150 II 566

2.

Das Bundesgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 149 II 66 E. 1.3 mit Hinweis).

(...)

2.2

Die Beschwerde an das Bundesgericht ist zulässig gegen End- und Teilentscheide, die das Verfahren in der Hauptsache - aus materiellen oder formellen Gründen - ganz oder teilweise abschliessen (Art. 90 und 91 BGG; BGE 146 I 36 E. 2.2 mit Hinweis). Vor- und Zwischenentscheide sind demgegenüber Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss eine formell- oder materiellrechtliche Frage im Hinblick auf die Verfahrenserledigung regeln, mithin einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen (BGE 139 V 42 E. 2.3).

Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Die selbständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Sie ist restriktiv zu handhaben, können Vor- und Zwischenentscheide doch gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid angefochten werden, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken (BGE 144 III 253 E. 1.3 mit Hinweisen). Es obliegt der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (BGE 149 II 170 E. 1.3 mit Hinweis).

2.2.1

Die Baubewilligung gemäss Art. 22 RPG (SR 700) ist die behördliche Feststellung, dass einem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse, namentlich keine solchen aus dem Bau-, Planungs- und Umweltrecht, entgegenstehen (vgl. CHRISTIAN MÄDER, Das Baubewilligungsverfahren, 1991, Rz. 435; ALEXANDER RUCH, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, N. 6 f. zu Art. 22 RPG). Die Bewilligungspflicht soll es den Behörden ermöglichen, ein Bauvorhaben antizipiert bzw. präventiv, d.h. vor Baubeginn, auf seine Rechtskonformität zu überprüfen (ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Aufl. 2021, S. 231 f.; RUCH, a.a.O., N. 8 zu Art. 22 RPG; STALDER/ TSCHIRKY, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 2.1). Die Bewilligungspflicht bewirkt insofern ein formelles Bauverbot. Ohne entsprechende Bewilligung darf mit den Bauarbeiten nicht begonnen werden, auch wenn das Vorhaben im Einklang mit den materiellrechtlichen Vorgaben stünde. Erst wenn die Prüfung des Baugesuchs ergibt, dass die Vorgaben erfüllt sind, wird die nachgesuchte Bewilligung erteilt. Das formelle Bauverbot wird dadurch überwunden und das Bauvorhaben darf gemäss den Plänen erstellt werden (STALDER/TSCHIRKY, a.a.O., Rz. 2.2). Der Baubewilligung kommt insofern feststellender und gestaltender Charakter zu (MÄDER, a.a.O., Rz. 434 f.; RUCH, a.a.O., N. 7 f. zu Art. 22 RPG).

2.2.2

Erfüllt ein Baugesuch die gesetzlichen Anforderungen nicht, ist grundsätzlich der Bauabschlag zu erteilen. Durch Nebenbestimmungen können lediglich untergeordnete Mängel eines Baugesuchs behoben werden. Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) kann unter Umständen die Anordnung einer Nebenbestimmung als mildere Massnahme zum Bauabschlag gebieten (Urteile 1C_72/ 2021 vom 12. September 2022 E. 4.2;1C_287/2021 vom 25. Juli 2022 E. 5.1;1C_336/2019 vom 3. Juni 2020 E. 8.2;1C_476/2016 vom 9. März 2017 E. 2.4; je mit Hinweisen; ausführlich zur Problematik MICHAEL PLETSCHER, Mangelhaftes Bauprojekt, BR 2023 S. 86 ff.).

Erteilt die Baubehörde die Baubewilligung unter dem Vorbehalt der Einreichung und Bewilligung ergänzender Pläne in einem nachgelagerten Verfahren, geht sie in der Regel davon aus, dass die noch offenen Punkte von untergeordneter Bedeutung sind und den Grundentscheid nicht mehr in Frage stellen können. Sie ist dabei an das Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG gebunden. Dieses verlangt, dass ein geplantes Bauvorhaben in einem einzigen und einheitlichen Bewilligungsverfahren geprüft wird. Nachgelagerte Verfahren sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nur dann zulässig, wenn dies von der Sache her sinnvoll erscheint - so etwa, wenn die Beurteilung der Farb- und Materialwahl während der Bauausführung besser möglich ist - und sich daraus keine wesentlichen neuen Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt ergeben oder ergeben können (BGE 149 II 170 E. 1.7; Urteile 1C_348/2022 vom 2. Februar 2023 E. 1.3.2;1C_72/2021 vom 12. September 2022 E. 4.2; je mit Hinweisen).

