Messaggio concernente l’approvazione dell’adeguamento delle risorse del Fondo monetario internazionale nel quadro della Sedicesima revisione generale delle quote

Necessità di agire e obiettivi

Istituito nel 1944, il Fondo monetario internazionale (FMI) ha l’obiettivo di garantire la stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale. Dal 1992 la Svizzera è membro delle istituzioni di Bretton Woods, nello specifico del FMI e del Gruppo della Banca mondiale. In seno al Fondo essa dirige un gruppo di voto alternandosi con la Polonia e fa parte del Consiglio dei direttori esecutivi. Nell’adempimento ai diritti e ai doveri correlati al ruolo di membro del FMI il Consiglio federale, rappresentato dal Dipartimento federale delle finanze, opera in stretta collaborazione e di comune accordo con la Banca nazionale svizzera (BNS).

Per poter svolgere il proprio mandato in maniera efficace, il Fondo deve adattarsi agli importanti sviluppi del sistema monetario e finanziario internazionale nonché dell’economia mondiale. Tale organo deve pertanto verificare e, se necessario, adeguare il proprio finanziamento e la propria governance a cadenza regolare, generalmente ogni cinque anni, nel quadro della revisione generale delle quote (RGQ). Tali quote costituiscono un elemento centrale in quanto rappresentano la fonte di finanziamento ordinaria del FMI e stabiliscono la partecipazione dei diversi Paesi membri.

Le quote vengono fissate sulla base di indicatori economici e finanziari che riflettono la posizione dei Paesi membri del Fondo nel sistema finanziario e monetario internazionale. Esse servono a determinare il potere di voto e l’importo dei contributi dei Paesi alle risorse finanziarie ordinarie del FMI. Oltre al loro volume, la RGQ consente di controllare la loro ripartizione, la formula impiegata per il loro calcolo nonché l’ammontare complessivo delle risorse del Fondo.

La 16^a RGQ, la modalità di finanziamento del FMI e i contributi della Svizzera vengono illustrati al numero 2.

Con il presente messaggio, il Consiglio federale propone al Parlamento di approvare l’attuazione della 16^a RGQ, adottata dal Consiglio dei governatori del FMI il 15 dicembre 2023 nel quadro della Risoluzione 79‑1. Una volta approvati da almeno l’85 per cento dei voti dei membri del FMI, gli adeguamenti delle quote e delle risorse straordinarie potranno essere attuati.

Rapporto con il programma di legislatura e il piano finanziario, nonché con le strategie del Consiglio federale

I contenuti della decisione relativa alla 16^a RGQ sono stati definiti solo alla fine del 2023, motivo per cui le implicazioni per la Svizzera e le eventuali modifiche legislative sono rimaste a lungo poco chiare. La 15^a RGQ, risalente al 2020, non ha ad esempio avuto conseguenze per la Svizzera. Per questi motivi, l’affare non è stato trattato nel messaggio del 24 gennaio 2024¹ sul programma di legislatura 2023−2027.

In considerazione del proprio impegno internazionale nel settore finanziario è essenziale che la Svizzera attui la 16^a RGQ. Gli adeguamenti proposti avranno un impatto minimo sulle finanze federali. Inoltre, nel complesso, i contributi della Svizzera alle risorse del FMI diminuiranno leggermente.

Contenuto della risoluzione

Nel quadro della 16^a RGQ, alla fine del 2023 i Paesi membri del FMI hanno concordato di aumentare del 50 per cento le risorse ordinarie del Fondo derivanti dalle quote, vale a dire gli apporti di capitale dei membri. Questo aumento garantisce che tutti i Paesi membri partecipino al finanziamento a lungo termine del Fondo e il suo ruolo di istituzione basata su quote sia rafforzato. Grazie a una maggiore capacità di autofinanziarsi, il Fondo potrà altresì svolgere anche in futuro la sua missione principale in modo efficace e credibile, ovvero garantire la stabilità del sistema monetario e finanziario internazionale.

Sempre nell’ambito della 16^a RGQ, i Paesi membri del FMI hanno altresì deciso di mantenere il volume totale delle risorse destinate a garantire la capacità del Fondo di concedere crediti². Una volta aumentate le quote, le risorse straordinarie messe volontariamente a disposizione del FMI da parte dei principali membri dell’istituzione dovranno essere ridotte in misura equivalente (v. schema 1).

