98 IB 333

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerde richtet sich gegen einen Nichteintretensentscheid des Regierungsrates des Kantons Schwyz.

a) Das Bundesgericht beurteilt nach Massgabe von Art. 97 Abs. 1 OG letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwG; als solche gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und u.a. das Nichteintreten auf Begehren um Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (lit. c).

Der angefochtene Entscheid hat Nichteintreten auf ein solches Begehren zum Gegenstand. Nachdem der Regierungsrat des Kantons Schwyz jedoch in Anwendung der kantonalen Verfahrensbestimmungen entschieden hat, fragt es sich, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist. Die Frage ist zu bejahen.

Wie das Bundesgericht bereits in einem früheren Entscheid erkannt hat (vgl. Urteil vom 29. Januar 1971 i.S. K.), kann bei einem auf kantonales Verfahrensrecht sich stützenden Nichteintretensentscheid mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerügt werden, der angefochtene Entscheid schliesse die Anwendung von Bundesrecht aus. Dies liegt hier vor. Wiewohl verfahrensrechtlich ausschliesslich kantonales Recht angewendet worden ist, stehen materiell einzig Fragen des Bundesrechtes (NSG, SVG und bundesrechtliche Ausführungsbestimmungen hierzu) zur Diskussion. Die Anwendung dieses Bundesrechts schliesst der angefochtene Entscheid aus; er ist mithin eine Verfügung im Sinne von Art. 5 lit. c VwG (vgl auch Urteil vom 31. Juli 1970 i.S. C. und Konsorten, Erw. 2). Das Bundesgericht überprüft allerdings die Anwendung des kantonalen Verfahrensrechtes nicht frei, sondern nach Massgabe von Art. 104 lit. a OG nur auf die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, d.h. in der Regel ausschliesslich auf die Verletzung von Art. 4 BV (vgl. zitiertes Urteil vom 31. Juli 1970).

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist hingegen dann nicht zulässig, wenn die Anwendung des kantonalen Verfahrensrechtes jene des materiellen Bundesrechts nicht beeinflusst; so, wenn beispielsweise im Wehrsteuerverfahren mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Höhe der dem Beschwerdeführer vor den kantonalen Instanzen auferlegten amtlichen Verfahrenskosten angefochten wird (vgl. BGE 93 I 182 Erw. 1).

2.

Nach § 61 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (im folgenden VRP) sind die Vorschriften des zweiten Abschnittes dieses Gesetzes (§§ 48 bis 59) auch für das Verfahren vor dem Regierungsrat sinngemäss anzuwenden. § 57 Abs. 1 VRP bestimmt, dass die Beschwerdefrist zehn Tage beträgt, soweit nicht ein besonderer Rechtssatz eine andere Frist vorsieht. Die Beschwerdeführerin hat diese Frist unbestrittenermassen versäumt. Der Regierungsrat stellt dies im angefochtenen Entscheid fest. Eine von § 57 Abs. 1 abweichende Beschwerdefrist sähen weder das kantonale noch das Bundesrecht vor. Die Wiederherstellung der versäumten Frist sei nicht möglich, da dies im kantonalen Recht nicht vorgesehen ist; auch könne die Frist nach kantonalem Recht (§ 16 Abs. 2 VRP) nicht erstreckt werden. Schliesslich könne auf die Sache auch deshalb nicht eingetreten werden, weil das gleiche Begehren bereits rechtsanhängig gemacht worden sei.

Es fragt sich, ob der wegen Fristversäumnis und Rechtsanhängigkeit des gleichen Begehrens getroffene Nichteintretensentscheid des Regierungsrates Bundesrecht verletzt.

a) Die Beschwerdeführerin erachtet es als einen ungeschriebenen, aus Art. 4 BV abzuleitenden Grundsatz, dass Verwaltungsakte - wie hier der Entscheid des kantonalen Polizeidepartements - als fehlerhaft eröffnet zu gelten haben, wenn sie nicht auf das gesetzlich zulässige Rechtsmittel und auf die Frist hinweisen, innerhalb der das Rechtsmittel zu ergreifen ist. Dies trifft nicht zu.

