86 I 281

1.

.... Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich betreffende Erlasse und Verfügungen erlitten haben. Die Legitimation setzt somit voraus, dass der Beschwerdeführer die Verletzung eines rechtlich erheblichen Interesses geltend macht, das ihm auf dem Gebiete zukommt, welches die von ihm angerufene Verfassungsbestimmung beschlägt (BGE 86 I 102 Erw. 3). Zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen wie auch zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 83 I 245 mit Verweisungen).

Die neuere Praxis des Bundesgerichts hat daher Beschwerden gegen die Erteilung polizeilicher Bewilligungen an Dritte wie auch gegen sonstige Verfügungen wegen widerrechtlicher Begünstigung Dritter trotz der in der Rechtslehre dagegen erhobenen Einwendungen nicht mehr zugelassen (vgl. BGE 85 I 53 Erw. 3 Abs. 1 mit Zitaten). Ferner hat es in BGE 85 I 52 ff. festgestellt, dass die Rechtslage grundsätzlich keine andere sei, wenn sich die Beschwerde wegen unzulässiger Begünstigung Dritter nicht, wie in den bisher beurteilten Fällen, gegen eine Anwendungsverfügung, sondern gegen einen generellen Erlass richte; auch in diesem Falle sei die Legitimation zu verneinen, sofern die in Frage stehenden Interessen solche der Gemeinschaft seien und der Beschwerdeführer an der Aufhebung des Erlasses nicht anders interessiert sei als jeder andere Kantonsangehörige; dass bei dieser Sachlage der Grundsatz der Rechtsgleichheit auf einzelnen Gebieten teilweise unbeachtet bleibe, sei die Folge der Ausgestaltung der staatsrechtlichen Beschwerde nicht als Popularklage, sondern als Rechtsbehelf zur Wahrung von dem Beschwerdeführer persönlich zustehenden verfassungsmässigen Rechten (Erw. 3 Abs. 2 und 3).

Prof. H. HUBER hat diese Betrachtungsweise in ZBJV 1960 S. 353/5 kritisiert und dagegen namentlich ins Feld geführt, dass dann, wenn der Bürger nicht befugt sei, eine durch das Gesetz gewährte Vergünstigung anzufechten, das Verbot rechtsungleicher Behandlung gegenüber dem Gesetzgeber nicht mehr durchsetzbar wäre und daher schliesslich die durch Art. 4 BV verpönten Vorrechte der Geburt, des Ortes usw. mit Erfolg wieder eingeführt werden könnten. Diese Kritik ist jedenfalls insofern unbegründet, als sie übersieht, dass das Bundesgericht in jenem Urteil nur die eigentliche Popularbeschwerde abgelehnt und die Legitimation zur Anfechtung einer durch das Gesetz eingeräumten Vergünstigung nur demjenigen, der an deren Aufhebung "nicht anders als jeder andere Angehörige des Kantons" interessiert ist, abgesprochen hat, nicht dagegen demjenigen, der daran "in besonderer Weise" interessiert ist. Danach fehlt zwar den steuerpflichtigen Kantonseinwohnern die Legitimation zur Anfechtung eines Gesetzes, das unter gewissen Voraussetzungen Steuervergünstigungen für im Kanton Wohnsitz nehmende Personen vorsieht, da damit lediglich das öffentliche Interesse daran, dass auf dem Gebiete des Steuerwesens keine Privilegien eingeräumt werden sollten, verfolgt, also ein allgemeines staatsbürgerliches Interesse geltend gemacht wird (BGE 85 I 55 Erw. 4). Gerade das trifft bei der vorliegenden Beschwerde nicht zu. Mit dieser wird in erster Linie beanstandet, dass die für die Ausübung des Berufs eines Zahnprothetikers geforderte Prüfung gewissen Personen erlassen wird. Das Erfordernis der Prüfung ist zwar im öffentlichen Interesse, zum Schutze der öffentlichen Gesundheit, aufgestellt worden. Zur Rüge, dass dieses gesundheitspolizeiliche Interesse den in Ziff. 5 des § 30 bis MG vorgesehenen Erlass der Prüfung verbiete, wären die Beschwerdeführer daher nicht legitimiert, da sie insoweit allgemeine öffentliche Interessen verfolgen würden und an der Aufhebung der Bestimmung nicht anders interessiert wären als jeder andere Kantonseinwohner. Nun machen sie aber nicht (oder höchstens nebenbei) dieses öffentliche Interesse geltend. Sie beanstanden vielmehr, dass die angefochtene Bestimmung zwei Kategorien von Zahntechnikern schaffe. Damit machen sie nicht allgemeine öffentliche Interessen, sondern das besondere Interesse ihres Berufsstandes geltend.

