2C_586/2016

1.

1.1

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen einen kantonalen Erlass ist zulässig (Art. 82 lit. b, Art. 87 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer sind in ihrer Eigenschaft als Schüler an der Kantonsschule Kollegium Schwyz bzw. als dessen unterhaltspflichtiger Vater legitimiert zur Anfechtung des Erlasses, der die Schulgebühr regelt (Art. 89 Abs. 1 BGG; Urteil 2C_1132/2012 vom 13. Mai 2013 E. 1, nicht publiziert in BGE 139 I 138).

1.2

Bei aller Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG) untersucht das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu auf der Hand (BGE 142 I 99 E. 1.7.1 S. 106). Die Begründung muss nicht ausdrücklich die angeblich verletzten Rechtsnormen oder Prinzipien bezeichnen und auch nicht zutreffend, aber doch sachbezogen sein und erkennen lassen, dass und weshalb nach Auffassung des Beschwerdeführers Recht verletzt ist (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 ff.; 139 I 306 E. 1.2 S. 308 f.). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 IV 57 E. 2.2 S. 60). Nach ständiger Rechtsprechung ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar ist; das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; 138 I 321 E. 2 S. 323; Urteil 2C_589/2016 vom 8. März 2017 E. 2). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41; 139 I 229 E. 2.2 S. 232).

1.3

Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist einzig die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit übergeordnetem Recht. Richtet sich wie hier die abstrakte Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können grundsätzlich nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden, sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 142 I 99 E. 1.4 S. 104 f.; 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31; 122 I 222 E. 1b/aa S. 224). Die Beschwerdeführer fechten einzig § 8 Abs. 1 Bst. a) MSV/SZ an, mit welcher ab dem Schuljahr 2016/2017 die Schulgelder an den kantonalen Mittelschulen um Fr. 200.-- von Fr. 500.-- auf neu Fr. 700.-- erhöht worden sind (Bericht und Vorlage des Regierungsrates des Kantons Schwyz an den Kantonsrat vom 20. Oktober 2015, Beschluss Nr. 989/2015, Teilrevision des Mittelschulgesetzes; Änderung der Beitragsregelung an die privaten Mittelschulen, S. 5), weshalb das vorliegende Beschwerdeverfahren auf diese Erhöhung beschränkt bleibt und sich nicht etwa auf die Einführung einer (neuen) Schulgebühr an einer Mittelschule erstreckt.

2.

Die Beschwerdeführer rügen, § 8 Abs. 1 Bst. a) der Änderung der MSV/SZ in der Fassung vom 18. Mai 2016 verletze die Grundprinzipien des Kausalabgaberechts. Das Gericht habe zu prüfen, ob sich die angefochtene Bestimmung auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen könne bzw. ob sie der Überprüfung auf die korrekte Umsetzung der verfassungsrechtlichen Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) standhalte. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach eine unbestimmte gesetzliche Grundlage im Zusammenhang mit Schulgebühren ausnahmsweise als ausreichend erachtet werde, wenn sich das zur Gebührenfestsetzung zuständige Organ durch die bisherige Übung als gebunden betrachte und sich die Gebühr in dem Rahmen bewege, die auch an anderen, vergleichbaren Schulen üblich seien, könne nicht zur Anwendung gelangen; zum einen sei diese Rechtsprechung für staatliche Einrichtungen und nicht zur Quersubventionierung von privaten Schulen entwickelt worden, und zum anderen würden vergleichbare Schulen in anderen Kantonen mehrheitlich keine Gebühren erheben. Die Grundprinzipien des Kausalabgaberechts seien vorliegend insbesondere deswegen verletzt, weil mit den durch den beanstandeten Verordnungsartikel erhöhten Schulgebühren nicht die vom Beschwerdeführer besuchte staatliche Mittelschule bezahlt, sondern private Mittelschulen quersubventioniert würden. Die Gebühr sei im schweizerischen Vergleich nicht üblich und deshalb verfassungswidrig. Weil der Kanton Schwyz das bei den Beschwerdeführern erhobene Schulgeld nicht für die vom Sohn besuchte staatliche Schule, sondern für die Finanzierung privater Mittelschulen verwende, fehle es auch an der causa, weshalb die erhobene Abgabe nicht als Gebühr, sondern als Steuer qualifiziere, die nicht in dem dafür vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren zustandegekommen sei. Die Erhöhung verstosse zudem gegen das Verhältnismässigkeitsgebot von Art. 5 Abs. 2 BV und § 3 Abs. 2 KV/SZ, weil das Angebot an den staatlichen Schulen wegen Finanzierungsproblemen massiv gekürzt worden sei, die (auch bei den Beschwerdeführern erhobenen) Mehreinnahmen jedoch für die in § 38 MSchG/SZ vorgesehene Finanzierung von Beiträgen an private Mittelschulen verwendet würden.