Werden gewisse selbständig beurteilbare Teilaspekte - wie z.B. die Farb- und Materialwahl - nachträglich bewilligt, kann ein Teilentscheid (Art. 91 lit. a BGG) gegeben sein. Verlangt die Baubewilligung dagegen, dass vor dem Baubeginn Teilaspekte der Baute noch zu genehmigen sind, wird die Wirksamkeit der Bewilligung bis zur entsprechenden Genehmigung gehemmt, weshalb keine rechtswirksame Teilbaubewilligung, sondern eine suspensiv bedingt erteilte Baubewilligung vorliegt (Urteile 1C_479/2022 vom 17. April 2023 E. 1.2;1C_697/2020 vom 30. März 2021 E. 1.4; je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung führt eine solche Bedingung dazu, dass das Baubewilligungsverfahren als noch nicht abgeschlossen gilt, sofern der Baubehörde bei der Beurteilung der Erfüllung der Bedingung noch ein Entscheidungsspielraum offensteht (BGE 149 II 170 E. 1.6 und 1.8).

2.3

In Ziff. 2 des Dispositivs seiner Verfügung vom 20. Juli 2021 führte der Stadtrat aus, vor Ablauf der Rekursfrist gegen die vorliegende Baubewilligung und vor Erfüllung der ihre Wirkung aufschiebenden Bedingungen und Auflagen dürfe mit dem Bau nicht begonnen werden. In Ziff. 2.4 verlangte er, die Bewilligung des Liegenschaftsentwässerungsprojekts müsse vor Baubeginn erteilt sein. Im August 2021 reichte die Beschwerdegegnerin zusätzliche Pläne ein. Die Abteilung Bau und Infrastruktur bewilligte die Liegenschaftsentwässerung mit Verfügung vom 9. September 2021. In seinem Entscheid vom 13. Dezember 2022 gelangte das Baurekursgericht im Rahmen der Überprüfung des Entwässerungskonzepts zum Schluss, die Entwässerung des Hangwassers sei zu Unrecht ungeklärt geblieben. Es entschied, die Beschwerdegegnerin habe ein "Projekt zur Entwässerung des Hang- und Schichtenwassers auf dem Baugrundstück" bewilligen zu lassen und wies die Streitsache diesbezüglich zur Fortsetzung des Verfahrens an den Stadtrat zurück.

Die Vorinstanz hielt fest, gemäss § 310 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) habe das Baugesuch alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens notwendig seien. Wo die Art des Vorhabens oder die Lage des Baugrundstücks es rechtfertige, könnten gestützt auf § 310 Abs. 2 PBG/ZH weitere Unterlagen (wie Fotomontagen, Modelle, statische Berechnungen) oder genauere Aussteckungen verlangt werden. Bauten und Anlagen müssten gemäss § 239 Abs. 1 PBG/ZH nach Fundation, Konstruktion und Material den anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen. Sie dürften weder bei ihrer Erstellung noch durch ihren Bestand Personen oder Sachen gefährden. Ergebe sich aus den Baueingabeplänen, dass die geplante Baute nicht den anerkannten Regeln der Baukunde entspreche oder die geplanten Bauarbeiten die Umgebung des Baugrundstücks zu gefährden drohten, habe die Baubehörde bereits im Bewilligungsverfahren die notwendigen Anordnungen zu treffen, um zu verhindern, dass durch Erstellung oder Bestand der Baute Personen oder Sachen gefährdet würden. Dabei habe die Baubehörde gestützt auf § 3 Abs. 2 der Bauverfahrensverordnung des Kantons Zürich vom 3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) in erster Linie jene Angaben einzufordern, die für eine abschliessende Beurteilung der Beschaffenheit der Baute gemäss den Anforderungen von § 239 Abs. 1 PBG/ZH notwendig seien. Die Bauherrschaft habe damit gestützt auf § 239 Abs. 1 und § 310 Abs. 2 PBG/ZH sowie § 5 lit. d BVV/ZH mit dem Baugesuch oder spätestens vor Baubeginn ein Konzept zur Beseitigung des Meteorwassers einzureichen, wenn keine problemlose Versickerung angenommen werden könne.