Moderne Verwaltungsrechtspflegegesetze sehen vielfach vor, dass die Rechtsmittelbelehrung zu den unerlässlichen Bestandteilen einer Verfügung gehört (vgl. u.a. Art. 35 Abs. 1 und 2 VwG; § 57 Organisationsgesetz des Kantons Basel-Landschaft; Art. 84 Abs. 2 bernisches Verwaltungsrechtspflegegesetz; Art. 50 Verwaltungsgerichtsgesetz des Kantons Graubünden; § 107 Abs. 1 lit. e Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Luzern; Art. 24 lit. d Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons St. Gallen; Art. 16 Walliser Verwaltungsverfahrensbeschluss; § 10 Abs. 2 zürcherisches Verwaltungsrechtspflegegesetz; auch Art. 251 Abs. 2 BStP); in der Regel bestimmen sie auch, dass den Parteien aus mangelhafter Eröffnung, insbesondere aus fehlender, unvollständiger oder unrichtiger Rechtsmittelbelehrung keine Nachteile erwachsen dürfen (vgl. u.a. Art. 107 Abs. 3 OG; Art. 38 VwG; Art. 50 Verwaltungsgerichtsgesetz Graubünden; § 111 VRP Luzern).

Ein ungeschriebener bundesrechtlicher Grundsatz, wonach die Kantone auch ohne ausdrückliche Vorschrift des kantonalen oder Bundesrechts zur Rechtsmittelbelehrung verpflichtet sind, besteht - so wünschenswert auch eine Rechtsmittelbelehrung bei jedem anfechtbaren Entscheid erscheinen mag - dagegen nicht. Lässt eine Partei in einem Fall, da die Rechtsmittelbelehrung nicht vorgeschrieben ist und von der Behörde im Entscheid auch nicht angegeben wird, die gesetzliche Rechtsmittelfrist ungenutzt verstreichen, läuft sie demnach Gefahr, einen Rechtsnachteil zu erleiden.

Eine gegenteilige Lösung dürfte dem Gang der Verwaltung und der Rechtspflege abträglich sein, weil damit ein Zustand der Rechtsunsicherheit geschaffen würde. Bestehen nämlich keine Vorschriften, welche die Behörde zur Rechtsmittelbelehrung verpflichten, werden zahlreiche anfechtbare Entscheide keine Rechtsmittelbelehrung enthalten. In all diesen Fällen könnte die Gültigkeit der Eröffnung mit Sicherheit erst nach längerer Zeit festgestellt werden (vgl.BGE 68 IV 157). Nachdem bereits die Anwendung der Bestimmungen des Art. 38 VwG und des Art. 107 Abs. 3 OG unter Umständen zu wenig befriedigenden Ergebnissen führen kann (vgl. BGE 96 I 694 f.), dürften sich viel grössere Unzulänglichkeiten aus einem ungeschriebenen Grundsatz ergeben, dass - selbst wenn das Gesetz die Rechtsmittelbelehrung nicht ausdrücklich vorschreibt - bei fehlender Rechtsmittelbelehrung die Verfügung nicht als rechtskräftig eröffnet gilt. Die Rechtsmittelfrist könnte nicht zu laufen beginnen, bis der Mangel behoben würde; der Verwaltungsakt wäre gar nicht vollstreckbar.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der kantonalen Gerichte sollen den Parteien aus einer unrichtigen oder unklaren Rechtsmittelbelehrung keine Rechtsnachteile erwachsen, wenn sich die Parteien in guten Treuen auf die Rechtsmittelbelehrung verlassen durften (vgl.BGE 76 I 190; BGE 77 I 274; BGE 78 I 297; BGE 96 II 72; BGE 96 III 99; BGE 97 V 187 f.; ZBl 69/1968 S. 459). Die unrichtige oder unklare Rechtsmittelbelehrung wird auch als Grund für die Wiederherstellung der Frist anerkannt (vgl.BGE 76 I 357f.; BGE 85 II 147 f.; analog BGE 96 II 265). Damit ist jedoch nicht gesagt, dass die Rechtsmittelbelehrung auch dort vorgeschrieben ist, wo sie das einschlägige Verfahrensrecht nicht vorsieht. Im Gegenteil, das Bundesgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung jene Verfahrensordnungen nicht als verfassungswidrig bezeichnet, welche die Pflicht zur Rechtsmittelbelehrung nicht enthalten (BGE 96 I 399). Erst dann hat es bei fehlender Rechtsmittelbelehrung Willkür oder Verletzung des rechtlichen Gehörs angenommen, wenn das einschlägige Verfahrensrecht zur Rechtsmittelbelehrung verpflichtet (vgl. Urteil vom 10. Juli 1957 in ZBl 58/1957 S. 496). Dem entspricht auch die kantonale Rechtsprechung (vgl. ZBl 39/1938 S. 339; MBVR 1947 Nr. 43, S. 78). Vor dem Inkrafttreten des Art. 35 VwG war dies auch die Praxis des Bundesrates (vgl. VEB 19/20 Nr. 35 S. 88). Der Kassationshof des Bundesgerichtes erachtet die Verletzung des Art. 251 Abs. 2 BStP, der eine Rechtsmittelbelehrung vorschreibt, sogar bloss als Verletzung einer Ordnungsvorschrift, welche die Gültigkeit der Eröffnung des Entscheides nicht beeinflusst (vgl.BGE 68 IV 157; BGE 87 IV 149).