Zu prüfen ist vorab die Rüge, bei der bei den Beschwerdeführern erhobenen Abgabe handle es sich nicht um eine Gebühr, sondern um eine Steuer.

2.1

Steuern unterscheiden sich dadurch von den Kausalabgaben, dass Erstere voraussetzungslos (d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil) der steuerpflichtigen Person geschuldet sind (BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; 131 II 271 E. 5.1 S. 276; Urteil 2C_712/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.1). Kausalabgaben beruhen dagegen stets auf einem persönlichen Verpflichtungsgrund und stellen meist das Gegenbild einer staatlichen Leistung zugunsten des pflichtigen Individuums oder das Entgelt für einen besonderen Vorteil dar (BGE 138 II 70 E. 5 S. 73 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016, S. 2, 5 f.). Die Abgrenzung der Steuer von der Kausalabgabe wirkt sich insbesondere bei der Prüfung der gesetzlichen Grundlage aus (BGE 142 I 176 E. 5.2 S. 180; vgl. dazu unten, E. 3.2, E. 3.3). Ausserhalb der durch Art. 19 BV garantierten Unentgeltlichkeit des obligatorischen Grundschulunterrichts darf das Gemeinwesen im (Hoch- und Mittel-) Schulbereich Benutzungsgebührenerheben, wenn effektiv Leistungen in Anspruch genommen bzw. erbracht werden; ist die Inanspruchnahme obligatorisch, kann die Gebühr allenfalls auch dann verlangt werden, wenn die Leistung effektiv nicht bezogen worden ist (Urteil 2P.178/1995 vom 23. Dezember 1995 E. 5d; BGE 139 I 138 E. 3.5 S. 142 f.). Die Schulgebühr kann dabei als Pauschale erhoben werden. Da der Nutzen einer staatlichen Leistung nicht immer ohne weiteres klar bemessen werden kann, ist ein derartiger Schematismus in gewissen Grenzen zulässig; dies gilt zumindest, solange die schematisch erhobene Gebühr immer noch deutlich unter den effektiven Kosten bzw. dem objektiven Nutzen liegt (BGE 139 I 138 E. 3.5 S. 142 f.; 128 I 46 E. 5b/bb S. 55 f.; 126 I 180 E. 3a/bb S. 188; Urteil 2C_275/2009 vom 26. Oktober 2010 E. 7.2, nicht publ. in: BGE 137 I 107, aber in: ZBl 113/2012 S. 92;2P.266/2003 vom 5. März 2004 E. 3.4).

