 131 CC è suddiviso in due articoli (art. 131 e 131a D-CC). La terminologia degli articoli 131 e 290 nella versione italiana è stata uniformata.

Art. 131 e 290 D-CC Questi due articoli regolano l’aiuto all’incasso nel diritto del divorzio (art. 131 D-CC) e nel diritto in materia di mantenimento del figlio (art. 290 D-CC). Le prestazioni dell’aiuto all’incasso variano notevolmente da Cantone a Cantone. Quando poi si tratta di pendenze internazionali, questa diversità può sfociare in disparità di trattamento tra creditori stranieri e svizzeri (cfr. n. 1.5.3). Date queste premesse, ci impegniamo a migliorare e uniformare le disposizioni che disciplinano l’aiuto all’incasso. A tale scopo il disegno affida al nostro Collegio la competenza di definire a livello federale le prestazioni di aiuto all’incasso sia nel diritto del divorzio sia nel diritto in materia di mantenimento del figlio (art. 131 cpv. 2 e 290 cpv. 2 D-CC). Il nostro Consiglio inserirà in un’ordinanza un catalogo di prestazioni che i servizi d’incasso saranno tenuti a fornire. Per farlo si richiamerà alla prassi dei vari Cantoni e alle prestazioni previste dalle convenzioni internazionali. Affinché le prestazioni fissate nell’elenco siano davvero fornite, è necessario che i servizi d’incasso dispongano delle competenze specifiche necessarie. L’avamprogetto proponeva di affidare l’aiuto all’incasso alle autorità di protezione dei minori e degli adulti (APMA), introdotte il 1° gennaio 2013128, o a un altro ufficio specializzato designato dal diritto cantonale. Tuttavia diversi partecipanti alla procedura di consultazione hanno insistito sul fatto che le APMA non sarebbero adatte a tale compito. Il disegno rinuncia pertanto a designare l’autorità preposta e lascia la scelta ai Cantoni (art. 131 cpv. 1 e art. 290 cpv. 1 D-CC). Mentre l’aiuto all’esecuzione del contributo di mantenimento per i figli è sempre gratuito, quello accordato al coniuge lo è solo «di regola». Per quanto riguarda il mantenimento dovuto al coniuge, secondo il messaggio sulla revisione del diritto del divorzio, di fronte a una buona situazione finanziaria del coniuge divorziato beneficiario del contributo oppure responsabile delle spese fatte non sussitono ragioni per obbligare la collettività a prestare gratuitamente il suo aiuto all’incasso. Per contro,

127 Gli art. 132 e 177 non sono commentati poiché la loro modifica si limita al titolo marginale. 128 Modifica del 19 dic. 2008 del Codice civile (Protezione degli adulti, diritto delle persone e diritto della filiazione), RU 2011 725.

un figlio ha di regola maggiore necessità di aiuto, perché la sua pretesa di mantenimento è un diritto patrimoniale particolare, d’altronde spesso l’unico129. Queste considerazioni continuano a essere valide. In questo caso il disegno non modifica nulla: i Cantoni continueranno a stabilire se e in quali casi l’aiuto all’incasso non sarà gratuito per i coniugi. Non conviene che la legge riporti i criteri per la deroga al principio della gratuità visto che la pratica presso i Cantoni varia molto ed è quindi difficile da codificare. Per contro, l’attuale disposizione sull’aiuto all’incasso in caso di esecuzione della pretesa di mantenimento del figlio è ampliata in modo tale che il diritto all’aiuto gratuito non solo va accordato al genitore ma anche al figlio. L’aiuto gratuito all’incasso è esteso anche ai figli maggiorenni (art. 290 cpv. 1 D-CC).