Die Doktrin vertritt ihrerseits keine andere Auffassung. Allgemein wird die Rechtsmittelbelehrung empfohlen (vgl. Z. GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, S. 385; M. IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 3. Auflage, Bd. II, S. 632; H. ZWAHLEN, Le fonctionnement de la justice administrative en droit fédéral et dans les cantons, in: ZSR NF 66/1947, S. 153 a). Verschiedene Autoren betrachten jedoch die Rechtsmittelbelehrung nur dann als zwingend, wenn die Verfahrensvorschriften sie vorschreiben (vgl. GIACOMETTI, a.a.O., S. 462 N. 59; REINHARD, Das rechtliche Gehör in Verwaltungssachen, S. 274; R. TINNER, Das rechtliche Gehör, in: ZSR NF 83/1964 II S. 353).

Im vorliegenden Fall sahen weder eine Bestimmung des kantonalen noch des Bundesrechts vor, dass der Entscheid des kantonalen Polizeidepartements mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen sein muss. § 29 VRP, der bestimmt, was die schriftliche Ausfertigung einer Verfügung enthalten soll, erwähnt die Rechtsmittelbelehrung nicht. Art. 35 Abs. 1 und 2 VwG, der zur Rechtsmittelbelehrung verpflichtet, ist nur auf das Verfahren letzter kantonaler Instanzen anwendbar, die gestützt auf öffentliches Recht des Bundes nicht endgültig verfügen (Art. 1 Abs. 3 VwG). In concreto hat der Regierungsrat des Kantons Schwyz im angefochtenen Entscheid Bundesrecht verletzt, weil er das Rechtsmittel nicht erwähnte. Das kantonale Polizeidepartement trifft ein solcher Vorwurf hingegen nicht. Weil das Verfahren vor dem kantonalen Departement nicht letztinstanzlich ist, findet die Vorschrift des Art. 35 VwG darauf nicht Anwendung. Weder kantonales noch Bundesrecht verpflichteten das Departement mithin zur Rechtsmittelbelehrung. Die Beschwerdeführerin hatte somit die in § 57 Abs. 1 VRP vorgeschriebene Frist für die Anfechtung des Departementalentscheids einzuhalten.

c) Dagegen schlägt die Rüge der rechtsungleichen Behandlung durch.

Das kantonale Polizeidepartement erliess am 9. November 1971 zwei Verfügungen. In der einen bewilligte es der Beschwerdeführerin das Anbringen von Reklameeinrichtungen an der Autobahnraststätte Fuchsberg-Nord; die Verfügung enthält keine Rechtsmittelbelehrung. In der andern wird der Gulf Oil eine analoge Bewilligung für die Autobahnraststätte Fuchsberg-Süd erteilt; diese Verfügung ist mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Diese ungleiche Behandlung zweier Verfügungsadressaten lässt sich durch nichts rechtfertigen. Sie hatte offenbar zur Folge, dass der eine der Adressaten die Verfügung rechtzeitig, der andere verspätet anfocht. Die Verfügung des Polizeidepartements verletzt mithin Art. 4 BV. Dies hätte den Regierungsrat veranlassen müssen, auf die Beschwerde der Esso Standard - selbst wenn sie verspätet war - einzutreten.

