9C_759/2023

1.

1.1

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG [SR 173.110]) und mit freier Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 149 II 66 E. 1.3; 149 III 277 E. 3.1; 149 IV 9 E. 2 Ingress; 149 IV 97 E. 1 Ingress).

1.2

Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sind grundsätzlich gegeben (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 100 Abs. 1 BGG [SR 173.110]). Zu prüfen ist die Beschwerdebefugnis (Art. 89 BGG). Die Frage stellt sich, da es sich beim beschwerdeführenden Kanton um ein öffentlich-rechtliches Gemeinwesen handelt. Es ist der Frage unter dem Aspekt von Art. 89 Abs. 2 lit. c, Art. 89 Abs. 2 lit. d und Art. 89 Abs. 1 BGG nachzugehen.

1.3

Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten befugt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ob dieses Recht auch den Kantonen zusteht, wird kontrovers diskutiert. Höchstrichterlich geklärt ist jedenfalls, dass ein Kanton sich dann nicht auf solche Garantien berufen kann, wenn er die Verletzung in einem Hoheitsakt des Verwaltungsgerichts des "eigenen" Kantons erblickt (BGE 133 II 400 E. 2.4.1). Dass "Organkonflikte" (also intra- oder innerorganische Konflikte) nicht durch das Bundesgericht entschieden werden sollen, entspricht ständiger bundesgerichtlicher Praxis (unter vielen: Urteile 2C_285/2023 vom 13. September 2023 E. 2.1 und 2.2;2C_1023/2017 vom 21. Dezember 2018 E. 3.2.1;1C_180/2018 vom 10. Oktober 2018 E. 1.1.1;2C_1016/2011 vom 3. Mai 2012 E. 1.2.1, nicht publ. in: BGE 138 I 196). Mit Recht macht der Kanton Aargau nicht geltend, dass er sich auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zu stützen vermöge.

1.4

Zur Beschwerde berechtigt sind weiter Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt ( Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG). Diese Form der Legitimation erfordert mithin eine Grundlage in einem Spezialgesetz des eidgenössischen Rechts. Als massgebendes Bundesgesetz fällt vorliegend einzig das Alkoholgesetz in Betracht. Diesem lässt sich zum bundesgerichtlichen Verfahren nichts entnehmen. Aus diesem Grund kann vorliegend auch Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG nicht herangezogen werden.

1.5

1.5.1

Es verbleibt die allgemeine Legitimationsklausel ( Art. 89 Abs. 1 BGG). Danach ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt, dass Gemeinwesen und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften das allgemeine Beschwerderecht im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG einzig dann anrufen können, wenn sie:

- entweder durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Privatpersonen betroffen (erste Tatbestandsvariante)

- oder aber in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt sind (zweite Tatbestandsvariante).

Gemeinwesen und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, namentlich auch Kantone, sind mithin nur höchst restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (zum Ganzen: Urteil 9C_460/2021 vom 1. April 2022 E. 2.2.2, nicht publ. in: BGE 148 V 242; BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 146 I 195 E. 1.2.1; 146 V 121 E. 2.3.1; 141 II 161 E. 2.1).

1.5.2

Zur ersten Tatbestandsvariante: Geht es im Verfahren insbesondere um die Gläubiger- oder Schuldnereigenschaft der öffentlich-rechtlichen Körperschaft, verschafft der Umstand, dass das Gemeinwesen bei Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ein unmittelbares oder mittelbares finanzielles Interesse hat, für sich allein keine Legitimation. Bejaht wird die Legitimation im Allgemeinen (nur), wenn es um finanzielle Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber Analogien zu privatrechtlichen Instituten aufweisen. Zu denken ist an das öffentliche Personalrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht. Verneint wird die Legitimation hingegen, soweit es um die übrigen fiskalischen Interessen geht. In einem solchen Fall ist das Gemeinwesen nicht wie eine Privatperson betroffen, sondern vielmehr in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger (BGE 141 II 161 E. 2.3; dazu Urteile 2C_897/2018 vom 25. Oktober 2018 E. 2.4.3;2C_760/2016 vom 26. September 2016 E. 2.2.3).