Art. 131a D-CC Gli anticipi degli alimenti nel diritto del divorzio sono disciplinati in un articolo separato (art. 131a D-CC), il che comunque non comporta alcuna modifica materiale. Originariamente l’avamprogetto aveva proposto per l’articolo 131a capoverso 1 D-CC una semplice modifica redazionale nella formulazione, allo scopo di armonizzare la disposizione alla vigente norma sul mantenimento del figlio (art. 293 CC). Diversi partecipanti alla consultazione hanno però interpretato la nuova formulazione come un ulteriore obbligo di anticipare anche gli alimenti all’ex coniuge. L’introduzione di un simile obbligo non è prevista. Ogni Cantone è libero di decidere se versare o no gli anticipi. Per ragioni di chiarezza, il disegno rinuncia pertanto a detta modifica e riprende la formulazione del diritto vigente. L’articolo 131a capoverso 2 D-CC regola il passaggio della pretesa di mantenimento all’ente pubblico se quest’ultimo ha assunto il mantenimento dell’avente diritto. Anche questa formulazione corrisponde al diritto vigente. La surrogazione da parte dell’ente pubblico comprende tutti i diritti legati alla pretesa di mantenimento e in particolare la diffida del debitore. È il diritto stesso al mantenimento a essere surrogato, il che ha per effetto, per esempio, che l’ente pubblico è autorizzato a intentare un’azione di mantenimento130 o, in presenza di un titolo di mantenimento, a ricorrere alla diffida del debitore per i contributi futuri131. Per contro, solamente l’avente diritto al mantenimento può chiedere di intaccare il minimo vitale del debitore in caso di esecuzione forzata (cfr. n. 1.2.3) con la motivazione che tale denaro serve al suo sostentamento: tale privilegio non può essere trasmesso all’ente pubblico incaricato degli anticipi degli alimenti132. Queste considerazioni valgono anche per l’articolo 289 capoverso 2 CC.

Art. 176a D-CC Il nuovo articolo 176a D-CC precisa che le disposizioni relative all’aiuto all’incasso e agli anticipi degli alimenti possono essere applicate anche agli importi accordati nel quadro di una misura di protezione dell’unione coniugale (art. 171 segg. CC).

129 Messaggio sul diritto del divorzio, FF 1996 I 1 segg., in particolare pag. 134. 130 DTF 123 III 161 consid. 4b. 131 Sentenza 5A_882/2010 del 16 mar. 2011 consid. 3. 132 DTF 116 III 10 consid. 4; Ochsner, n. 136–139 ad art. 93 LEF.

L’articolo rimanda esplicitamente alle disposizioni sull’aiuto all’incasso e sugli anticipi degli alimenti previste dal diritto del divorzio e dal diritto sugli effetti della filiazione.

2.5 Rafforzamento dei diritti del figlio nelle cause

del diritto di famiglia (art. 166 cpv. 1 lett. d, 218 cpv. 2 e 299–301 D-CPC) In occasione della consultazione, molti partecipanti hanno sottolineato che rafforzare il diritto del figlio al mantenimento presuppone, oltre alla modifica del diritto materiale, anche una serie di interventi a livello di diritto procedurale volti a consolidare la posizione del figlio in tutte le cause del diritto di famiglia, e non solamente in quelle di diritto matrimoniale. Detti interventi devono inoltre favorire una risoluzione amichevole dei conflitti tra le parti nel caso in cui sono coinvolti i figli. Tenuto conto di questi argomenti, proponiamo le modifiche seguenti.

Art. 166 D-CPC Secondo l’articolo 139 capoverso 3 vCC, introdotto in occasione della revisione del diritto del divorzio entrata in vigore il 1° gennaio 2000, «non possono essere sentiti come testimoni né come persone chiamate a fornire informazioni coloro che hanno operato in veste di consulenti in materia matrimoniale o familiare oppure in veste di mediatori in materia familiare.» Con questa disposizione, il legislatore intendeva anzitutto proteggere le parti, che in questo modo potevano rivolgersi ai consulenti in tutta tranquillità, senza temere che le loro dichiarazioni sarebbero poi state riportate nelle aule giudiziarie. In secondo luogo la disposizione mirava a tutelare i consulenti e i mediatori che non avrebbero potuto svolgere correttamente il loro compito se obbligati più tardi a testimoniare in un eventuale processo 133. L’articolo 139 capoverso 3 vCC è stato abrogato con l’entrata in vigore del vigente CPC, il 1° gennaio 2011. L’articolo 166 capoverso 1 CPC, che elenca i terzi che possono rifiutarsi di cooperare, cita solamente alla lettera c i funzionari o i membri di un’autorità che dovrebbero rivelare fatti di cui sono venuti a conoscenza nell’esercizio della loro funzione e alla lettera d i difensori civici o i mediatori. I consulenti matrimoniali e familiari non figurano più tra le persone autorizzate a rifiutarsi di cooperare. La presente revisione intende colmare tale lacuna. L’articolo 166 capoverso 1 lettera d è stato pertanto completato e i consulenti matrimoniali sono esplicitamente menzionati tra le categorie professionali che beneficiano di un diritto limitato di rifiuto a cooperare.