Die beiden Einzelbeschwerdeführer wie auch die Mitglieder der Zürcher Sektionen der beiden beschwerdeführenden Verbände üben im Kanton Zürich den Beruf des Zahntechnikers aus. Sie benötigen dafür keine Bewilligung, waren jedoch bisher zu Arbeiten im Munde des Patienten nicht befugt. Diese Ordnung ist nun durch § 30 bis MG insofern geändert worden, als die Zahntechniker nach Ablegung einer Prüfung (Ziff. 1 lit. e) und Erfüllung weiterer Voraussetzungen (Ziff. 1 lit. a - d) die Bewilligung zur Abdrucknahme für die Herstellung von Ganz- und Teilgebissen und zur Einpassung derselben erhalten können. Dadurch, dass die Prüfung gewissen Zahntechnikern gemäss Ziff. 5 erlassen werden soll, werden die übrigen Zahntechniker in ihrer Rechtsstellung betroffen. Sie sind an der Aufhebung dieser Bestimmung wesentlich anders und intensiver als andere Kantonsangehörige interessiert und verfolgen mit der Anfechtung dieser Bestimmung nicht allgemeine öffentliche Interessen, sondern das besondere Interesse, das sie als Zahntechniker an einer mit Art. 4 und 31 BV in Einklang stehenden gesetzlichen Ordnung ihres Berufes haben. Soweit sich die Beschwerde gegen den in Ziff. 5 vorgesehenen Erlass der Prüfung richtet, ist die vorliegende Beschwerde daher keine unzulässige Popularbeschwerde und kann den Beschwerdeführern die Legitimation nicht abgesprochen werden. .... 2. - Die Beschwerdeführer machen mit der Berufung auf Art. 31 BV nicht geltend, § 30 bis MG greife in unzulässiger Weise in die freie Berufsausübung ein, sondern nur, er verstosse gegen den durch diese Verfassungsbestimmung gewährleisteten Grundsatz der Gleichbehandlung aller Berufsgenossen. Die Beschwerde wegen Verletzung des Art. 31 BV fällt daher mit der ebenfalls erhobenen Rüge der Verletzung von Art. 4 BV zusammen.

a) Nach Ziff. 1 des § 30 bis MG wird die Bewilligung zur Tätigkeit als Zahnprothetiker ausser von gewissen Voraussetzungen wie Lehrabschlussprüfung und zehnjährige Tätigkeit als Zahntechniker (lit. c.), Genuss einer Zusatzausbildung (lit. d) auch vom erfolgreichen Bestehen einer kantonalen Prüfung für Zahnprothetiker abhängig gemacht (lit. e). Das Erfordernis einer solchen Prüfung lässt sich mit gesundheitspolizeilichen Gründen rechtfertigen, ist daher aus dem Gesichtspunkt von Art. 31 BV nicht zu beanstanden und wird von den Beschwerdeführern mit Recht nicht angefochten. Ihre Beschwerde richtet sich gegen Ziff. 5, wonach die Prüfung "zur Vermeidung unbilliger Härten" Bewerbern, die eine "entsprechende Ausbildung als Zahntechniker" nachweisen können, erlassen wird, sofern sie schon "jahrelang" als Zahnprothetiker tätig waren und wegen ihres offenen Einstehens für eine Neuregelung im Sinne von § 30 bis MG "entsprechenden Repressalien ausgesetzt waren oder Beeinträchtigungen in ihrem beruflichen Fortkommen erlitten haben". Diese Ausnahmebestimmung erweist sich in der Tat als unhaltbar. Wenn Ziff. 1 die Bewilligung zur Tätigkeit als Zahnprothetiker von den in lit. c und d genannten Voraussetzungen und einer besonderen Prüfung abhängig macht, so heisst das, dass die Erteilung der Bewilligung den Nachweis eines Ausbildungsstandes voraussetzt, der eine sachgemässe Behandlung der Patienten gewährleistet und diese vor gesundheitlichen Schäden bewahrt; nur aus diesen gesundheitspolizeilichen Gründen halten die in Ziff. 1 aufgestellten, die freie Berufsausübung beschränkenden Erfordernisse vor Art. 31 BV überhaupt stand. Ist dies aber Sinn und Zweck der Prüfung, so darf diese folgerichtig nur solchen Bewerbern erlassen werden, welche sich auf andere Weise über einen hinreichenden Ausbildungsstand auszuweisen vermögen. Nach Ziff. 5 ist indessen der Ausbildungsstand ganz unmassgeblich und von entscheidender Bedeutung allein die jahrelange verbotene Tätigkeit als Zahnprothetiker und der Umstand, dass dem widerrechtlich Handelnden daraus gewisse Nachteile erwachsen sind. Eine unerlaubte, selbst während Jahren ausgeübte Tätigkeit kann jedoch, da sie jeder Kontrolle entzogen war, unmöglich einen Ausweis über berufliche Fähigkeiten bilden, weshalb sich Ziff. 5 mit sachlichen Gründen schlechterdings nicht vertreten lässt und schon aus diesem Grunde gegen Art. 4 BV verstösst.

Dazu kommt, dass damit eine Rechtsungleichheit unter Berufsgenossen geschaffen wird, indem diejenigen Zahntechniker, welche die ihrer beruflichen Tätigkeit durch die Rechtsordnung gezogenen Grenzen beachtet haben, eine Prüfung zu bestehen haben, diejenigen aber, die sich über diese Schranken hinweggesetzt und damit strafbar gemacht haben, von der Prüfung befreit werden, auch wenn in keiner Weise feststeht, dass sie die für die einwandfreie Berufsausübung erforderlichen theoretischen und praktischen Kenntnisse besitzen. Das ist eine Unterscheidung, für die sich keine vernünftigen Gründe anführen lassen und die daher auch gegen Art. 31 BV verstösst.

Der Einwand des Initiativkomitees, dass in früheren Fällen in ähnlicher Weise vorgegangen worden sei, ist unbehelflich. Selbst wenn der Gesetzgeber oder bei Erlass von Verordnungen der Regierungsrat früher durch gewisse Übergangsbestimmungen Art. 4 und 31 BV unangefochten verletzt haben sollten, so vermöchte dies auch abgesehen davon, dass die Verhältnisse nicht gleich lagen, die vorliegend gerügten Verfassungsverletzungen nicht zu rechtfertigen.

Es erübrigt sich daher, auf die angerufenen Fälle im einzelnen einzutreten.

b) (Ausführungen zur Beschwerde gegen Ziff. 3 des § 30 bis MG).