Ladenöffnungszeiten in Zentren des öffentlichen Verkehrs

Ausgangslage

79 Prozent der Stimmberechtigten des Kantons Zürich hatten anlässlich der Abstimmung vom 15. März 1998 eine Änderung des Gesetzes über öffentliche Ruhetage und über die Verkaufszeit im Detailhandel angenommen, wonach Verkaufsgeschäfte, die sich in Bahnhofliegenschaften und damit verbundenen Einkaufspassagen befinden, auch an öffentlichen Ruhetagen zwischen 06.00 Uhr und 20.00 Uhr geöffnet sein können.

Das kantonale Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich teilte deshalb den interessierten Kreisen mit, dass diese Betriebe gemäss Artikel 26 der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2) auch ohne behördliche Bewilligung Personal beschäftigen können. Diese Verfügung wurde von verschiedenen Gewerkschaften beim zürcherischen Verwaltungsgericht angefochten. Gegen dessen Entscheid wurde beim Bundesgericht Beschwerde erhoben.

Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 22. März 2002 genaue Kriterien aufgestellt, wann in Bahnnebenbetrieben am Sonntag Personal beschäftigt werden kann. Damit hat es das Konsumbedürfnis für Reisende nach Artikel 26 ArGV 2 definiert und festgehalten, unter welchen Voraussetzungen am Sonntag Personal in Bahnnebenbetrieben beschäftigt werden darf. Zahlreiche Läden im Zürcher Bahnhof erfüllen diese Kriterien nicht und können so am Sonntag kein Verkaufspersonal beschäftigen, obwohl sie die Bewilligung dafür hätten, an diesem Tag offen zu halten. Um Personal beschäftigen zu dürfen, mussten diese Läden beim seco ein Gesuch für Sonntagsarbeit einreichen. Dieses wurde ihnen letztlich nicht bewilligt. Den Gesuchstellern wurde aber eine Übergangsfrist bis Ende 2004 eingeräumt.

Infolge dieses Bundesgerichtsentscheids reichte Nationalrat Rolf Hegetschweiler (RL, ZH) am 17. April 2002 eine parlamentarische Initiative ein.

Diese Initiative fordert eine Revision der gesetzlichen Bestimmungen, damit in Zentren des öffentlichen Verkehrs alle Läden ohne Bewilligung an allen Wochentagen Personal beschäftigen können.

Die Initiative sah eine Anpassung von Artikel 39 Absatz 2 des Eisenbahngesetzes (EBG) vor. Am 29. September 2003 gab der Nationalrat der parlamentarischen Initiative auf Antrag der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen mit 87 zu 43 Stimmen Folge. Die parlamentarische Initiative wurde der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates zur Ausarbeitung einer Vorlage zugeteilt. Die Kommission beschloss am 26. Januar 2004, statt des Eisenbahngesetzes das Arbeitsgesetz (ArG) anzupassen. Sie beriet an ihrer Sitzung vom 16. Februar 2004 einen entsprechenden Entwurf unter Beizug des Staatssekretariats für Wirtschaft, des Bundesamtes für Verkehr, des Büros für Konsumentenfragen und des Sekretariats der Wettbewerbskommission. Die Kommissionsmehrheit hat dem Erlassentwurf zugestimmt. Abgelehnt wurden mit 18 zu 7 Stimmen der Nichteintretensantrag von Jean-Claude Rennwald (S, JU) und mit 16 zu 8 Stimmen der Antrag Remo Gysin (S, BS), der das Abschliessen eines Gesamtarbeitsvertrags als Voraussetzung für die Sonntagsarbeit verlangte.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 21bis des Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfes ein:

Art. 39 Abs. 2 EBG (letzter Satz neu)

Auf die von den Bahnunternehmungen als Nebenbetriebe definierten Betriebe finden die Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und Schliessungszeiten keine Anwendung. Hingegen unterstehen die Bahnnebenbetriebe den übrigen Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei sowie den von den zuständigen Behörden verbindlich erklärten Regelungen über das Arbeitsverhältnis. Nebenbetriebe an Bahnhöfen, welche als Zentren des öffentlichen Verkehrs gelten, sind berechtigt, an allen Wochentagen Personal zu beschäftigen.