2.4

Der Stadtrat erteilte die Baubewilligung, obschon ein wesentlicher Aspekt des geplanten Terrassenhauses, nämlich die Liegenschaftsentwässerung, ungeklärt geblieben war. Beim Entwässerungskonzept handelt es sich nicht um einen selbständig beurteilbaren Teilaspekt des Bauvorhabens, wie aus den vorinstanzlichen Erwägungen erhellt und der Rechtsstreit zwischen den Parteien bezeugt. Die Frage der Liegenschaftsentwässerung ist für die Bewilligungsfähigkeit des von der Beschwerdegegnerin geplanten Bauvorhabens aufgrund der Hanglage und der Situierung im Hochwassergefahrenbereich durchaus relevant. Sie ist untrennbar mit der konkret beabsichtigten Bebauung und Nutzung des Baugrundstücks verbunden.

Entsprechend dürften die Anforderungen für die Durchführung eines nachgelagerten Verfahrens vorliegend nicht erfüllt gewesen sein: Weder ist ersichtlich, inwiefern es von der Sache her sinnvoll sein soll, dass der Aspekt der Liegenschaftsentwässerung erst nachgelagert geprüft wird, noch konnte in grundsätzlicher Weise ausgeschlossen werden, dass sich aus dem nachgelagerten Verfahren Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt ergeben könnten (vgl. BGE 149 II 170 E. 1.7 mit Hinweisen).

2.5

Für die Durchführung solcher nachgelagerter Verfahren zwecks Mängelbehebung werden meist prozessökonomische Interessen, insbesondere solche der Baubehörde und der Bauherrschaft, angeführt (vgl. BACHMANN UND ANDERE, Zürcher Widerspruch zu BGE 149 II 170, PBG-aktuell 4/2023 S. 34; REY/HOFSTETTER, Suspensiv bedingte Baubewilligungen müssen vor Bundesgericht nicht umgehend angefochten werden, BR 2023 S. 276; ferner Urteil 1C_560/2023 vom 16. Mai 2024 E. 1.3.3 f.). Der prozessökonomische Mehrwert einer Bewilligungspraxis, die es zulässt, Teilaspekte des Bauvorhabens in einem nachgelagerten Verfahren zu genehmigen, ist allerdings begrenzt, wie der vorliegende Fall exemplarisch zeigt (vgl. bereits Urteil 1C_476/ 2016 vom 9. März 2017 E. 2.7, in: ZBl 118/2017 S. 618). Grund dafür ist, dass der gegen das Bauvorhaben opponierenden Nachbarschaft auch in jedem nachgelagerten Verfahren Parteistellung zukommt (für das Zürcher Recht § 316 Abs. 2 PBG/ZH). Will sie ihrer Rechte nicht verlustig gehen, wird die sorgsam prozessierende Gegenpartei denn auch jeden in einem nachgelagerten Bewilligungsverfahren ergangenen Entscheid anfechten. Für trölerische Parteien ist eine solche Bewilligungspraxis gar eine willkommene Gelegenheit, den Baubeginn soweit wie möglich hinauszuzögern.

