Messaggio concernente l’approvazione di una modifica territoriale tra i Cantoni di Berna e del Giura (trasferimento del Comune bernese di Moutier) e il conferimento della garanzia federale alla Costituzione riveduta del Cantone del Giura

1.1 Contesto storico

La questione giurassiana è considerata il conflitto intercantonale più rilevante del nostro Stato federale. Il messaggio del Consiglio federale del 16 novembre 1977 sulla creazione del Cantone del Giura ripercorre la storia della questione giurassiana, di cui il trasferimento di Moutier rappresenta l’ultimo atto, dalle sue origini fino alla creazione del Cantone del Giura¹. L’acquisto della sovranità del Cantone del Giura, il 1° gennaio 1979, non aveva ancora risolto la questione giurassiana. I movimenti separatisti hanno continuato a mobilitarsi, spesso anche con il sostegno delle autorità cantonali del Giura. Nel novembre 1985 il Parlamento giurassiano ha quindi istituito la «Commission de la coopération et de la réunification», che ha tuttavia esacerbato le tensioni tra il Cantone di Berna e il Cantone del Giura, culminate nel gennaio 1993 in un attentato dinamitardo a Berna che ha provocato una vittima.

1.2 Mediazione della Confederazione

Da allora il Consiglio federale ha assunto il ruolo di mediatore tra i Cantoni di Berna e del Giura nel quadro delle Conferenze tripartite del Giura². I capi del Dipartimento federale di giustizia e polizia che si sono succeduti hanno accompagnato i Governi di entrambi i Cantoni nel processo volto a risolvere definitivamente la questione giurassiana. Nel 1994 il Consiglio federale e i Governi bernese e giurassiano hanno firmato una convenzione sul dialogo intergiurassiano che prevedeva la costituzione dell’Assemblea intergiurassiana (AIG). Il 7 settembre 2005 il Consiglio di Stato del Cantone di Berna e il Governo della Repubblica e Cantone del Giura hanno conferito all’AIG, sotto l’egida del Consiglio federale, il mandato di condurre uno studio sul futuro istituzionale della regione intergiurassiana. Il mandato, precisato nell’aprile 2006, si articolava in tre parti:

• – uno studio su una nuova entità politica cantonale con sei distretti comprendente il Cantone del Giura e il Giura bernese;

• – uno studio sugli effetti del partenariato diretto risultante dalle istituzioni comuni intergiurassiane e sugli effetti dello statuto speciale del Giura bernese;

• – uno studio su altre possibilità che l’AIG riterrebbe utile esaminare³.

Il 4 maggio 2009 l’AIG ha pubblicato il suo rapporto finale, che proponeva una soluzione democratica della questione giurassiana mediante l’organizzazione di dibattiti seguiti da una votazione popolare. Il 20 febbraio 2012 i Governi bernese e giurassiano hanno firmato una dichiarazione d’intenti sull’organizzazione di due votazioni popolari nel Cantone del Giura e nel Giura bernese⁴ che prevedeva la procedura seguente: in un primo tempo i cittadini interessati erano stati chiamati a pronunciarsi in merito a uno studio volto a creare un nuovo Cantone comprendente i territori dell’attuale Cantone del Giura e del Giura bernese. Questo scenario richiedeva tuttavia la doppia maggioranza del Cantone del Giura e del Giura bernese. Nella votazione del 24 novembre 2013 il Giura bernese ha respinto a netta maggioranza questo studio con quasi il 72 per cento dei voti. In un secondo tempo, i Comuni del Giura bernese che lo desideravano potevano chiedere di votare sulla propria appartenenza cantonale. Tre Comuni hanno fatto uso di questa possibilità. Sono state adottate misure speciali (v. n. 1.3), tra cui la presenza di osservatori federali. Il 18 giugno 2017 l’elettorato di Moutier ha votato a favore del passaggio al Cantone del Giura (2067 voti contro 1930). Il 17 settembre 2017 i Comuni di Sorvilier (121 voti contro 62) e Belprahon (121 voti contro 114) hanno invece scelto di rimanere nel Cantone di Berna. Il voto del 18 giugno 2017 a Moutier è stato tuttavia oggetto di diversi ricorsi ed è stato annullato il 23 agosto 2019⁵ dal Tribunale amministrativo bernese, per censure legate principalmente al catalogo elettorale e alla comunicazione delle autorità comunali.