Art. 218 cpv. 2, frase introduttiva D-CPC L’articolo 218 CPC riprende l’articolo 297 capoverso 2 CPC che, nelle questioni inerenti al diritto di famiglia, autorizza il giudice a ingiungere ai genitori di tentare una mediazione per le decisioni riguardanti i figli. Il vigente articolo 218 capoverso 2 CPC ammette la possibilità di una mediazione gratuita solamente nelle cause non patrimoniali in materia di filiazione, ossia nelle

133 Messaggio sul diritto del divorzio, FF 1996 I 1 segg., in particolare pag. 153.

cause giuridiche riguardanti l’attribuzione dell’autorità parentale, l’attribuzione della custodia, questioni importanti inerenti alle relazioni personali, la partecipazione all’accudimento e le misure di protezione del figlio. Quando si tratta del bene del figlio, è necessario sfruttare tutte le possibilità per mantenere aperta la comunicazione tra le parti e salvaguardare il rapporto genitore-figlio. Questo principio può essere applicato anche quando la questione riguarda il denaro, poiché la lite sul contributo di mantenimento può compromettere anche il rapporto genitore-figlio. Inoltre la lite per questioni patrimoniali è spesso indissolubilmente legata alle divergenze sull’attribuzione della custodia, sulla partecipazione all’accudimento e su questioni importanti inerenti alle relazioni personali, tanto che il mediatore non è generalmente in grado di distinguere la parte di mediazione che è gratuita, poiché riguarda cause non patrimoniali, e quella che non lo è più. Se il giudice ritiene che in un caso concreto la mediazione sia lo strumento appropriato per evitare l’evoluzione progressiva del conflitto familiare, deve poter ingiungere alle parti di tentarla a prescindere dalla natura patrimoniale o meno della lite. Le spese legate alla mediazione non devono essere di ostacolo alla soluzione consensuale del conflitto tra i genitori. La frase introduttiva dell’articolo 218 capoverso 2 è modificata di conseguenza.

Titolo prima dell’art. 297 CPC Considerazioni analoghe a quelle formulate in merito alla modifica dell’articolo 218 capoverso 2 CPC hanno indotto il nostro Consiglio a sopprimere il titolo prima dell’articolo 297 e a indicare negli articoli 297–301 CPC disposizioni generali applicabili (come già per gli articoli 295 e 296 CPC) a tutte le procedure del diritto di famiglia riguardanti i figli e non solamente alle procedure di diritto matrimoniale. Secondo l’articolo 297 capoverso 1 CPC, il giudice sente personalmente i genitori per prendere disposizioni riguardo ai figli. Ciò riguarda l’attribuzione dell’autorità parentale, l’attribuzione della custodia, questioni importanti inerenti alle relazioni personali o la partecipazione all’accudimento del figlio nel quadro di una procedura di diritto matrimoniale. In seguito all’abrogazione del titolo prima dell’articolo 297 CPC, quest’ultimo si applicherà anche all’azione per chiedere il mantenimento fondata sull’articolo 279 CC. Inoltre, secondo l’articolo 297 capoverso 2 CPC, il giudice può ingiungere ai genitori di tentare una mediazione o anche disporla se ritiene sia necessaria per il bene del figlio134. Secondo il nuovo diritto, la possibilità di ingiungere ai genitori di tentare una mediazione non sarà più limitata alle procedure di diritto matrimoniale ma potrà anche essere presa in considerazione nel quadro di un’azione di paternità o un’azione di mantenimento fondata sull’articolo 279 CC135. In questo modo il giudice potrà ingiungere ai genitori di tentare una mediazione anche quando la lite riguarda il mantenimento del figlio di genitori non sposati. Questa mediazione può essere gratuita (cfr. art. 218 cpv. 2 D-CPC). L’articolo 298 CPC sancisce il diritto del figlio a essere ascoltato in tutte le questioni che lo riguardano (cfr. art. 12 CRC). Infine gli articoli 299–301 CPC regolano la rappresentanza del figlio che non è limitata alle procedure di diritto matrimoniale ma potrà essere estesa anche alle azioni di mantenimento fondate sull’articolo 279 CC.