Im vorliegenden Verfahren sind seit Bewilligung des Baugesuchs im Juli 2021 nahezu drei Jahre verstrichen und insgesamt sieben Gerichtsverfahren eröffnet worden (je zwei Verfahren des Baurekurs- und des Verwaltungsgerichts, die in den beiden vorliegend vereinigten Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht mündeten; ein drittes Verfahren vor dem Baurekursgericht ist zurzeit hängig), ohne dass die Beschwerdegegnerin bisher Gebrauch von der ihr nominal erteilten "Baubewilligung" (BGE 149 II 170 E. 1.8) machen konnte. Hätte der Stadtrat die Beschwerdegegnerin bereits vor Bewilligungserteilung aufgefordert, das Bauvorhaben um das notwendige Liegenschaftsentwässerungsprojekt zu ergänzen, wozu er gemäss § 313 PBG/ZH und § 11 BVV/ZH befugt ist, wäre es zunächst nur zu einem Rechtsmittelverfahren gekommen, ausgelöst durch den Rekurs gegen die - erst nach Einreichung der zusätzlichen Pläne erteilte - Baubewilligung. Das Baurekursgericht wäre in der Lage gewesen, bloss einen Rückweisungsentscheid zwecks Ergänzung des Liegenschaftsentwässerungsprojekts bezüglich Hang- und Schichtenwasser zu fällen, während das Verwaltungsgericht auf eine dagegen erhobene Beschwerde des Nachbarn in Anwendung von § 41 Abs. 3 und § 19a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) in Verbindung mit Art. 93 BGG gesamthaft nicht einzutreten gehabt hätte (vgl. etwa Urteil 1C_202/2016 vom 23. November 2016 E. 1.3). Selbst eine Bewilligungsverweigerung wegen fehlender Gesuchsunterlagen wäre für die Beschwerdegegnerin wohl weniger kosten- und zeitspielig gewesen. Diesfalls hätte sie das Baugesuch um die fehlenden Unterlagen ergänzen - was ihr denn auch vorliegend innert weniger Wochen gelang - und neu einreichen können. Höhere Kosten dürften bei einem solchen Vorgehen nicht resultieren, weil derselbe Prüfungsaufwand nicht zweimal anfällt. Unter Verweis auf das alte Baugesuch wäre im neuen Bewilligungsverfahren bloss zu prüfen, ob die Gesuchsunterlagen vollständig sind und das Bauvorhaben nun bewilligt werden kann (vgl. bereits zit. Urteil 1C_476/2016 E. 2.7). Gleiches gälte für den Zeitaufwand.

Umgekehrt würden mit einem solchen Vorgehen die gegenüber dem erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahren bedeutend langwierigeren und teureren Gerichtsverfahren auf ein Minimum reduziert, da eine unnötige "Aufsplitterung" des Rechtswegs - je ein Rechtsmittelverfahren pro bewilligtem Teilaspekt - verhindert wird.

2.6

Aus dem Umstand, dass die Voraussetzungen für die Durchführung eines nachgelagerten Verfahrens nicht vorgelegen haben dürften (E. 2.4), kann allerdings nicht geschlossen werden, die angefochtenen Entscheide seien aufzuheben. Der Beschwerdeführer hat das Vorgehen des Stadtrats diesbezüglich nicht kritisiert. Sodann ist eine hinreichende materielle Koordination im Ergebnis immer noch möglich. Vor allem aber müssten die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sein, damit ein diesbezüglicher Entscheid ergehen könnte (vgl. BGE 149 II 170 E. 1.8).

Geht das Bundesgericht anders als seine Vorinstanz von einem (noch) nicht abgeschlossenen Baubewilligungsverfahren aus, tritt es auf die Beschwerde nicht ein, wenn die Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG nicht gegeben sind. Damit kommt es einerseits dem mit den Art. 90 ff. BGG verfolgten Grundsatz nach, dass es sich mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll (BGE 149 II 170 E. 1.3; BGE 144 III 475 E. 1.2 mit Hinweisen). Andererseits schiebt die Qualifikation des angefochtenen Urteils als Zwischenentscheid den Eintritt der Rechtskraft hinaus (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2022.00477 vom 13. Juli 2023 E. 5.5 und 6.2), womit widersprüchliche Urteile verhindert werden können (vgl. Urteil 1C_476/2023 vom 18. März 2024 E. 1.4.2). Treten die angefochtenen kantonal letztinstanzlichen Urteile nicht in Rechtskraft, können sie mit dem Endentscheid angefochten werden, soweit sie sich auf diesen auswirken (Art. 93 Abs. 3 BGG). Die beschwerdeführende Partei erhält damit die Möglichkeit, ihre Rügen gegen sämtliche vom Bundesgericht als zusammenhängend verstandenen Entscheide in einem einzigen Schritt vorzutragen, wodurch die Baubewilligung als Ganzes geprüft und nötigenfalls aufgehoben werden kann.