1.3 Modalità straordinarie dell’organizzazione della votazione del 28 marzo 2021 sull’appartenenza cantonale di Moutier

Le modalità di una seconda votazione sono state quindi discusse e concordate nel quadro delle Conferenze tripartite, coinvolgendo anche le autorità comunali di Moutier. Considerato lo scarto minimo registrato nel 2017 (137 voti), sono state riprese le stesse misure adottate all’epoca: presenza di osservatori federali, voto per corrispondenza indirizzato all’Ufficio federale di giustizia (UFG), misure di sicurezza presso la posta di Moutier, sensibilizzazione delle direzioni delle case per anziani e degli ospedali. Tuttavia sono state introdotte anche nuove misure:

• – il catalogo elettorale del Comune di Moutier è stato integralmente verificato dallo stesso Comune e dal Cantone di Berna;

• – i tre messaggi indirizzati ai cittadini di Moutier nel 2017 dal Municipio e dai Governi bernese e giurassiano sono stati riuniti in un unico atto aggiuntivo comune adottato dai tre esecutivi. L’atto aggiuntivo si è limitato ad adeguare i punti cambiati dal 2017;

• – l’UFG ha garantito la sicurezza del materiale di voto e l’ha inviato direttamente ai cittadini di Moutier, ha sorvegliato costantemente lo spoglio dei voti e ha controllato sistematicamente le carte di legittimazione;

• – è stato istituito un gruppo di lavoro composto di rappresentanti dell’UFG, della Cancelleria di Stato bernese e della Cancelleria comunale di Moutier per finalizzare il dispositivo. La Cancelleria di Stato giurassiana vi ha seduto in veste di osservatore in quanto il Cantone del Giura non è stato coinvolto nella votazione sul piano operativo⁶.

Il 28 marzo 2021 l’elettorato di Moutier ha approvato il passaggio al Cantone del Giura con il 54,9 per cento dei voti (2114 voti contro 1740). Lo scarto di 374 voti ha superato di tre volte quello della votazione nel 2017 (137 voti). Non essendo stati interposti ricorsi contro il risultato di questa votazione, la più complessa nella storia della Svizzera, la decisione è stata questa volta definitiva.

1.4 Misure preliminari al trasferimento del Comune di Moutier

Al 31 dicembre 2023 il Comune di Moutier, che si estende su un territorio di 19,53 km², contava 7232 abitanti. La legge bernese del 26 gennaio 2016⁷ sull’organizzazione di votazioni sull’appartenenza cantonale dei Comuni del Giura bernese (Loi bernoise sur l’organisation de votations relatives à l’appartenance cantonale de communes du Jura bernois, LAJB) disciplina le modalità dello svolgimento delle votazioni comunali sull’appartenenza cantonale dei Comuni del Giura bernese e le conseguenze di tali votazioni (cfr. art. 1 LAJB). Prevede inoltre che la modifica del territorio cantonale conseguente al passaggio di uno o più Comuni al Cantone del Giura è oggetto di un concordato da stipulare con quest’ultimo, concordato che disciplina i punti essenziali del trasferimento e abilita il Consiglio di Stato a negoziare e concludere una convenzione intercantonale con il Cantone del Giura al fine di regolarne i dettagli (cfr. art. 10 cpv. 1–3 LAJB).

Il 24 novembre 2023 i Governi bernese e giurassiano hanno firmato un concordato sulla modifica territoriale che trasferisce il Comune bernese di Moutier al Cantone del Giura (Concordato di Moutier⁸), il quale disciplina le modalità del passaggio e pone definitivamente termine a tutte le dispute territoriali tra i due Cantoni e quindi alla questione giurassiana. Entrambi i Cantoni si impegnano a rispettare i propri confini territoriali nello spirito della pace confederale (art. 35 del concordato). Il Concordato è stato in seguito approvato da entrambi i Parlamenti cantonali e il 22 settembre 2024 dall’elettorato dei due Cantoni.