Daran vermag nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin das Gesuch für die Reklameeinrichtungen an den Autobahnraststätten Fuchsberg sowohl für sich als auch für die Gulf Oil eingereicht hatte. Der die Rechtsmittelbelehrung enthaltende Beschluss des Polizeidepartements erging nicht über die Beschwerdeführerin, sondern direkt an die Gulf Oil. Es trifft auch die Auffassung des Regierungsrates nicht zu, aus der Tatsache, dass die Departemente Verfügungen hin und wieder mit Rechtsmittelbelehrungen versehen, obwohl sie gesetzlich hierzu nicht verpflichtet sind, dürfe nicht die Folgerung einer rechtsungleichen Behandlung gezogen werden. Wenn das Gesetz die Rechtsmittelbelehrung nicht zwingend vorschreibt, sind die Departemente zwar nicht verpflichtet, ihre Verfügungen mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen; es ist jedoch nicht ihrer Willkür überlassen, Verfügungen mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen oder nicht. Vielmehr haben sie eine einheitliche Praxis einzuhalten, die keinen Adressaten begünstigt bzw. benachteiligt.

3.

a) Nach Art. 53 Abs. 1 NSG sind im Bereich der Nationalstrassen Reklamen und Ankündigungen nach Massgabe des SVG untersagt. In Abs. 2 daselbst wird der Bundesrat mit dem Erlass vonbesondernAusführungsvorschriften beauftragt. Damit verweist Art. 53 NSG auf Art. 6 SVG, welcher im Bereich der für Motorfahrzeuge und Fahrräder offenen Strassen Reklamen und Ankündigungen untersagt, "die zu Verwechslungen mit Signalen oder Markierungen Anlass geben oder sonst, namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten".

In Ausführung von Art. 6 SVG untersagt Art. 80 Abs. 6 SSV Reklamen und Ankündigungen im Bereich von Autobahnen und Autostrassen. Diese Verordnungsbestimmung kann nur gelten, wenn sie inhaltlich den Rahmen des Art. 6 SVG nicht sprengt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Begriff der möglichen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ein unbestimmter Rechtsbegriff ist, der seinen Inhalt aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift sowie der Stellung im Gesetz und im Rechtssystem gewinnt. Der Behörde, die einen solchen Begriff anzuwenden hat, ist ein gewisser Beurteilungsspielraum eingeräumt. Das Bundesgericht überprüft deshalb die Begriffsauslegung nur mit Zurückhaltung (Urteil vom 10. Dezember 1971 i.S. A. AG, Erw. 2).

b) Reklamen im Sinne von Art. 80 Abs. 6 SSV werben für ein Unternehmen, ein Produkt oder eine Dienstleistung; Anzeigen weisen auf eine Veranstaltung hin. Um ihren Zweck zu erfüllen, müssen sie durch ihre Aufmachung, ihre farbliche Gestaltung oder sonstwie ins Auge fallen. Stehen sie in unmittelbarer Nähe einer Strasse, wollen sie die Aufmerksamkeit der Strassenbenützer auf sich ziehen. Über Land, auf Autobahnen und Autostrassen, wo ein reger und schneller Verkehr vom Fahrzeuglenker erhöhte Aufmerksamkeit erfordert, erscheinen sie geeignet, die Sicherheit des Strassenverkehrs zu beeinträchtigen. Wenn daher Art. 80 Abs. 6 SSV im Bereiche von Autobahnen und Autostrassen Reklamen und Ankündigungen untersagt, hält er sich im Rahmen des Art. 6 SVG.

Fraglich ist dagegen, ob sich das Verbot auch im Bereich der Rastplätze von Autobahnen und Autostrassen rechtfertigt. Die Frage ist zu bejahen. Wohl trifft es zu, dass im Bereich von Raststätten die Aufmerksamkeit des Fahrzeuglenkers ohnehin schon auf verschiedene Einrichtungen gelenkt und dass dort nicht mit hohen Geschwindigkeiten gefahren wird, doch verlangen gerade das Einfahren und Ausfahren aus einem solchen Rastplatz vom Fahrzeuglenker grosse Aufmerksamkeit, welche nicht von einer Fülle von Reklamen und Anzeigen - und dies wäre die Folge der Bewilligung - abgelenkt werden dürfen. Auch hier erscheinen Reklamen und Anzeigen somit geeignet, die Verkehrssicherheit zu beeinträchtigen. Das Verbot gilt indes nur für Reklamen und Anzeigen im engern Sinne, nämlich für solche, die ausschliesslich Werbecharakter haben (sog. Fremdreklame), nicht aber für Ankündigungen, die - wie hier - den Fahrzeuglenker auf die unmittelbare Nähe einer Tankstelle hinweisen und das Produkt bekannt geben, das dort zum Verkauf angeboten wird (sog. Eigenreklame). Zwar vermögen auch solche Ankündigungen abzulenken, doch liegen sie - wie das EJPD mit Recht bemerkt - auch im Interesse eines reibungslosen Verkehrsablaufs. Dieses letztere Interesse geht vor.