1.5.3

Zur zweiten Tatbestandsvariante: Ist das Gemeinwesen (nur) in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger betroffen, ist praxisgemäss erforderlich, dass es in qualifizierter Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen ist (BGE 140 I 90 E. 1.2). Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit der öffentlich-rechtlichen Körperschaft in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das blosse Interesse an der "richtigen" Rechtsanwendung verschafft den öffentlich-rechtlichen Körperschaften für sich allein keine Beschwerdebefugnis im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG (aus der reichen Rechtsprechung namentlich: BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 141 II 161 E. 2.1; 141 III 353 E. 5.2; 140 I 90 E. 1.2.2; 138 II 506 E. 2.1.1; 135 II 156 E. 3.1; 134 V 53 E. 2.3.3.2; 131 II 58 E. 1.3; 127 V 80 E. 3a/bb; 123 V 113 E. 5a).

Eine hinreichend qualifizierte Betroffenheit wird in der bisherigen Rechtsprechung regelmässig (nur) bejaht in Bezug auf Leistungen der Sozialhilfe (BGE 140 V 328 E. 6) sowie den interkommunalen Finanzausgleich und ähnliche Regelungen (BGE 140 I 90 E. 1.2.2). Gleiches gilt, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinaus gehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat. Zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genügt nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens (BGE 141 II 161 E. 2.3; 136 II 274 E. 4.2; 136 II 383 E. 2.4; 134 II 45 E. 2.2.1).

Keine auf Art. 89 Abs. 1 BGG gestützte Beschwerdebefugnis besteht, wenn einzig die finanziellen Folgen der Verwaltungstätigkeit zu beurteilen sind, die das Gemeinwesen in seiner Stellung als hoheitlich verfügende Behörde treffen (BGE 138 II 506 E. 2.3; 131 II 58 E. 1.3; 125 II 192 E. 2.a/aa). In solchen Fällen deckt sich das finanzielle Interesse des Gemeinwesens mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung, was zur Legitimation nicht ausreicht, auch dann nicht, wenn der angefochtene Entscheid Präzedenzwirkung für weitere Fälle mit Auswirkungen auf die Kantonsfinanzen hat (BGE 141 II 161 E. 2.3; Urteile 2C_265/2020 vom 3. August 2020 E. 2.4;2C_897/2018 vom 25. Oktober 2018 E. 2.4.3;2C_760/2016 vom 26. September 2016 E. 2.2.4).

1.5.4

Auch vor dem Hintergrund der allgemeinen Legitimationsklausel betont die bundesgerichtliche Rechtsprechung, dass intraorganische Konflikte (konkret: zwischen dem Kanton und "seinem" Verwaltungsgericht, also zwischen der obersten Exekutivbehörde und der obersten Justizbehörde desselben Kantons) nicht vor Bundesgericht ausgetragen werden sollen (zu den Organstreitigkeit insbesondere BGE 141 II 161 E. 2; 136 V 346 E. 3.5; 134 V 53 E. 2.3; Urteile 2C_285/2023 vom 13. September 2023 E. 3.1;1C_384/2022 vom 31. Januar 2023 E. 2.1;2C_381/2021 vom 15. März 2022 E. 3). Dies beruht auf einem klaren Entscheid der eidgenössischen Räte. Der Bundesrat hatte vorgeschlagen, ein "besonderes Beschwerderecht für die Kantonsregierungen" einzurichten, aber "nur dann, wenn ein Entscheid einer letztinstanzlichen Justizbehörde dem Kanton grosse zusätzliche Ausgaben verursacht oder seine Einnahmen massgeblich vermindert" (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, insb. 4331 zu Art. 84 lit. d E-BGG). Dies fand in den eidgenössischen Räten keine Unterstützung (BGE 141 II 161 E. 2.2; 140 V 328 E. 5.2; Urteile 1C_43/2021 vom 21. November 2022 E. 1.3.1;2C_471/2021 vom 8. März 2022 E. 3.2.1;1C_36/2021 vom 3. Juni 2021 E. 1.2.1;8C_1025/2009 vom 19. August 2010 E. 3.3.4.1). Einer Kantonsregierung fehlt die Legitimation diesfalls erst recht, wenn es im Verfahren um die Auslegung und/oder Anwendung rein kantonalen, nicht harmonisierten Rechts geht (BGE 141 II 161 E. 2.2; 136 II 383 E. 2.5 und 2.6; 136 V 346 E. 3.5; 134 V 53 E. 2.3.3; Urteile 1C_384/2022 vom 31. Januar 2023 E. 2.1;1C_43/2021 vom 21. November 2022 E. 1.3.1;2C_471/2021 vom 8. März 2022 E. 3.2.1;1C_370/2020 vom 14. Juni 2021 E. 2.2;1C_36/2021 vom 3. Juni 2021 E. 1.2.1).