134 Sentenza 5A_457/2009 del 9 dic. 2009 135 Herzig, pag. 335 seg.

Art. 299–301 D-CPC Il principio della rappresentanza del figlio è stato introdotto con la riforma del diritto del divorzio al fine di tutelare al meglio gli interessi del figlio nella procedura di divorzio, poiché l’applicazione sia del principio inquisitorio sia della non vincolatività delle conclusioni delle parti non è sempre sufficiente. Tuttavia il legislatore all’epoca non aveva assegnato al curatore alcuna competenza in merito al mantenimento del figlio presupponendo che la tutela degli interessi del figlio non sollevasse in questo caso problemi particolari136. La realtà è molto diversa. La lite sul contributo di mantenimento è spesso indissolubilmente legata alle divergenze sull’attribuzione della custodia, sulla partecipazione all’accudimento e sulle relazioni personali. La posta in gioco non è dunque puramente finanziaria ma anche emotiva. Anche se si applica alla procedura il principio inquisitorio e la non vincolatività delle conclusioni delle parti, il ricorso al curatore può essere comunque necessario. Per questa ragione, alcuni partecipanti alla consultazione e alcuni esponenti della dottrina137 criticano il fatto che la questione del mantenimento del figlio esuli dalle competenze del curatore e auspicano l’estensione della rappresentanza del figlio anche a questo ambito. Solamente in questo modo è possibile tutelare completamente gli interessi del figlio nella procedura che coinvolge i genitori e rafforzare il suo diritto al mantenimento. Ciò appare giustificato anche perché, in base all’articolo 308 capoverso 2 CC, l’autorità di protezione dei minori può conferire al curatore il potere di «rappresentanza del figlio per salvaguardarne il diritto al mantenimento» nel quadro di un’azione per chiedere il mantenimento fondata sull’articolo 279 CC. Non vi è alcuna ragione per negare questa possibilità al curatore incaricato di rappresentare gli interessi del figlio in una procedura di diritto matrimoniale. La persona che rappresenta il figlio non deve sostituire il giudice né indagare sulle risorse finanziarie dei genitori, ma partecipare alla procedura per dar voce ai bisogni del figlio, sia quelli di carattere relazionale – ossia autorità parentale, custodia, relazioni personali, accudimento – sia quelli finanziari, per esempio coperture delle spese minime e delle attività ricreative. Per rappresentare al meglio gli interessi del

figlio, il curatore deve potersi esprimere su tutte le questioni che riguardano il figlio. Gli articoli 299–301 sono completati conseguentemente.

2.6 Mantenimento del figlio e casi di ammanco

Art. 286a D-CC In base al diritto vigente, se la situazione economica del genitore debitore migliora notevolmente, il figlio può chiedere che sia aumentato il contributo di mantenimento (art. 286 cpv. 2 CC). Si parla di una modificazione notevole delle circostanze se la modifica concerne le basi di calcolo di cui all’articolo 285 D-CC e se si ripercuote in

136 Messaggio sul diritto del divorzio, FF 1996 II 1, in particolare pagg. 160–163. 137 Mutter-Freuler, pag. 87; Schweighauser, pag.163 138 L’art. 286 non è commentato in quanto la modifica riguarda solo il titolo marginale.

modo cospicuo e duraturo sul calcolo del contributo di mantenimento139. In ogni caso il figlio può far valere tale diritto retroattivamente solamente per prestazioni risalenti al massimo a un anno prima140. Nei casi di ammanco, l’articolo 286a DCC assegna inoltre al figlio un diritto di rimborso se la situazione del genitore debitore migliora in modo straordinario. Secondo il capoverso 1 il figlio può far valere il diritto al rimborso se sono soddisfatte due condizioni. Anzitutto il contratto di mantenimento o la decisione relativa al mantenimento deve indicare che in applicazione del principio dell’intangibilità del minimo vitale del genitore debitore non è stato possibile fissare un contributo di mantenimento che coprisse il debito mantenimento del figlio. L’importo mancante è menzionato nel contratto di mantenimento (art. 287a lett. c D-CC) o nella decisione (art. 301a D-CC). In secondo luogo la situazione del genitore tenuto al mantenimento è da allora migliorata in modo straordinario, ad esempio grazie a un’eredità o una vincita al lotto oppure grazie a una donazione. Se queste due condizioni sono soddisfatte, il figlio può chiedere il versamento della differenza dell’importo che gli avrebbe garantito il debito mantenimento durante i cinque anni precedenti il miglioramento delle condizioni patrimoniali del genitore debitore. Spetterà ai giudici stabilire se nel caso singolo i due presupposti citati sono soddisfatti. La procedura è retta sia dal principio inquisitorio sia dalla non vincolatività delle conclusioni delle parti (art. 296 CPC). Occorre sottolineare che il diritto di cui all’articolo 286a D-CC ha sempre una valenza sussidiaria rispetto all’innalzamento del contributo di mantenimento di cui all’articolo 286 capoverso 2 CC. Solamente se il mantenimento presente e futuro è garantito, si può prendere in considerazione il versamento di prestazioni arretrate. Con l’espressione in modo straordinario, il testo innalza volutamente i presupposti rispetto all’articolo 286 capoverso 2 CC che parla di circostanze notevolmente mutate (art. 286 cpv. 2 CC). Il capoverso 2 prevede un termine di perenzione di un anno dal momento in cui si viene a conoscenza del miglioramento straordinario. Per il resto si applicano le regole relative alla prescrizione delle azioni; in questo caso il termine di prescrizione