Begründung

Der Entscheid des Bundesgerichtes vom 22. März 2002, wonach in vielen Unternehmen im Hauptbahnhof Zürich und im Bahnhof Zürich-Stadelhofen am Sonntag kein Verkaufspersonal beschäftigt werden darf, hat in weiten Kreisen Befremden und Entrüstung ausgelöst. Die realitätsfremde Gesetzesauslegung bewirkt nicht nur, dass Bahnreisende inskünftig vor mehrheitlich verschlossenen Türen stehen werden, sondern es stehen Dutzende von Arbeitsplätzen und Existenzen ganzer Unternehmen auf dem Spiel.

Die Frage, welche Unternehmen in Bahnhöfen als Nebenbetriebe zu gelten haben, bildet seit der Inkraftsetzung des Eisenbahngesetzes (EBG) im Jahre 1957 Gegenstand von Diskussionen und gerichtlichen Auseinandersetzungen. Im Jahre 1997 formulierte das Bundesgericht im Entscheid BGE 123 II 317ff. verschiedene restriktive Kriterien in Bezug auf Sortimentsgestaltung und Grösse der Verkaufsflächen. Einzelnen Branchen, wie z. B. Kleider- und Schuhgeschäften, Hifi-, Platten- und Computerläden, Optiker-, Foto- und Elektronikgeschäften, sprach das Bundesgericht grundsätzlich den Status eines Nebenbetriebes ab.

Im Anschluss an diesen Entscheid revidierte der Gesetzgeber am 20. März 1998 Artikel 39 EBG. Danach sind Bahnunternehmen befugt, an Bahnhöfen und in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, "soweit diese auf die Bedürfnisse der Bahnkunden ausgerichtet sind" (Abs. 1). Auf die von den Bahnunternehmungen als Nebenbetriebe definierten Geschäfte finden die Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und Schliessungszeiten keine Anwendung. Hingegen unterstehen sie den übrigen Vorschriften über die Gewerbe-, Gesundheits- und Wirtschaftspolizei sowie den von den zuständigen Behörden verbindlich erklärten Regelungen über das Arbeitsverhältnis (Abs. 2).

Das Bundesgericht hat im erwähnten Entscheid insbesondere die im Jahre 1998 erfolgte Revision von Artikel 39 EBG kritisiert. Es hielt fest, dass die Tragweite der Revision unklar ist, weil der Ständerat "offensichtlich von unzutreffenden Vorgaben" ausging und sich der Nationalrat in der Folge dem Beschluss des Ständerates anschloss, "wobei wiederum wenig Klarheit darüber herrschte, was die Neuformulierung von Artikel 39 EBG konkret für Änderungen nach sich ziehen sollte" (BGE vom 22. März 2002, S. 12f.).

Vor diesem unklaren Hintergrund bestätigte das Bundesgericht im Wesentlichen seine bisherige restriktive Praxis und übernahm diese für die Beurteilung der Frage von bewilligungsfreier Sonntagsarbeit bei Reisebedürfnisbetrieben gemäss Artikel 26 ArGV 2. Eine gewisse Lockerung nahm das Bundesgericht einzig in Bezug auf die Grösse von Verkaufsflächen bei Lebensmittelgeschäften und Apotheken vor. In einem zweiten Entscheid vom 22. März 2002 bestätigte das Bundesgericht diese Praxis auch für einen Betrieb im Flughafen Kloten.

Jetzt stehen viele Unternehmen in Bahnhöfen und Flughäfen vor der paradoxen Situation, dass sie ihre Geschäfte am Sonntag zwar offen halten, aber kein Verkaufspersonal beschäftigen dürfen. Unmut macht sich verständlicherweise nicht nur bei den Unternehmen und bei dem von einer möglichen Entlassung betroffenen Personal, sondern auch bei der Bevölkerung breit. Im Kanton Zürich beispielsweise hat das Volk in zwei Abstimmungen in den Jahren 1998 und 2000 (Teil- bzw. Totalrevision des Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetzes) mit grossem Mehr der allgemeinen Zulässigkeit des Sonntagsverkaufs in Zentren des öffentlichen Verkehrs und damit verbundenen Fussgängerpassagen zugestimmt.