Le risorse generali del FMI, che attualmente ammontano a circa 983 miliardi di diritti speciali di prelievo (DSP; pari a $ US 1294 mia.), comprendono le risorse ordinarie provenienti dalle quote (ca. 477 mia. di DSP o $ US 628 mia.) e le due reti di sicurezza del Fondo, vale a dire i Nuovi accordi di credito (NAC; ca. 364 mia. di DSP o $ US 479 mia.) e gli accordi bilaterali di credito (ABC; ca. 142 mia. di DSP o $ US 187 mia.). I NAC e gli ABC fungono da seconda e terza linea difensiva contro i rischi eccezionali del sistema finanziario e monetario internazionale. Le risorse straordinarie provenienti da tali accordi vengono messe volontariamente a disposizione del Fondo dai principali creditori³.

Schema 1

Finanziamento del FMI (in mia. DSP)

Fonte: SIF; 1 DSP = fr. 1.1933 (stato: 31.3.2024)

L’aumento del 50 per cento delle quote andrà a vantaggio di tutti i membri del FMI in maniera proporzionale alle loro quote. Pertanto non si procederà né a un adeguamento delle partecipazioni relative né a una modifica del potere di voto. Nel quadro della 16^a RGQ, i Paesi membri del FMI non sono riusciti a raggiungere un accordo in merito a un adeguamento delle partecipazioni relative o del metodo di calcolo delle quote. Per quanto concerne quest’ultimo punto hanno chiesto al FMI di formulare, entro metà 2025, nuove proposte nel quadro della 17^a RGQ.

Per preservare la capacità del Fondo di concedere crediti⁴ si prevede di aumentare le quote dei Paesi membri e, nel contempo, di 1) abrogare gradualmente gli ABC per un importo di circa 190 miliardi di dollari e 2) ridurre i NAC di quasi il 15 per cento fino a circa 400 miliardi di dollari («NAB rollback», ossia riduzione dei NAC). Ciò significa che il sistema di finanziamento del Fondo non sarà più fondato sui prestiti (ABC, NAC) ma principalmente sulle risorse ordinarie (quote).

D’intesa con i creditori dei NAC e degli ABC, il Consiglio dei direttori esecutivi del FMI ha inoltre previsto misure di protezione volte a garantire la transizione fino all’entrata in vigore dell’aumento delle quote deciso nel quadro della 16^a RGQ. La proroga dei NAC e il rinnovo degli ABC garantiranno il volume totale delle risorse generali del Fondo (ca. $ US 1300 mia.) anche in caso di ritardi nell’approvazione.

Partecipazione della Svizzera

L’adeguamento delle quote stabilito nella risoluzione 79‑1 del 15 dicembre 2023 del Consiglio dei governatori si ripercuoterà sulla partecipazione della Svizzera come illustrato di seguito (a tal proposito v. schema 2).

Entità della partecipazione (quote, NAC e ABC)

La quota attuale della Svizzera ammonta a 5771 milioni di DSP (ca. fr. 6887 mio.), ovvero all’1,21 per cento del totale delle quote. In virtù della legge federale del 4 ottobre 1991⁵ concernente la partecipazione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods, la BNS fornisce la quota della Svizzera senza garanzia da parte della Confederazione. A seguito dell’incremento del 50 per cento delle quote, la partecipazione della Svizzera aumenterà di 2886 milioni di DSP, raggiungendo gli 8657 milioni di DSP (ca. fr. 10 330 mio.). L’aumento proporzionale previsto non incide sulla partecipazione della Svizzera alle risorse totali del FMI.

Schema 2

Finanziamento del FMI da parte della Svizzera

Fonte: SIF; 1 DSP = fr. 1.1933 (stato: 31.3.2024)

Ad eccezione del Giappone (18 %), della Cina (9 %) e della Svizzera (3 %), la maggior parte dei Paesi partecipanti contribuisce ai NAC in misura comparabile alle loro quote (v. allegato 1). In virtù del decreto federale del 10 settembre 2020⁶ che approva l’adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale, la BNS partecipa ai NAC a nome della Svizzera. I crediti accordati dalla BNS nel quadro dei NAC non sono garantiti dalla Confederazione. Con l’aumento delle quote deciso nel quadro della 16^a RGQ, la partecipazione della Svizzera ai NAC diminuirà da 11 081 a 9276 milioni di DSP (vale a dire da fr. 13,2 mia. a fr. 11,1 mia.)⁷. Inoltre, la prossima proroga regolare dei NAC è prevista per il 1° gennaio 2026, fermo restando che i Paesi membri la approvino entro il 31 dicembre 2024. Il 31 maggio 2024, il Consiglio federale si è espresso a favore di tale proroga, fatte salve eventuali modifiche della base contrattuale relativa ai NAC.