è di dieci anni (art. 127 CO). Per quanto riguarda la sospensione della prescrizione si rimanda ai commenti all’articolo 134 capoverso 1 numero 1 CO (cfr. n. 1.5.1 e n. 2.1.4). Secondo il capoverso 3 se l’ente pubblico ha provveduto al mantenimento del figlio, in particolare attraverso prestazioni dell’assistenza sociale, può parimenti far valere nei confronti del genitore debitore una pretesa secondo l’articolo 286a capoverso 2 D-CC non superiore alle prestazioni che ha versato. La nuova disposizione amplia dunque gli attuali diritti dell’ente pubblico. Se l’altro genitore ha garantito il debito mantenimento del figlio assumendosi un onere superiore a quanto richiestogli, la pretesa si trasmette a tale genitore nelle medesime proporzioni.

Art. 329 cpv. 1bis D-CC Secondo il nuovo capoverso 1bis l’azione di assistenza nei confronti dei parenti (art. 328 CC) è esclusa se la persona in situazione di bisogno, ossia l’avente diritto all’assistenza, si trova in tali condizioni per essersi assunta l’accudimento dei propri figli. La restrizione della disposizione alle coppie separate o divorziate, restrizione

139 Wullschleger, n. 5 ad art. 286. 140 Wullschleger, n. 15 ad art. 286 con altri rinvii.

prevista nell’avamprogetto, è stata soppressa per garantire la parità di trattamento a tutti i genitori. Questa disposizione non riguarda il diritto del figlio di ottenere sostegno finanziario dai suoi parenti diretti.

Art. 7 cpv. 1 e 2 D-LAS In linea di principio il minorenne condivide il domicilio assistenziale dei genitori (art. 7 cpv. 1 LAS). Questa regola comprende sia i casi in cui i genitori vivono insieme e l’autorità parentale è esercitata congiuntamente sia quelli in cui vi è un solo genitore (p. es. un/una vedovo/a). La modifica dell’articolo 7 capoverso 2 disciplina la situazione dei minorenni i cui genitori non convivono. In questi casi lo stato civile dei genitori e il tipo di autorità parentale, se congiunta o esclusiva, non sono determinanti. Se i genitori non convivono, il minorenne ha un proprio domicilio assistenziale presso il domicilio del genitore con cui prevalentemente vive. In questi casi, il figlio ha di regola diritto al pagamento di un contributo di mantenimento da parte del genitore con cui non vive. Spesso però nei casi di ammanco non è possibile fissare un contributo che copra il debito mantenimento del figlio. In mancanza di mezzi economici sufficienti, il genitore che si occupa dei figli deve ricorrere all’assistenza sociale per il proprio sostentamento e anche per quello del figlio. Affinché non sia possibile imporre a tale genitore la restituzione delle prestazioni percepite dal figlio, occorre in questi casi riconoscere a quest’ultimo lo stato di unità assistita indipendente.