2.

2.1

Im vorliegenden Fall ersucht die Exekutive des Kantons Aargau (Regierungsrat, handelnd durch das Departement für Gesundheit und Soziales) das Bundesgericht um Überprüfung eines Entscheids, den das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau getroffen hat. Es besteht damit eine klassische Organstreitigkeit. Der Kanton Aargau ist sich der restriktiven Beschwerdebefugnis, wie sie in derartigen Konstellationen herrscht, allem Anschein nach bewusst, er hält aber dafür, dass die allgemeine Legitimationsklausel im konkreten Fall dennoch erfüllt sei. Seine Argumentation geht im Wesentlichen dahin, dass der angefochtene Entscheid ein "falsches Verständnis des Bundesrechts" erkennen lasse (hinten E. 2.2), dass wesentliche öffentliche Interessen des Kantons tangiert seien und dass es um einen Politikbereich gehe, der dem Kanton zur (abschliessenden) Regelung zugewiesen sei (E. 2.3). Bei seiner Argumentation bezieht sich der Kanton Aargau auf die zweite Tatbestandsvariante (vorne E. 1.5.1 und 1.5.3). Die erste Tatbestandsvariante ruft er zu Recht nicht an. Analogien zu privatrechtlichen Verhältnissen sind nicht ersichtlich (vorne E. 1.5.1 und 1.5.2).

2.2

2.2.1

Um das angeblich "falsche Rechtsverständnis" der Vorinstanz nachzuweisen, stützt der Kanton Aargau sich massgeblich auf die Urteile 1B_77/2011 vom 15. Juli 2011, auszugsweise publ. in: BGE 137 IV 269, und 8C_1025/2009 vom 19. August 2010. Was das erstgenannte Urteil angeht, ist in Erinnerung zu rufen, dass es damals um eine Streitigkeit zwischen der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich und dem Obergericht des Kantons Zürich ging. Ausgangspunkt bildete Art. 7 Abs. 2 lit. b der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO; SR 312). Dieser Norm zufolge können die Kantone vorsehen, dass "die Strafverfolgung der Mitglieder ihrer Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen im Amt begangener Verbrechen oder Vergehen von der Ermächtigung einer nicht richterlichen Behörde abhängt".

2.2.2

Das Bundesgericht liess die damalige Beschwerde der Oberstaatsanwaltschaft zu. Es begründete dies damit, dass " wesentliche öffentliche Interessen des Kantons " bestünden, und zwar "in einem Bereich, der diesem gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO zur Regelung überlassen wurde". Das Obergericht sei der Auffassung, der Kanton habe Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO im kantonalen Recht nicht rechtswirksam umgesetzt. Dies führe dazu, "dass Beamte nicht nur im vorliegenden, sondern auch in einer Vielzahl von künftigen Fällen vor ungerechtfertigter Strafverfolgung entgegen der Absicht des kantonalen Gesetzgebers keinen besonderen Schutz geniessen". Dies könne sich " nachteilig auf das Funktionieren staatlicher Organe auswirken". Insgesamt sei das Interesse an einem funktionierenden Staatsapparat für das Gemeinwesen aber von zentraler Bedeutung und deshalb als schutzwürdig anzuerkennen (BGE 137 IV 269 E. 1.4). Die Beschwerdeberechtigung des Kantons sei somit zu bejahen.