2.2

Die Rüge der Beschwerdeführer, sie würden gestützt auf eine ungenügende (weil im falschen Verfahren erlassene) gesetzliche Grundlage zur Finanzierung privater, nicht besuchter Mittelschulen herangezogen und müssten somit eine eigentliche Steuer entrichten, ist insofern verständlich, als die Erhöhung der Gebühren für die staatlichen Mittelschulen im Kanton Schwyz politisch mit der (Teil-) Revision von § 38 MSchG/SZ verknüpft war (Detailberatung Mittelschulgesetz vom 16. Dezember 2015, RRB Nr. 989/2015). Festzuhalten ist dazu vorab, dass diese Bestimmung die Finanzierung nicht von eigentlichen privaten Mittelschulen, sondern von solchen privaten Einrichtungen regelt, die im Auftrag des Kantons ein Angebot der Mittelschulbildung erbringen und die Vorgaben im Leistungsauftrag erfüllen. Das Schulwesen - wozu auch die Mittelschule zählt - fällt in die Kompetenz der Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV), wobei die Kantone die Mittelschulordnung verfassungskonform auszugestalten haben (REGINA KIENER, Bildung, Forschung, Kultur, in: Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, § 57 N. 6, N. 8). Obwohl die Bildung eine öffentliche Aufgabe ist, liegt kein Monopol im Rechtssinne vor (BGE 129 II 497 E. 5.4.9 S. 530; KIENER, a.a.O., § 57 N. 1), und sind private Einrichtungen auf allen Stufen zulässig. Über die Zulässigkeit von privaten Einrichtungen hinaus besteht auch die Möglichkeit, dass das Gemeinwesen in einem bestimmten Umfang (etwa für spezifische Fachausrichtungen) auf die Führung eigener staatlicher Einrichtungen verzichtet und anstelle staatlicher Schulen private Schulen mit der Durchführung der öffentlichen Aufgabe Bildung betraut (BEATRICE WAGNER PFEIFER, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, ZBl 99/1998 S. 251 f.). Findet eine solche eigentliche Beleihung (etwa über eine Leistungsvereinbarung) statt, werden diese Beliehenen funktionell zu Verwaltungsträgern und sind als Grundrechtsverpflichtete an die Grundrechte gebunden (Art. 35 BV; BGE 138 I 196 E. 4.4.3 S. 201; Urteil 2A.675/2005 vom 12. Juli 2006 E. 5 ff.). Die Beschwerdeführer würden somit, wenn überhaupt, nicht zur Finanzierung von eigentlichen Privatschulen, sondern von Beliehenen (WAGNER PFEIFER, a.a.O., S. 252 f.) herangezogen werden.

Mag die Erhöhung der Gebühren an der vom Beschwerdeführer 1 besuchten staatlichen Schule denn auch politisch mit der Finanzierung von beliehenen Privatschulen verknüpft gewesen sein, so kann dennoch noch nicht davon ausgegangen werden, dass sie effektiv zur Finanzierung dieser Beliehenen herangezogen werden. Die Gebühr von Fr. 700.--, die der Beschwerdeführer bzw. sein unterhaltspflichtiger Vater bezahlt, stellt die Gegenleistung für dessen Benutzung der staatlichen Mittelschule dar und liegt zweifelsohne noch weit unter den effektiven Kosten, den dieser Besuch verursacht bzw. dem effektiven Nutzen, den der Beschwerdeführer aus diesem Besuch zieht. Aus Sicht der Beschwerdeführer besteht somit eine causa - der Besuch der öffentlichen Mittelschule - für die Abgabe, womit deren Qualifikation als Benutzungsgebühr und nicht als Steuer zutrifft, und bewegt sich diese Gebühr (wie nachfolgend aufgezeigt wird, E. 3.) in einer Höhe, in der das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip auch unter Berücksichtigung dessen, dass der Staat im Schulbereich praxisgemäss keine kostendeckenden Gebühren erhebt, noch bei Weitem nicht tangiert sind. Die Rüge, die Beschwerdeführer müssten gestützt auf eine im unrichtigen Verfahren erlassene gesetzliche Grundlage eine eigentliche Steuer entrichten, erweist sich als unbegründet.

3.

3.1

Zu prüfen ist rügegemäss weiter, ob die als Benutzungsgebühr ausgestaltete erhobene Abgabe für den Besuch der staatlichen Mittelschule die verfassungsmässigen Anforderungen erfüllt.