Art. 32 cpv. 3bis D-LAS Attribuire al figlio un domicilio assistenziale indipendente non è tuttavia sufficiente per assegnargli un’unità assistita a sé stante. È necessario modificare anche l’articolo 32 LAS che disciplina il regolamento dei conti tra i Cantoni per le prestazioni erogate. Introducendo il capoverso 3bis si prevede, per i casi di cui all’articolo 7 capoverso 2, una deroga al principio secondo cui una famiglia è considerata un unico caso assistenziale L’obiettivo è distinguere chiaramente tra il budget assistenziale destinato al figlio e quello destinato al genitore con il quale il figlio vive e quindi anche tra le prestazioni erogate al figlio e quelle percepite dal genitore che lo accudisce (cfr. n. 1.5.4). In questo modo il genitore che fornisce l’accudimento non sarà più obbligato a rimborsare le prestazioni assistenziali che ha ricevuto per il figlio. In applicazione degli articoli 289 capoverso 2 CC e 286a D-CC l’ente pubblico potrà eventualmente chiederne il rimborso al genitore debitore del mantenimento. Per contro il figlio non è mai tenuto a rimborsare le prestazioni che ha ricevuto in quanto un simile obbligo contraddirebbe l’articolo 27 CRC e anche l’articolo 19 capoverso 2 della legge federale del 21 marzo 1973141 sull’aiuto sociale e i prestiti ai cittadini svizzeri all’estero (LAPE), secondo cui non devono essere restituite le prestazioni di aiuto sociale ricevute prima del conseguimento della maggiore età.

141 RS 852.1

2.7 Diritto transitorio

2.7.1 Disposizioni transitorie del diritto del figlio al mantenimento Il diritto transitorio disciplina gli effetti della nuova normativa in materia di mantenimento del figlio sulle situazioni già esistenti.

Art. 13c Conformemente al principio dell’articolo 12 capoverso 1 titolo finale CC, le disposizioni che rafforzano il diritto del figlio al mantenimento (cfr. n. 2.1.1–2.1.3) sono applicabili dalla loro entrata in vigore. In linea di massima il figlio può quindi richiedere la modifica dei contributi di mantenimento fissati in un titolo di mantenimento secondo il diritto attualmente in vigore. Tale regola vale senza eccezione se il contributo di mantenimento è stato fissato in una decisione di mantenimento fondata sull’articolo 279 CC o in un contratto ai sensi dell’articolo 287 CC. Queste disposizioni riguardano il mantenimento di figli nati fuori dal matrimonio. Come già accennato (cfr. n. 1.3.1), il diritto vigente non permette di garantire a questi minori la possibilità di beneficiare della forma di accudimento più adatta. Solamente per i figli che non hanno avuto tale opportunità, l’entrata in vigore del nuovo diritto ammette un’azione di modifica del contributo di mantenimento. La situazione cambia per i figli di genitori sposati che si sono separati o hanno divorziato. In effetti, il figlio di genitori separati o divorziati ha già la possibilità di beneficiare della forma di accudimento più adatta, in quanto il diritto vigente riconosce al genitore che si occupa del figlio il diritto a un contributo di mantenimento (cfr. n. 1.3.1). Per questa ragione, se il contributo di mantenimento per il figlio è stato fissato contemporaneamente a quello per il genitore, nel quadro di una procedura di divorzio o nell’ambito di eventuali misure a protezione dell’unione coniugale, esso può essere modificato soltanto se la situazione cambia notevolmente. Per verificare la necessità di modificare il contributo di mantenimento per il figlio, occorre soppesare gli interessi del figlio e di ciascun genitore (art. 286 cpv. 2 CC). L’entrata in vigore delle nuove disposizioni in materia di mantenimento del figlio non sono di per sé sufficienti a giustificare una modifica del contributo di mantenimento. Le altre disposizioni del presente disegno sono immediatamente applicabili dalla loro entrata in vigore (art. 1 cpv. 3 e art. 3 tit. fin. CC). La prescrizione dei crediti dei figli nei confronti dei genitori decorre a partire dalla maggiore età del figlio ed è

svincolata dall’autorità parentale (art. 134 cpv. 1 D-CO). Infine il figlio maggiorenne potrà beneficiare dell’aiuto gratuito all’incasso (art. 290 cpv. 1 D-CC).

Art. 13cbis L’articolo 13cbis disciplina la questione dell’applicabilità delle nuove norme ai procedimenti pendenti riguardanti il mantenimento del figlio, siano essi procedimenti di diritto matrimoniale o cause di mantenimento. Il testo della disposizione corrisponde fondamentalmente all’articolo 7b titolo finale CC.

2.7.2 Disposizioni transitorie per la procedura civile Le nuove disposizioni procedurali sono immediatamente applicabili ai procedimenti in corso. Ciò vale anche per i procedimenti che secondo l’articolo 404 capoverso 1 CPC sono retti ancora del diritto procedurale previgente.