Con lettere del 23 settembre 2024 del Consiglio di Stato del Cantone di Berna e del 24 settembre 2024 del Governo della Repubblica e Cantone del Giura, i due Governi cantonali hanno chiesto alla Confederazione di approvare la modifica territoriale tra i loro Cantoni che trasferisce il Comune di Moutier dal Cantone di Berna al Cantone del Giura a partire dal 1° gennaio 2026.

2.1 Requisiti posti dal diritto federale

Secondo l’articolo 53 capoverso 3 della Costituzione federale (Cost.)⁹, «le modifiche territoriali tra Cantoni richiedono il consenso del Popolo e dei Cantoni interessati, nonché un decreto d’approvazione dell’Assemblea federale¹⁰».

2.2 Modifiche territoriali

Affinché l’articolo 53 capoverso 3 Cost. sia applicato, il trasferimento di Moutier deve costituire una modifica territoriale in virtù di questa disposizione. Questo tipo di modifica si distingue, da un lato, dalla modifica del numero dei Cantoni di cui all’articolo 53 capoverso 2 Cost. e, dall’altro, dalla rettifica di confine tra i Cantoni di cui all’articolo 53 capoverso 4 Cost. La modifica del numero dei Cantoni comprende in particolare la costituzione o l’abolizione dei Cantoni¹¹, mentre la modifica territoriale di un Cantone non ha effetto sul numero di Cantoni, ma riguarda principalmente l’appartenenza politica a un determinato Cantone. Il trasferimento di un Comune a un altro Cantone, ad esempio, ricade sotto l’articolo 53 capoverso 3 Cost.¹². Per contro, la rettifica di confine tra Cantoni costituisce essenzialmente una procedura tecnica, senza portata politica, volta a correggere un confine esistente, non litigioso, ma non ottimale, ad esempio perché attraversa una casa¹³. Il trasferimento di un intero Comune non può essere considerato una semplice rettifica di confine senza portata politica¹⁴.

Il trasferimento di Moutier costituisce una modifica territoriale in virtù dell’articolo 53 capoverso 3 Cost., poiché questo tipo di modifica comprende in particolare il trasferimento di un Comune da un Cantone all’altro. L’articolo 53 capoverso 3 Cost. si applica dunque al trasferimento di Moutier.

2.3 Consenso degli aventi diritto di voto interessati

L’articolo 53 capoverso 3 Cost. prevede come primo requisito il consenso del Popolo interessato¹⁵. Il diritto cantonale definisce, nel quadro delle prescrizioni costituzionali, chi ha diritto di voto¹⁶. Il 28 marzo 2021 ai cittadini del Comune di Moutier è stata posta la seguente domanda: «Volete che il Comune di Moutier aderisca alla Repubblica e al Cantone del Giura?». L’elettorato ha approvato il passaggio del Comune di Moutier al Cantone del Giura con 2114 voti contro 1740, pari al 54,9 per cento dei voti (v. n. 1.3).

L’approvazione da parte degli aventi diritto di voto di Moutier soddisfa il primo requisito per una modifica territoriale secondo l’articolo 53 capoverso 3 Cost.

2.4 Consenso dei Cantoni interessati

L’articolo 53 capoverso 3 Cost. prevede che la modifica territoriale sia approvata dai Cantoni interessati, ossia il Cantone di Berna (cedente) e il Cantone del Giura (cessionario). Il diritto cantonale definisce gli organi cantonali competenti per l’approvazione¹⁷. Nei due Cantoni il trasferimento di Moutier è stato sottoposto a votazione popolare.

In occasione della votazione popolare del 22 settembre 2024, gli aventi diritto di voto del Cantone di Berna hanno accolto il concordato sul trasferimento del Comune di Moutier al Cantone del Giura con 264 717 voti contro 40 600¹⁸. Lo stesso giorno, gli aventi diritto di voto del Cantone del Giura hanno approvato il passaggio del Comune bernese di Moutier al Cantone del Giura con 19 470 voti contro 7253¹⁹.

L’approvazione da parte dei Cantoni di Berna e del Giura soddisfa il secondo requisito per una modifica territoriale secondo l’articolo 53 capoverso 3 Cost.

2.5 Approvazione dell’Assemblea federale

Secondo l’articolo 53 capoverso 3 Cost. la modifica territoriale richiede, oltre al consenso del Popolo e dei Cantoni interessati, un decreto d’approvazione dell’Assemblea federale. La presente proposta del Consiglio federale di approvare la modifica territoriale tra i Cantoni di Berna e del Giura è intesa a soddisfare questo requisito.