3.2

Im Abgaberecht gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage als selbstständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgabe müssen Abgaben in rechtsatzmässiger Form auf Gesetzesstufe festgesetzt werden, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348; 136 II 142 E. 3.1 S. 145; 136 I 142 E. 3.1 S. 145); das Gesetz hat den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlage selbst zu enthalten. Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert : Sie dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; 135 I 130 E. 7.2 S. 140; Urteile 2C_958/2015,2C_959/2015 vom 6. Juni 2016 E. 2.1;2C_404/2010 vom 20. Februar 2012 E. 4.1). Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach je nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (Urteile 2C_501/2015 vom 17. März 2017 E. 4.2.1, zur Publikation vorgesehen;2C_768/2015 vom 17. März 2017 E. 5.1.2 und 6.2, zur Publikation vorgesehen; BGE 130 I 113 E. 2.2 S. 116; 126 I 180 E. 2a/bb S. 183 mit Hinweisen; 128 II 112 E. 5a S. 117, 128 II 247 E. 3.1 und E. 3.2 S. 251). Ob die einer kantonalen Gesetzesvorschrift gegebene Auslegung zulässig ist (vgl. oben, E. 1.2), beurteilt das Bundesgericht auch bei Anrufung des speziellen abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür; Willkür liegt nur vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft.

Dass das angefochtene Urteil mit der Darstellung der beschwerdeführenden Partei nicht übereinstimmt oder eine andere Lösung oder Würdigung vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, genügt für die Begründung von Willkür praxisgemäss nicht (BGE 138 V 74 E. 7 S. 82; 136 III 552 E. 4.2 S. 560; 135 V 2 E. 1.3 S. 4 mit Hinweisen). Mit freier Kognition prüft das Bundesgericht dagegen auf entsprechende Rüge hin, ob die aus der Bundesverfassung folgenden Anforderungen an die Ausgestaltung und Bestimmtheit der formellgesetzlichen Vorgaben und die damit zusammenhängenden Delegationsschranken eingehalten sind (BGE 132 I 157 E. 2.2 S. 159 f.; Urteil 2C_958/2015,2C_959/2015 vom 6. Juni 2016 E. 2.1).

3.3

Der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Studiengebühren ergeben sich direkt aus dem Gesetz, weshalb § 32 MSchG/SZ diesbezüglich unter dem Gesichtspunkt von Art. 127 Abs. 1 BV nicht zu beanstanden ist. Die Rüge, die in der formell-gesetzlichen Grundlage von § 32 MSchG/SZ enthaltene Delegationsnorm zur Festsetzung von Schulgeldern verletze Art. 127 Abs. 1 BV, weil ihr keine Bemessungsgrundlageentnommen werden könne, ist unbegründet. Während die Unentgeltlichkeit des Grundschulunterrichts direkt durch Art. 19 BV vorgeschrieben wird, wurden im Kanton Schwyz bereits vor der Revision der vorliegend einzig angefochtenen Bestimmung von § 8 Abs. 1 Bst. a MSV/SZ (vgl. zum Streitgegenstand oben, E. 1.3) Schulgelder für staatliche Mittelschulen erhoben, weshalb dafür eine kantonale Übung besteht. Aus den Materialien (Bericht und Vorlage des Regierungsrates des Kantons Schwyz an den Kantonsrat vom 20. Oktober 2015, Beschluss Nr. 989/2015, Teilrevision des Mittelschulgesetzes; Änderung der Beitragsregelung an die privaten Mittelschulen, S. 1 ff.) geht hervor, dass sich der Regierungsrat an den über den Zeitraum entwickelten Gebührenrahmen als gebunden erachtete und aus diesem Grund eine Erhöhung von Fr. 500.-- um Fr. 200.-- auf Fr. 700.-- als vertretbar einstufte (S. 5).