3 Ripercussioni 3.1 Per la Confederazione Per la Confederazione il disegno ha ripercussioni finanziarie, ma non in termini di personale. È probabile che il gettito fiscale dell’imposta federale diretta diminuisca. I contributi di mantenimento del figlio tenderanno ad aumentare. Tali contributi sono versati dal reddito dei genitori e quindi il genitore tenuto al versamento può dedurli dalle imposte, mentre il genitore che li riceve deve dichiararli come voce del reddito imponibile. Nella maggioranza dei casi, il genitore debitore ha un reddito più elevato del genitore creditore. L’aumento dei contributi di mantenimento comporterà probabilmente una diminuzione del gettito dell’imposta federale diretta a causa della progressione dell’imposta. La mancanza di dati non permette di calcolare tale diminuzione. È inoltre presumibile che le modifiche di legge proposte non avranno ripercussioni sull’informatica della Confederazione. Per le possibili conseguenze sull’attività del Tribunale federale, si rimanda al seguente numero 3.2.

3.2 Per i Cantoni e per i Comuni

Per quanto riguarda le ripercussioni sul gettito delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni, rimandiamo alle spiegazioni fornite sulle ripercussioni per la Confederazione. L’introduzione di un contributo di accudimento comporta un aumento tendenziale dei contributi di mantenimento del figlio. Dal momento che i Cantoni devono in linea di principio anticipare il mantenimento del figlio, la revisione avrà conseguenze immediate sull’importo della prestazione da anticipare. È inoltre previsto un volume supplementare di lavoro soprattutto per i tribunali cantonali, ma probabilmente anche per quelli federali. Oltre alle altre modifiche previste, vi sarà probabilmente un aumento dei procedimenti giudiziari. È comunque difficile calcolare a quanto ammonterà tale onere supplementare. Infine la prevista armonizzazione dell’aiuto all’incasso, regolata mediante un’ordinanza del nostro Consiglio, potrà comportare per alcuni Cantoni un onere amministrativo e finanziario supplementare. Infine, anche l’ampliamento delle competenze della rappresentanza del figlio così come l’introduzione della possibilità della mediazione gratuita potrebbero causare costi supplementari. Le ripercussioni della proposta riforma della LAS divergeranno da Cantone a Cantone ed è pertanto difficile stimarle.

3.3 Per l’economia

Non è possibile calcolare le conseguenze del progetto sull’economia.

3.4 Per la società

L’introduzione del contributo di accudimento permette di tutelare i figli da eventuali discriminazioni riconducibili allo stato civile dei loro genitori. Per contro, rinunciando a introdurre la ripartizione dell’ammanco, il progetto non garantisce un trattamento completamento paritario tra uomo e donna in caso di divorzio. Per le motivazioni di tale rinuncia si rimanda al numero 1.6.1.

4 Programma di legislatura

Il progetto è stato annunciato nel messaggio del 25 gennaio 2012142 sul Programma di legislatura 2011–2015.

5 Aspetti giuridici

5.1 Costituzionalità e legalità La revisione proposta si fonda sull’articolo 122 capoverso 1 Cost., secondo cui la legislazione nel campo del diritto civile e della procedura civile compete alla Confederazione.

5.2 Delega di competenze legislative Il disegno comporta una delega di competenze in favore del nostro Consiglio, incaricato di emanare un’ordinanza che definisca le prestazioni in materia d’incasso valide su scala nazionale (art. 131 cpv. 2 e 290 cpv. 2 D-CC).

142 FF 2012 305, in particolare pag. 132

Riferimenti bibliografici

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Allegato

Commento agli articoli – Tavola delle concordanze

CC Commento agli articoli Art. 131 2.4 Art. 131a 2.4 Art. 176 2.2 Art. 176a 2.4 Art. 276 2.1.1 Art. 276a 2.1.2 Art. 285 2.1.3 Art. 285a 2.1.3 Art. 286a 2.6 Art. 287a 2.2 Art. 289 2.3 Art. 290 2.4 Art. 329 2.6 Art. 13c tit. fin. 2.7.1 Art. 13cbis tit. fin 2.7.1 CO Commento agli articoli Art. 134 2.1.4 CPC Commento agli articoli Art. 166 2.5 Art. 218 2.5 Titolo prima dell’art. 297 2.5 Art. 299 2.5 Art. 300 2.5 Art. 301 2.5 Art. 301a 2.2 Art. 407b 2.7.2 LAS Commento agli articoli Art. 7 2.6 Art. 32 2.6