Von der Idee der Unterscheidung zwischen sogenannter Eigen- und Fremdreklame ist überdies auch Art. 80 Abs. 3 SSV getragen. Er bestimmt, dass selbstleuchtende Ankündigungen ausserorts nur bei Garagen, Tankstellen, Gaststätten und an Leuchtwegweisern zulässig sind.

c) Im Lichte der eben aufgezeigten Grundsätze ist der Beschluss des kantonalen Polizeidepartements nicht zu beanstanden.

Der Beschwerdeführerin wird das Anbringen von Reklameeinrichtungen an der Autobahnraststätte Fuchsberg-Nord, Autobahn N 3, zu Recht bewilligt, denn die Reklame hat nicht reinen Werbecharakter. Ihr Hauptzweck ist vielmehr, den aus Chur kommenden Motorfahrzeuglenkern anzuzeigen, dass ihnen an der Tankstelle Fuchsberg-Süd Benzin von der Marke ESSO angeboten wird.

Die Auflage, wonach die Lichtreklame nur aus der Anfahrtsrichtung her sichtbar sein darf und daher die Rückseite des Reklamekörpers mit undurchlässigem Material in grauer Farbe abgedeckt werden muss, verletzt Bundesrecht nicht. Soweit die Benzinreklame nämlich nicht unmittelbar auf das Produkt hinweist, das an diesem Ort gekauft werden kann, hat sie lediglich Werbecharakter und fällt demnach unter das Verbot des Art. 80 Abs. 6 SSV.

Dass in den Richtlinien der Eidg. Expertenkommission für die Gestaltung von Nebenanlagen an Nationalstrassen eine Empfehlung bezüglich der Abdeckung der in Richtung Gegenverkehr weisenden Seite der Markensignale fehlt, ist nicht von Belang. Die gesetzliche Regelung hätte auch bei ausdrücklicher Stellungnahme der Expertenkommission zum Problem auf jeden Fall den Vorrang.

Auch das Argument schlägt nicht durch, die Auflage erweise sich für die Verkehrssicherheit abträglich; die auf der Gegenfahrbahn Verkehrenden würden gerade deshalb abgelenkt, weil das Signet abgedeckt ist, da sie versuchen werden, im Vorbeifahren, durch "einen Blick zurück", das auf der Vorderseite des Signets Stehende zu erkennen. Es liegt keineswegs im natürlichen Lauf der Dinge, dass ein Fahrzeuglenker, sieht er ein verdecktes Signet, sich derart dafür interessiert, dass er im Vorbeifahren den Kopf zurückdreht bzw. so lange in den Rückspiegel schaut, bis er die Vorderseite des Signets erblicken kann.

Schliesslich kann daraus, dass in verschiedenen Kantonen Bewilligungen zum Anbringen von beidseitig sichtbaren Reklameeinrichtungen an Nationalstrassen sowie bei Tankstellen an kantonalen Hochleistungsstrassen erteilt wurden, nicht abgeleitet werden, die Beschwerdeführerin werde rechtsungleich behandelt. Nach Art. 81 Abs. 1 SSV entscheidet die nach kantonalem Recht zuständige Behörde über die Zulässigkeit einer Ankündigung im Bereich öffentlicher Strassen. Die zuständigen Behörden des Kantons Schwyz werden durch die Praxis in andern Kantonen nicht gebunden; zudem besteht ein ins Gewicht fallender Unterschied hinsichtlich der Problematik von Reklameeinrichtungen in der Nähe von Nationalstrassen und Kantonsstrassen.

d) Die Beschwerdeführerin vermag demnach mit ihren Argumenten sachlich gegen die mit Auflagen verbundene Bewilligung nicht durchzudringen. Diese Bewilligung verletzt materiellrechtlich Bundesrecht nicht. Die Beschwerde ist somit abzuweisen.