Zwar kann das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip eine massliche Bestimmung der Abgabe im formellen Gesetz regelmässig nur dann ersetzen, wenn nach dem Sinn des Gesetzes die gesamten Kosten einer staatlichen Leistung auf die Empfänger überwälzt werden, nicht aber wenn sie nur einen Teil derselben decken sollen (BGE 2C_501/2015 vom 17. März 2017 E.4.2.3, mit Hinweisen). Nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu Studiengebühren (letztmals bestätigt in BGE 130 I 113 E. 2.3 f. S. 116) sind solche gleichwohl ihrer Höhe nach nicht zwingend im formellen Gesetz festzulegen, wenn sie einer langen Übung entsprechen, in masslicher Hinsicht bescheiden bleiben, als allgemein üblich gelten können und sich eine allfällige Erhöhung im bisherigen Rahmen bewegt (BGE 130 I 113 E. 2.4 S. 117, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt: Der Kanton Schwyz erhebt in langjähriger Übung Schulgelder an Mittelschulen, wobei in den 80er- und 90er-Jahren die Schulgelder von 1'200.-- auf Fr. 400.-- reduziert und anschliessend auf Fr. 500.-- festgesetzt wurden (Votum Andy Tschümperlin, Ausserordentliche Sitzung des Kantonsrates des Kantons Schwyz vom 22. November 2006, Motion M 4/06 "Abschaffung von Schulgeldern an allen kantonalen Schulen auf der Sekundarstufe II" [RRB Nr. 1385/2006]). Fragen lässt sich immerhin, ob etwas anderes gelten muss, weil die meisten Kantone, anders als dies für Universitäten zutrifft, an Mittelschulen keine Schulgelder kennen. Aber immerhin ist festzustellen, dass Schulgelder doch in sieben weiteren Kantonen bekannt sind und sich in diesen Kantonen in vergleichbarer Höhe bewegen (Votum Andy Tschümperlin, Ausserordentliche Sitzung des Kantonsrates des Kantons Schwyz vom 22. November 2006, Motion M 4/06 "Abschaffung von Schulgeldern an allen kantonalen Schulen auf der Sekundarstufe II" [RRB Nr. 1385/2006]). Insofern lässt sich nicht sagen, dass die Gebührenerhöhung die Grenze überschreitet, welche auf Grund der bildungspolitischen Tragweite von Schulgebühren dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben muss und einer formell-gesetzlichen Grundlage bedürfte (BGE 120 Ia 1 E. 3e, E. 3f, E. 3g, S. 4 ff.; 121 I 273 E. 5a S. 277 f.; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 130 I 113 E. 2.4 S. 117 f.; zum Aspekt des interkantonalen Vergleichs siehe unten, E. 4). § 8 Abs. 1 Bst. a) der Änderung der MSV/SZ verletzt demnach Art. 127 Abs. 1 BV nicht.

Mangels ausdrücklicher Rüge (etwa Verletzung von Art. 49 BV [derogatorische Kraft des Bundesrechts]) kann das Bundesgericht hingegen nicht prüfen (Art. 106 Abs. 2 BGG), ob die beanstandete Erhebung von kantonalen Mittelschulgebühren in dieser Höhe in allen Punkten verfassungskonform (im Sinne von bundesrechtskonform) ausgelegt werden kann und insbesondere etwa mit Art. 41 Abs. 1 lit. f BV zu vereinbaren ist (vgl. anstatt vieler LAURA BUCHER, Die Rechtsstellung von Jugendlichen im öffentlichen Recht, Diss. Zürich 2013, S. 172 f.).

4.

Insofern dem Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV im Abgaberecht angesichts von Art. 127 BV eine eigenständige Bedeutung zukommt (vgl. BGE 141 I 78 E. 9.1 S. 90; 132 I 157 E. 4.1 S. 162 f.), wird dieses verfassungsmässige Recht durch den Umstand, dass der Kanton Schwyz als einer der wenigen Kantone Schulbeiträge auf Mittelschulstufe erhebt, nicht verletzt. Das verfassungsmässig garantierte Rechtsgleichheitsgebot ist nur tangiert, wenn die gleiche Behörde gleiche Sachverhalte unterschiedlich beurteilt und behandelt (BGE 115 Ia 81 E. 3c S. 85, mit zahlreichen Hinweisen). Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet und ist vollumfänglich abzuweisen.

5.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG). Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 1 BGG).