2.2.3

Es ist dem Kanton insofern zuzustimmen, als das Bundesgericht daselbst, d.h. in BGE 137 IV 269 E. 1.4, erwogen hat, dass "schutzwürdige Interessen" eines Kantons im Sinne der zweiten Tatbestandsvariante (vorne E. 1.5.3) zu bejahen seien, wenn es "um die Prüfung geht, ob einem kantonalen Gesetz zu Recht wegen Bundesrechtswidrigkeit die Anwendung versagt wurde". Im Übrigen verbieten sich aber jedwede Analogien mit dem heutigen Fall. Die rechtlichen Rahmenbedingungen sind zu verschieden, um gleichgesetzt zu werden. Damals ging es um eine Rechtsfrage, die kurz nach Inkrafttreten der Strafprozessordnung aufgekommen war und die - da es sich bei Art. 7 Abs. 2 StPO um eine "Kann-"Vorschrift handelt - theoretisch in allen Kantonen in gleicher Weise hätte aufkommen können. Entsprechend liess sich sagen, dass ein "wesentliches öffentliches Interesse" vorläge. Mit Blick auf das übergeordnete Ziel der schweizweiten Harmonisierung des Strafverfahrens ortete das Bundesgericht ein bedeutendes Interesse an rechtzeitiger Klärung dieser Fragestellung. Grundlage und Ausgangspunkt bildete dabei das eben erst eingeführte Bundesgesetzesrecht. Zu klären war also, ob der betreffende kantonale Gesetzgeber den ihm durch den Bundesgesetzgeber verschafften Freiraum bundesrechtlich einwandfrei genutzt habe. Dieser Freiraum ist von seiner Konzeption her sehr eng gehalten: Entweder schaffen die Kantone ein Ermächtigungsverfahren, oder sie lassen es sein.

2.2.4

Im heutigen Fall ist der Konnex zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht bedeutend lockerer: Die Vorinstanz hat die Frage aufgegriffen, ob § 11 GGG/AG mit Art. 134 BV bzw. Art. 41a Abs. 6 AlkG vereinbar sei. Als kritisch erschien der Vorinstanz, dass die kantonalrechtliche Alkoholabgabe aufgrund des Umsatzes erhoben wird und nicht plafoniert ist. Hierzu finden sich weder auf Ebene der Bundesverfassung noch des Bundesgesetzes ausdrückliche Handlungsanweisungen an die kantonalen Gesetzgeber. Ebenso wenig geht es um die Durchsetzung eines schweizweit vereinheitlichten Strafanspruchs, der sich aus eidgenössischem Recht ergibt. Die aufgeworfene Frage, in deren Zentrum § 11 GGG/AG steht, kann sich aus naheliegenden Gründen nur im Kanton Aargau stellen. Zumindest in jenen weiteren Kantonen, die die Vorinstanz in ihre Überlegungen einbezogen hat, fehlt ein gegen oben offener Tarifrahmen und besteht eine Plafonierung der kantonalrechtlichen Alkoholabgabe. Die aufgeworfene Frage ist mit Blick auf die Inkraftsetzung des GGG/AG, die am 1. Mai 1998 erfolgte, weder besonders aktuell noch liesse sich sagen, dass theoretisch alle Kantone davon betroffen sein könnten. Die anderen in den Vergleich einbezogenen Kantone kennen, wie gesagt, eine Plafonierung. Hinzu kommt, dass der Streit, der zu BGE 137 IV 269 führte, nicht etwa zwischen der höchsten Exekutivbehörde und der höchsten Justizbehörde des Kantons ausgetragen worden war. Dem Obergericht stand damals die Oberstaatsanwaltschaft gegenüber, deren Funktion mit jener des Regierungsrats nicht vergleichbar ist.

