Arbeitslosenversicherungsgesetz. 3. Revision

Zusammenfassung

Botschaft vom 28. Februar 2001 zu einem revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG)

Ausgangslage

Mit dringlichem Bundesbeschluss vom 16. Dezember 1994 war für die Sicherung der Finanzierung der Arbeitslosenversicherung der Beitragssatz auf den 1. Januar 1995 von 2,0 auf 3,0 Prozent angehoben worden. Durch die Revision vom 23. Juni 1995 wurde festgehalten, dass der erhöhte Beitragssatz nur zur Tilgung der bis Ende 1995 aufgelaufenen Schulden verwendet werden durfte. Mit dem Bundesgesetz über das Stabilisierungsprogramm vom 19. März 1999 wurde in der Folge die Erhöhung bis Ende 2003 verlängert, damit auch neu aufgelaufene Schulden abgebaut werden können. Damit die Finanzierung der Versicherung langfristig gesichert werden kann, muss diese deshalb spätestens auf Ende 2003 neu geregelt werden. Zudem war auch in den Kommissionsdebatten zum Stabilisierungsprogramm und in parlamentarischen Vorstössen die Forderung nach einer Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) erhoben worden.

Unter Begleitung und Beratung einer Expertenkommission ist dieser Revisionsentwurf von der Direktion für Arbeit des Staatssekretariates für Wirtschaft (seco) erarbeitet worden.

Die mit der 95er-Revision neu eingeführten Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) und die gleichzeitig erfolgte Intensivierung der arbeitsmarktlichen Massnahmen (AMM) werden durch diese Revision nicht grundsätzlich tangiert.

Der Revisionsentwurf betrifft im Wesentlichen die folgenden zwei Hauptpunkte:

A. Finanzierung

Mit dem Auslaufen der Notmassnahme von Artikel 4a wird der Beitragssatz wieder auf 2,0 Lohnprozente sinken. Auf Grund verschiedener von Experten durchgeführten Berechnungen ergibt sich für die Schweiz eine Schätzung der über den Konjunkturverlauf gemittelten Zahl von rund 100 000 Arbeitslosen. In konjunkturellen Auf- und Abschwungphasen wird diese Zahl selbstverständlich unter- oder überschritten werden. Ausgehend von dieser mittleren Arbeitslosigkeit wird ein neues Finanzierungssystem (Art. 90-90c) vorgeschlagen, das konjunkturresistenter sein soll. Dabei sollen sich Bund und Kantone fest an den Kosten der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren und der arbeitsmarktlichen Massnahmen beteiligen. Auch dadurch wird eine über einen Konjunkturzyklus ausgeglichene Rechnung des Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung ermöglicht. Im Gegenzug wird vom Beizug von Bund und Kantonen für die Finanzierung bei ausserordentlichen Verhältnissen und von der Beteiligung der Kantone an den Kosten der arbeitsmarktlichen Massnahmen in der heutigen Form abgesehen. Die Gewährung von allfälligen Darlehen an die Versicherung soll neu in der Form von Tresoreriedarlehen durch den Bund erfolgen. Diese werden zu Marktbedingungen gewährt und belasten die Finanzrechnung des Bundes nicht.

Daneben muss die teilweise Deplafonierung (zusätzliche Beiträge auf Lohnsummen zwischen 106 800 und 267 000 Fr.) wieder aufgenommen werden, aber nur noch in der Höhe von einem statt von zwei Prozent (wie es bereits infolge der 95er-Revision bis 1999 der Fall war).

B. Arbeitslosenentschädigung

Hier werden im Wesentlichen zwei Änderungen vorgeschlagen. Einerseits soll die Mindestbeitragszeit, die einen Entschädigungsanspruch auslöst, von heute sechs auf zwölf Monate erhöht werden (Art. 13 Abs. 1). Andererseits soll die maximale Entschädigungsdauer von heute 520 (zwei Jahre) auf 400 Tage (eineinhalb Jahre) gekürzt werden, wobei für ältere Arbeitnehmer sowie IV- und UV-Rentner die heutige Dauer beibehalten wird (Art. 27). Mit diesen Massnahmen können Einsparungen von 415 Millionen Franken erzielt und der Senkung des Lohnprozentes auf wieder 2,0 Prozent Rechnung getragen werden.

Weitere wichtige Punkte im Revisionsentwurf sind: Anrechnung der Abgangsentschädigung (Art. 11a), Übernahme eines Drittels der NBU-Prämien (Art. 22a), Missbrauchsbestimmung bei Zwischenverdienst (Art. 24), von Krankheit und Unfall entkoppelte Regelung des Taggeldbezugs bei Mutterschaft (Art. 28), Vereinheitlichung der Taggelder (Art. 59b), Regelung des Verfahrens bei Gesuchen für arbeitsmarktliche Massnahmen (Art. 59c).

Verschiedene mögliche Revisionspunkte wurden zudem untersucht und wieder verworfen. Eine Zusammenstellung dieser Punkte ist in der Botschaft enthalten (Ziff. 1.2.3).