Mediante gli ABC, la Svizzera contribuisce attualmente con 3069 milioni di DSP (fr. 3662 mio) alla terza linea difensiva del FMI, una partecipazione che corrisponde a circa il 2,2 per cento dei contributi complessivi (v. allegato 2). In virtù della legge del 19 marzo 2004⁸ sull’aiuto umanitario, il mutuo della Svizzera è concesso dalla BNS con una garanzia della Confederazione. Contestualmente all’entrata in vigore della 16^a RGQ, gli ABC verranno abrogati, mentre gli ABC attualmente in corso giungeranno a scadenza alla fine del 2024. L’eventuale rinnovo di tali accordi rientra nell’ambito di competenza del Consiglio federale. Al fine di garantire la disponibilità delle risorse corrispondenti per il periodo transitorio che precede l’entrata in vigore della 16^a RGQ, il 31 maggio 2024 l’Esecutivo ha deciso di prorogare gli ABC dal 1° gennaio 2025 fino all’entrata in vigore della revisione, quindi per una durata massima di tre anni.

Al momento dell’entrata in vigore della 16^a RGQ il contributo massimo della Svizzera alle risorse generali del FMI diminuirà approssimativamente da 19 920 a 17 933 milioni di DSP. Questa flessione è imputabile al fatto che il contributo della Svizzera destinato ai NAC (3,1 %) è più elevato in confronto ai contributi degli altri Paesi e pertanto la riduzione dei NAC ha effetti più tangibili sul contributo della Svizzera rispetto alla variazione dovuta all’aumento delle quote.

Ripercussioni per la Confederazione e la BNS

I crediti della BNS concessi al FMI sono iscritti nel bilancio della BNS. La linea di credito non utilizzata dal FMI rappresenta un impegno irrevocabile e figura nelle operazioni fuori bilancio della BNS (allegato del conto annuale).

La Confederazione non concede garanzie per i crediti destinati alle quote e quindi non assume alcun impegno finanziario, né in riferimento alle quote esistenti né in relazione al loro aumento. Neanche i crediti della BNS nell’ambito dei NAC sono garantiti dalla Confederazione. Di conseguenza, la loro riduzione non si ripercuote in alcun modo sugli impegni finanziari della Confederazione. Al contrario, i crediti della BNS in relazione agli ABC beneficiano di garanzie statali e, con la loro abrogazione, la Confederazione non sarebbe più tenuta a coprire eventuali perdite in caso di necessità. In generale, la realizzazione del progetto in esame implicherebbe un trasferimento dei rischi finanziari di esigua entità dalla Confederazione alla BNS.

Nel contesto attuale l’adeguamento delle risorse del FMI previsto nel quadro della 16^a RGQ non genererà compiti amministrativi supplementari e non avrà quindi ripercussioni sull’effettivo del personale.

Ripercussioni per Cantoni e Comuni

La concessione della garanzia non ha ripercussioni per i Cantoni e i Comuni.

Ripercussioni sull’economia

Un sistema monetario e finanziario globale stabile, ben funzionante e sviluppato è essenziale per il dinamismo dell’economia svizzera, che è fortemente legata al commercio e all’attività finanziaria a livello internazionale. Contribuendo alla riduzione degli squilibri della bilancia dei pagamenti dei suoi membri, il FMI favorisce la stabilità e la resilienza dell’economia mondiale. I crediti concessi nel quadro dei suoi programmi hanno lo scopo di mitigare le conseguenze economiche e sociali delle crisi, in particolar modo nei Paesi emergenti e in quelli più poveri. In questo modo il panorama economico mondiale risulta meno volatile e più prevedibile; ciò va anche a beneficio dell’economia svizzera.

Con l’adesione alla 16^a RGQ, la Svizzera consolida il proprio ruolo di membro in seno al FMI e conferma la sua posizione nel sistema finanziario internazionale. Così facendo potrà continuare a sostenere in modo credibile ed efficace il suo punto di vista in materia di politica economica e finanziaria negli organismi internazionali. Quale economia dinamica fortemente interconnessa all’economia mondiale, per la Svizzera è di grande interesse mantenere condizioni multilaterali basate su norme internazionali che garantiscano l’esistenza di un sistema economico e finanziario aperto e resiliente.