2.2.5

Mithin kann der Kanton Aargau im heutigen Verfahren aus BGE 137 IV 269 nichts zu seinen Gunsten ableiten, zumal das Bundesgericht damals ausdrücklich offengelassen hatte, ob das hinreichende Interesse an bundesgerichtlicher Prüfung "ausnahmslos" gegeben sei (BGE 137 IV 269 E. 1.4). Vor diesem Hintergrund ist festzuhalten, dass die Fragestellung weder "in einer Vielzahl von künftigen Fällen" aufkommen kann noch geeignet ist, das "Funktionieren staatlicher Organe nachteilig" zu beeinflussen. Hilfsweise ruft der Kanton Aargau das Urteil 8C_1025/2009 vom 19. August 2010 an. Darin war dem Regierungsrat des Kantons Aargau zugestanden worden, einen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau anzufechten. Thematisch war dem Rechtsbegriff "als Flüchtling vorläufig aufgenommen" nachzugehen. Es fragte sich, ob das kantonale Recht insoweit dem Bundesrecht widerspreche, was unter den gegebenen Umständen zur Legitimation führte (Urteil 8C_1025/2009 vom 19. August 2010 E. 3.4.3). Das Urteil ist nicht amtlich publiziert worden, wurde vor dem - einschränkenden - Urteil 1B_77/2011 vom 15. Juli 2011 erlassen und hat in der nachfolgenden Rechtsprechung kaum Widerhall gefunden. Gegenteils ist die Legitimation des jeweiligen Kantons in ähnlichen Konstellationen, trotz Bezugnahme auf das Urteil 8C_1025/2009, verneint worden (dazu etwa die Urteile 9C_75/2019 vom 26. Februar 2020;2C_20/2016 vom 8. April 2016;1C_311/2014 vom 24. November 2014;2C_100/2012 vom 25. September 2012, um nur einige zu nennen).

2.2.6

Soweit der Kanton Aargau mithin die Rüge der "falschen" Auslegung und/oder Anwendung von Bundesrecht erhebt, beansprucht er im Grunde nichts anderes als ein allgemeines Interesse an der "richtigen" Rechtsanwendung. Ein solches verschafft einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft kein Beschwerderecht im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG (vorne E. 1.5.3).

2.3

Für diesen Fall bringt der Kanton Aargau ergänzend vor, dass wesentliche öffentliche Interessen des Kantons tangiert seien und dass ein Politikbereich angesprochen sei, der dem Kanton Aargau abschliessend überlassen sei. Hier klingt wiederum die zweite Tatbestandsvariante an, wobei hervorzuheben ist, dass der Kanton Aargau dadurch im Grunde nur die Befürchtung äussert, dass das Urteil zu finanziellen Einbussen führe bzw. führen könnte. Nachzuweisen wäre mithin, dass die streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinaus gehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat (vorne E. 1.5.3). Diesen Anforderungen genügen die vorgetragenen Argumente nicht. Insbesondere legt der Kanton Aargau auch nicht dar, dass - neben der streitbetroffenen Abgabepflichtigen - zahlreiche weitere Bewerber bestehen, die erhebliche Mengen an Spirituosen vertreiben (sei es per Online-Handel oder auf herkömmliche Weise), sodass das angefochtene Urteil insgesamt zu einer erklecklichen finanziellen Einbusse führen könnte. Es kann offenbleiben, ob die Abgabepflichtige im Grunde nicht die einzige oder eine von ganz wenigen Marktteilnehmerinnen ist, die dieses Geschäftsmodell verfolgen. Alleine der vorliegende Streitwert, rund Fr. 18'000.-, zeigt bereits, dass keine Fragestellung vorliegt, von deren Beantwortung das finanzielle Wohl des Kantons wesentlich abhängen könnte. Angesprochen sind damit bestenfalls die allgemeinen finanziellen Folgen der Verwaltungstätigkeit, was mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung gleichzusetzen ist (auch dazu E. 1.5.3). Auch dieses Argument zielt damit am Kern der Sache vorbei.

2.4

Damit vermag der Kanton Aargau keine auf Art. 89 Abs. 1 BGG gestützte Beschwerdebefugnis anzurufen. Es liegt eine herkömmliche Organstreitigkeit vor, ohne dass die qualifizierenden Elemente im Sinne der zweiten Tatbestandsvariante von Art. 89 Abs. 1 BGG bestehen. Mangels Legitimation ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.5

Nach dem Unterliegerprinzip (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG) sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem Kanton Aargau aufzuerlegen, der in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig wird und Vermögensinteressen wahrnimmt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Abgabepflichtige hatte sich im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zu äussern, da das Bundesgericht von der Anordnung eines Schriftenwechsels abgesehen hat (Art. 102 Abs. 1 BGG). Entsprechend ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 BGG e contrario).