Verhandlungen

Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) des Ständerates folgte in wesentlichen Teilen dem Bundesrat und nahm dessen Vorlage mit 5 zu 1 Stimme bei 1 Enthaltung an. Nicht einverstanden war sie mit der teilweisen Deplafonierung des beitragspflichtigen Lohnes. Die Kommission stimmte zudem einem Antrag zu, wonach die freiwilligen Leistungen des Arbeitgebers (Abgangsentschädigungen) soweit zu berücksichtigen sind, als sie den vollen - und nicht nur den halben - Höchstbetrag des versicherten Verdienstes übersteigen. Der Ständerat folgte seiner Kommission und dem Bundesrat und stimmte der Verlängerung der Mindestbeitragszeit von sechs auf zwölf Monate sowie der Verkürzung der Bezugsdauer von 520 auf 400 Tage zu. Er schloss sich mit 25 zu 12 Stimmen der Kommission an und lehnte die vom Bundesrat vorgeschlagene teilweise Deplafonierung, d.h. die zusätzlichen Beiträge von 1 Prozent auf Lohnsummen zwischen 106 800 und 267 000 Franken, ab. In der Gesamtabstimmung passierte die Revision mit 29 zu 4 Stimmen.

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates trug der mit dem Swissairdebakel entstandenen neuen Arbeitsmarktlage Rechnung, ohne dabei die dritte Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zu einer "Lex Swissair" machen zu wollen, wie Kommissionspräsident Rudolf Strahm (S, BE) festhielt. Der Nationalrat folgte den Anträgen der Kommissionsmehrheit und schuf damit Differenzen zum Ständerat. So verzichtete er auf eine sofortige Senkung des Beitragssatzes von 3 auf 2 Prozent. Auch hielt er an den vom Bundesrat vorgeschlagenen zusätzlichen Beitrag von 1 Prozent für Einkommen zwischen 106 800 und 267 000 Franken fest. Im Weiteren sprach er sich für ein neues Instrument zur Bewältigung des Konjunkturrisikos aus. Demnach muss der Bundesrat die Kompetenz haben, die Beitragssätze bei einem gewissen Schuldenstand (ca. 5 Milliarden Franken) der Arbeitslosenkasse um 0,5 Prozent zu erhöhen beziehungsweise sie bei guter Fondsausstattung (ca. 7 Milliarden Franken) zu senken. Ferner sollen die Kantone, die von erhöhter Arbeitslosigkeit betroffen sind, die Zahl der Taggelder wieder (von 400) auf 520 erhöhen können. Diesem Beschluss gingen ein Nichteintretensantrag einer Minderheit (SP, Grüne) sowie zahlreiche ebenfalls abgelehnte Minderheitsanträge voraus, die entweder am arbeitslosenfreundlicheren geltenden Recht festhalten wollten, eine solidarischere Finanzierung der Arbeitslosenversicherung (fester Beitrag von 2%) oder aber eine restriktivere Gesetzgebung (Kürzung der Beitragsdauer, Aufhebung des zusätzlichen Beitrags für gewisse Einkommen) anstrebten.

Die Gesamtabstimmung brachte diese Zwietracht deutlich zum Ausdruck: Die Revision wurde mit lediglich 32 Ja-Stimmen gegenüber 22 Nein-Stimmen und 72 Enthaltungen bei 73 Abwesenheiten angenommen. Den Ausschlag gaben die Christlichdemokraten, während die Neinstimmen aus dem Lager der Sozialdemokraten und SVP-Mitglieder kamen.

Der Ständerat beharrte auf seinen Positionen. So lehnte er es (mit 33 zu 6 Stimmen) ab, den Kantonen mit erhöhter Arbeitslosigkeit eine Verlängerung der Entschädigungsdauer zu ermöglichen, und bestand (mit 30 zu 11 Stimmen) darauf, das Solidaritätsprozent für höhere Einkommen zu streichen. Allerdings sprach er sich für eine Bestimmung in der Gesetzesrevision aus, wonach der Bundesrat verpflichtet ist, die Beitragssätze der höheren Einkommen zu erhöhen, wenn der Schuldenstand der Arbeitslosenkasse bei 5 Milliarden Franken liegt - eine Geste, die von Bundesrat Couchepin als ein erster Schritt zu einem Kompromiss gewertet wurde. An weiteren Differenzen, die eher auf eine Verschärfung des Gesetzes insbesondere für ausgesteuerte Arbeitslose abzielen, hielt die Kleine Kammer fest.

Mit seinem Entscheid, das Solidaritätsprozent für höhere Einkommen zu streichen, folgte der Nationalrat mit knapper Mehrheit (85 zu 81 Stimmen) dem Ständerat, dies gegen den Willen von Bundesrat Couchepin, der mit Unterstützung der Sozialdemokraten, Grünen und Liberalen für die Beibehaltung dieser Bestimmung eingestanden war. Hingegen hielt der Nationalrat an der Regelung zugunsten der Kantone mit starker Arbeitslosigkeit fest. Demnach können diese die Entschädigungsdauer auf 520 Tage ausdehnen, müssen allerdings 20 Prozent der Mehrkosten selbst tragen. Dieser Lösung pflichtete schliesslich der Ständerat bei.

Auf Grund dieser Zugeständnisse des Nationalrates lehnten die Sozialdemokraten und die Grünen das Gesetz in der Schlussabstimmung ab, wogegen die Christlich-Demokraten, die in den Debatten noch geteilter Meinung gewesen waren, sich dem Befürworterlager anschlossen

Nachdem die Gewerkschaften erfolgreich das Referendum ergriffen haben, stimmte das Volk der Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zu. Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 24. November 2002 mit 56,1 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.