3.1 Conformità al diritto federale

L’esame effettuato dimostra che la modifica territoriale tra i Cantoni di Berna e del Giura che trasferisce il Comune di Moutier dal Cantone di Berna al Cantone del Giura soddisfa i requisiti posti dall’articolo 53 capoverso 3 Cost. relativi al consenso del Popolo e dei Cantoni interessati. La modifica può dunque essere approvata dall’Assemblea federale.

3.2 Competenza dell’Assemblea federale

Secondo l’articolo 53 capoverso 3 Cost., spetta all’Assemblea federale approvare la modifica territoriale.

3.3 Forma dell’atto

Secondo l’articolo 53 capoverso 3 Cost. l’approvazione è accordata sotto forma di decreto federale. Il decreto federale sottostà a referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. c in combinato disposto con l’art. 163 cpv. 2 Cost).

3.4 Entrata in vigore

Con lettere del 23 e del 24 settembre 2024 (v. n. 1.4) i Cantoni di Berna e del Giura hanno chiesto l’entrata in vigore del decreto d’approvazione al 1° gennaio 2026. L’articolo 2 del decreto federale prevede quindi l’entrata in vigore dello stesso il 1° gennaio 2026 qualora entro dieci giorni dalla scadenza del termine di referendum risulti che questo è decorso infruttuosamente. In caso contrario, il Consiglio federale ne determina l’entrata in vigore.

4.1 Votazione popolare del 22 settembre 2024

Nella votazione popolare del 22 settembre 2024 gli aventi diritto di voto del Cantone del Giura hanno approvato, con 19 470 voti contro 7253, l’abrogazione dell’articolo 139 della Costituzione del 20 marzo 1977²⁰ della Repubblica e Cantone del Giura concernente la procedura di creazione di un nuovo Cantone. Con lettera del 24 settembre 2024 il Governo giurassiano ha chiesto la garanzia federale per l’abrogazione dell’articolo 139 della Costituzione giurassiana.

4.2 Procedura di creazione di un nuovo Cantone

L’articolo 139 della Costituzione giurassiana è stato introdotto in seguito alla votazione del 24 novembre 2013, dopo che i Governi giurassiano e bernese avevano firmato la dichiarazione d’intenti del 20 febbraio 2012 sull’organizzazione delle votazioni popolari nella Repubblica e Cantone del Giura nonché nel Giura bernese in merito al futuro istituzionale della regione. L’articolo 139 della Costituzione giurassiana intendeva permettere al Governo giurassiano di avviare le procedure necessarie alla creazione di un nuovo Cantone svizzero comprendente il Cantone del Giura e il Giura bernese. Questa disposizione non ha tuttavia mai avuto alcuna portata poiché lo stesso giorno della sua adozione da parte dell’elettorato giurassiano io cittadini del Giura bernese hanno respinto con il 72 per cento dei voti l’avvio di una procedura per la creazione di un nuovo Cantone. Nella votazione del 22 settembre 2024 l’elettorato giurassiano ha approvato l’abrogazione di questa disposizione e nel contempo accolto il concordato sul trasferimento di Moutier.

4.3 Aspetti giuridici

In virtù dell’articolo 51 capoverso 1 Cost., ogni Cantone si dà una costituzione democratica che richiede l’approvazione del Popolo e deve poter essere riveduta qualora la maggioranza del Popolo lo richieda. Conformemente al capoverso 2 del medesimo articolo, le costituzioni cantonali devono ottenere la garanzia federale. La garanzia è conferita se la costituzione cantonale non contraddice al diritto federale; in caso contrario, la garanzia è negata.

L’abrogazione dell’articolo 139 è conforme al diritto federale e può ottenere la garanzia. In virtù degli articoli 51 capoverso 2 e 172 capoverso 2 Cost., spetta all’Assemblea federale conferire la garanzia federale alle costituzioni cantonali. La garanzia è conferita mediante decreto federale semplice; né la Costituzione né la legge prevedono un referendum, (cfr. art. 141 cpv. 1 lett. c in combinato disposto con l’art. 163 cpv. 2 Cost.).