Die vorgeschlagene Gesetzesrevision soll Klarheit schaffen und Nebenbetrieben in Zentren des öffentlichen Verkehrs, unabhängig von Branchen- und Sortimentsbeschränkungen, den Sonntagsverkauf ermöglichen. Als Zentren des öffentlichen Verkehrs sind nur Bahnhöfe mit überregionaler Bedeutung zu verstehen, in welchen Schnellzüge oder S-Bahnen halten und die ein entsprechend hohes, durchmischtes Publikumsaufkommen (Berufstätige, Schüler, Touristen, Ausflügler, Umsteiger und Durchreisende) aufweisen.

Verhandlungen

Die Argumente der Mehrheit der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen, die Initiative fördere die Entwicklung der SBB und leiste einen Beitrag zur Verbesserung der Beschäftigungs- und Wirtschaftslage, fanden Anklang. So hat der Nationalrat im Herbst 2003 der Initiative mit 87 zu 43 Stimmen Folge gegeben.

In der Eintretensdebatte zum Gesetzesentwurf lieferten sich im März 2004 Befürworter und Gegner der Initiative einen Schlagabtausch. Während die Befürworter eine als absurd bezeichnete Situation klären wollten und die Initiative im Namen der Wirtschaft verteidigten, sprachen sich die Gegner gegen eine weitere Deregulierung aus und waren der Ansicht, dass diese Initiative ein erster Schritt in Richtung einer allgemeinen Liberalisierung der Sonntagsöffnungszeiten sei und den Sonderstatus des Sonntags in seinen Grundfesten erschüttere.

Der Antrag der Kommissionsminderheit, nicht auf die Vorlage einzutreten, wurde mit 115 zu 64 Stimmen abgelehnt. Während fast alle Sozialdemokraten, die Mitglieder der EVP-EDU Fraktion sowie einige Christlichdemokraten beantragten, nicht auf die Vorlage einzutreten, waren die Grünen diesbezüglich geteilter Meinung. Der Rückweisungsantrag André Daguet (S, BE) wiederum, der eine Vernehmlassung bei den Kantonen und Sozialpartnern verlangte, wurde mit 105 zu 75 Stimmen verworfen.

In der Detailberatung beantragte eine von Remo Gysin (S, BS) angeführte Kommissionsminderheit, dass Läden in grossen Bahnhöfen an Sonntagen lediglich geöffnet haben dürfen, wenn ein Gesamtarbeitsvertrag abgeschlossen wurde. Dieser Antrag wurde mit 94 zu 77 Stimmen abgelehnt.

Der Ständerat stimmte im Juni 2004 mit 23 zu 12 Stimmen dem Antrag Gentil (S, JU) auf Rückweisung an die Kommission zu. Nachdem die Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) des Ständerates gemäss Rückweisungsauftrag bei den Kantonen eine Vernehmlassung durchgeführt und das Geschäft noch einmal behandelt hatte, beantragte die Kommissionsmehrheit in der Herbstsession 2004, sich dem Nationalrat anzuschliessen. Der Kommissionssprecher orientierte den Ständerat über die Bedingungen für Sonntagsarbeit und die vorgesehene Änderung von Artikel 26bis der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz, wonach Zentren des öffentlichen Verkehrs unter Berücksichtigung ihres Umsatzes und ihrer regionalen Bedeutung definiert werden. Der Antrag der Kommissionsminderheit Alain Berset (S, FR), der Ausnahmen vom Sonntagsarbeitsverbot an den Abschluss eines Gesamtarbeitsvertrages knüpfen wollte, wurde mit 29 zu 9 Stimmen verworfen. In der Gesamtabstimmung wurde der Änderung des Arbeitsgesetzes mit 28 zu 10 Stimmen zugestimmt.

Des Weiteren nahm der Ständerat eine Motion der WAK-S (04.3437) an, die den Bundesrat beauftragt, den eidgenössischen Räten eine gesetzliche Grundlage vorzulegen, welche im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung über die Öffnungszeiten von Detailhandels- und Dienstleistungsbetrieben die Beschäftigung von Arbeitnehmenden am Sonntag ermöglicht und den Schutz dieser Arbeitnehmenden regelt.

Vor der Schlussabstimmung im Nationalrat wurde ein Referendum angekündigt, welches von der Linken, den Grünen und der EVP-EDU-Fraktion unterstützt wurde.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 27. November 2005 mit 50,6 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.