2.7

Mit Bezug auf die Art. 90 ff. BGG ergibt sich damit Folgendes:

2.7.1

Das Liegenschaftsentwässerungsprojekt, das sich nach dem Gesagten nicht vom Bauvorhaben trennen lässt, ist nach wie vor nicht definitiv bewilligt. Das Baurekursgericht fällte diesbezüglich einen Rückweisungsentscheid und forderte zusätzlich ein Projekt zur Entwässerung des Hang- und Schichtenwassers. Die angefochtenen Urteile schliessen das Baubewilligungsverfahren somit nicht ab. Diesen Schluss gebietet nicht nur die in BGE 149 II 170 publizierte Praxis - nach der ausdrücklichen Anordnung des Stadtrats bleibt die Rechtswirksamkeit der Baubewilligung bis zur Bewilligung der Liegenschaftsentwässerungspläne gehemmt -, sondern darüber hinaus auch die Erkenntnis, dass bis dato nicht sämtliche für die Bewilligungserteilung relevanten Pläne definitiv genehmigt worden sind. Zwar hat die Beschwerdegegnerin die vom Baurekursgericht geforderte Projektergänzung zwischenzeitlich genehmigen lassen.

Der Beschwerdeführer hat jedoch auch diese Verfügung wieder beim Baurekursgericht angefochten.

Das Verfahren ist damit weder in Bezug auf den gestaltenden noch den feststellenden Charakter der Baubewilligung (vorne E. 2.2.1) abgeschlossen. Erst der Ausgang des dritten Rechtsmittelverfahrens wird zeigen, ob die Gesuchsunterlagen nun vollständig sind und dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse mehr entgegenstehen. Allein die Möglichkeit, dass der gesetzmässige Zustand erreicht werden kann und technische Möglichkeiten zur Liegenschaftsentwässerung bestehen, wie die Vorinstanz annahm, genügt nicht. Zu prüfen ist im Baubewilligungsverfahren die von der Bauherrin konkret geplante Lösung. Mit Bezug auf die Liegenschaftsentwässerung verblieb der Beschwerdegegnerin ein Spielraum (vgl. Urteil 1C_479/2022 vom 17. April 2023 E. 1.3 betreffend Ausgestaltung der Oberflächenentwässerung). Wäre dem nicht so, hätten der Stadtrat oder das Baurekursgericht als Fachgericht die Baubewilligung selbst mit konkret formulierten Auflagen ergänzen können, statt die Beschwerdegegnerin ein Projekt ausarbeiten zu lassen, das der Genehmigung bedarf.

2.7.2

Die angefochtenen Entscheide stellen demzufolge blosse Zwischenentscheide dar. Da sie weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, sind sie nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbar.

Der Beschwerdeführer erleidet keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), weil die Beschwerdegegnerin vor der definitiven Genehmigung der nachzureichenden Pläne mit den Bauarbeiten nicht beginnen darf; die zweite nachträgliche Bewilligung wurde ihm zugestellt und er konnte dagegen Rekurs erheben (vgl. Urteile 1C_479/2022 vom 17. April 2023 E. 1.4.1 mit Hinweisen;1C_697/2020 vom 30. März 2021 E. 1.5.1).

Sodann ist nicht ersichtlich, dass ein sofortiger Endentscheid einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass im Rechtsmittelverfahren betreffend die nachträglich genehmigten Pläne für die Entwässerung des Hang- und Schichtenwassers ein aufwendiges Beweisverfahren durchgeführt werden muss.

2.7.3

Da die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht erfüllt sind, ist auf die Beschwerden nicht einzutreten. Der Beschwerdeführer wird die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 1. November 2023 gemeinsam mit einer Beschwerde gegen den Endentscheid anfechten können, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken (Art. 93 Abs. 3 BGG). Ein solcher wird vorliegen, wenn und sobald die von der Beschwerdegegnerin nachgereichten bzw. allenfalls noch nachzureichenden Pläne im kantonalen Verfahren für rechtskonform befunden wurden (vgl. BGE 149 II 170 E. 1.10). Eine direkte Anrufung des Bundesgerichts nach Bewilligung der nachgereichten Pläne, wie sie praxisgemäss möglich ist (vgl. dazu Urteil 1C_34/ 2023 vom 29. September 2023 E. 1.6 mit Hinweisen), scheidet vorliegend aus, nachdem der Beschwerdeführer auch gegen die Genehmigung der zuletzt eingereichten Pläne den kantonalen Rechtsmittelweg beschritten hat.