Ripercussioni sulla società

Con il suo impegno nella cooperazione internazionale a sostegno di un ordine economico mondiale sostenibile e di un sistema monetario e dei pagamenti stabile, la Svizzera si assume la propria responsabilità in quanto importante piazza finanziaria basata su relazioni commerciali aperte. Il FMI rappresenta un elemento chiave dell’architettura finanziaria internazionale e del sistema di sicurezza finanziaria globale. Mediante le sue attività di consulenza e sorveglianza, apporta un notevole contributo alla prevenzione delle crisi. I crediti concessi dal FMI consentono anche di attenuare le conseguenze sociali immediate innescate da situazioni di crisi, in particolare nei Paesi più poveri.

Ripercussioni sull’ambiente

Negli ultimi anni, il FMI ha incluso sempre più spesso le questioni climatiche nelle sue attività principali in materia di politica monetaria, valutaria, budgetaria e dei mercati finanziari nonché ha sviluppato corrispondenti competenze specifiche. Il consolidamento delle risorse del Fondo permetterà anche una concessione di crediti che tenga maggiormente conto degli aspetti climatici, grazie all’impiego di strumenti complementari specifici (facilitazione di credito per la resilienza e la sostenibilità o «resilience and sustainability facility»).

Costituzionalità e legalità

Il decreto federale si fonda sugli articoli 54 capoverso 1 e 166 capoverso 2 della Costituzione federale (Cost.)⁹. In virtù dell’articolo 2 capoverso 3 della legge federale concernente la partecipazione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods la partecipazione agli aumenti di capitale del FMI è sottoposta all’approvazione dell’Assemblea federale. L’aumento delle quote della Svizzera pari al 50 per cento, previsto nel quadro della 16^a RGQ, rientra nel campo di applicazione di questa disposizione. Lo stesso vale per la riduzione, consistente sul piano materiale, dei contributi destinati ai NAC.

Conformemente all’articolo 5 capoverso 3 della legge del 3 ottobre 2003¹⁰ sulla Banca nazionale, la partecipazione della BNS alla cooperazione monetaria internazionale, in cui rientra anche l’aumento delle quote proposto, si orienta alla legislazione pertinente. La partecipazione della BNS ai NAC è retta dall’articolo 1 capoversi 3 e 4 del decreto federale del 10 settembre 2020 che approva l’adesione della Svizzera ai Nuovi accordi di credito modificati del Fondo monetario internazionale e dagli articoli 3 capoverso 2 nonché 4 e 5 della legge federale concernente la partecipazione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods. Il Consiglio federale ha dunque la facoltà di autorizzare la partecipazione della Svizzera ai NAC e di decidere, previa intesa con la BNS, se prorogare ulteriormente tale partecipazione o porvi termine.

La 16^a RGQ introdurrà un aumento significativo della quota di partecipazione della Svizzera al FMI. L’adeguamento delle quote si presenta come un pacchetto globale; ciò significa che gli adeguamenti necessari per la revisione e per i NAC vanno approvati in un’unica risoluzione. Per questa ragione l’adeguamento delle risorse è sottoposto all’Assemblea federale per approvazione in un solo e unico decreto federale.

Il decreto federale che approva l’adeguamento delle risorse del Fondo monetario internazionale nel quadro della 16^a RGQ non sottostà a referendum. La normativa internazionale sottoposta per approvazione nell’ambito del presente progetto non rientra nel campo di applicazione dell’articolo 141 capoverso 1 lettera d Cost.

Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera

Nel 1992 la Svizzera è entrata a far parte delle istituzioni di Bretton Woods. La sua partecipazione alla 16^a RGQ è conforme ai diritti e ai doveri che le spettano in qualità di Paese membro del FMI¹¹. L’approvazione della risoluzione 79‑1 del 15 dicembre 2023 concernente l’attuazione della 16^a RGQ è in linea con gli impegni assunti dalla Svizzera in questo ambito. Ciò si applica anche alla sua partecipazione ai NAC.

Subordinazione al freno alle spese

Il presente disegno di decreto federale non contiene né nuove disposizioni in materia di sussidi (che comportano spese superiori a una delle soglie previste), né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa (che comportano spese superiori a una delle soglie previste). Pertanto non è subordinato al freno alle spese.

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