Europäisches Eisenbahn-Hochleistungsnetz. Anschluss der Ost- und Westschweiz

Zusammenfassung

Botschaft vom 26. Mai 2004 zum Bundesgesetz über den Anschluss der Ost- und Westschweiz an das europäische Eisenbahn-Hochleistungsnetz

Ausgangslage

Volk und Stände haben am 29. November 1998 dem Bundesbeschluss über Bau und Finanzierung von Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs (FinöV-Beschluss) zugestimmt. Damit wurden die vier Eisenbahngrossprojekte in ihren Grundzügen gutgeheissen - darunter "der Anschluss der Ost- und Westschweiz an das europäische Eisenbahn-Hochleistungsnetz" (Hochgeschwindigkeitsverkehrs-Anschluss [HGV-Anschluss]). Gemäss Verfassungsauftrag ist der Süd-Anschluss nicht Bestandteil des HGV-Anschluss-Konzepts.

Das HGV-Anschluss-Konzept soll den Wirtschafts- und Tourismusstandort Schweiz auf internationaler und interregionaler Ebene stärken sowie den Luft- und Strassenverkehr so weit wie marktmässig möglich auf die Schiene verlagern. Im Einzelnen werden folgende Ziele verfolgt:

• Verkürzen der Reisezeiten zwischen der Schweiz und den Metropolen München, Stuttgart, Paris und Lyon mit dem Ziel, die Vorgaben der bilateralen Vereinbarungen mit Deutschland resp. Frankreich zu erfüllen;

• Anbinden der Ost- und Westschweiz an das Netzwerk des internationalen Personenverkehrs.

Gemäss FinöV-Beschluss soll der HGV-Anschluss primär Verbesserungen der grenzüberschreitenden Verbindungen sicherstellen, während der Verkehr innerhalb der Schweiz mit dem Konzept BAHN 2000 gestärkt werden soll. In den Vereinbarungen mit Deutschland und Frankreich werden insbesondere Fahrzeitziele für die Verbindungen Zürich - München, Zürich - Stuttgart, Basel - Paris, Lausanne und Bern - Jurabogen - Paris, Genf - Paris und Genf - Lyon genannt. Deshalb sieht das HGV-Anschluss-Konzept in erster Linie Ausbauten auf den Korridoren vor, die in den Vereinbarungen mit Deutschland und Frankreich genannt und nicht Bestandteil des Konzepts BAHN 2000 sind.

Die Massnahmen bringen markante Reisezeitgewinne für den internationalen Personenverkehr, und zwar rund 10 bis 30 Minuten, vereinzelt bis zu einer Stunde. Dadurch wird die Schiene konkurrenzfähiger gegenüber der Strasse und der Luftfahrt, zumal einige Reisezeiten zu wichtigen europäischen Zentren unter die für Tagesreisen attraktive Schwelle von 4 Stunden fallen.

Das gesamte Investitionsvolumen des HGV-Anschlusses umfasst gemäss der FinöV-Vorlage von 1998 1 300 Millionen Franken (Preisstand 2003, dies entspricht der um die Teuerung und Warenumsatzsteuer bereinigten Planungsgrösse von 1,2 Milliarden Franken gemäss FinöV-Vorlage). Angesichts der angespannten Lage der Bundesfinanzen will der Bundesrat zurzeit nur eine erste Phase des HGV-Anschlusses verwirklichen. Damit sollen die wichtigsten Projekte auf den fünf Achsen Richtung Paris, Stuttgart und München realisiert werden. Der Bundesrat beantragt dafür einen Verpflichtungskredit im Umfang von 665 Millionen Franken. Von der langfristigen Planung unabhängige Massnahmen in der Schweiz sowie bilateral vereinbarte, ausführungsreife Projekte im grenznahen Frankreich und Deutschland sollen im Rahmen der ersten Phase des HGV-Anschlusses noch im laufenden Jahrzehnt ausgeführt werden. Dazu gehört auch ein Beitrag der Schweiz an die Hochgeschwindigkeitsstrecke Rhein - Rhone. In der Hauptbauzeit sind Jahrestranchen von 150 Millionen Franken geplant. Noch nicht baureife Projekte in Frankreich und Vorhaben in der Schweiz, die einer vertieften Abstimmung mit der langfristigen Planung bedürfen, werden einer allfälligen zweiten Phase des HGV-Anschlusses zugerechnet. Der Bundesrat schlägt vor, diese Projekte im Rahmen einer Gesamtüberprüfung aller Grossprojekte der Bahn neu zu beurteilen. Die entsprechende Vorlage, welche auch die 2. Etappe der BAHN 2000, die zurückgestellten Teile der NEAT 1, 2. Phase (insbesondere Zimmerbergbasis- und Hirzeltunnel), sowie weitere, bis dahin nicht finanzierte Grossprojekte der Bahn einbeziehen wird, soll voraussichtlich im Zeitraum 2007/2008 in Vernehmlassung gehen. Sie wird das zukünftige Bauprogramm sowie die dazu nötigen Rechtsgrundlagen zur Diskussion stellen und sowohl inhaltlich wie zeitlich auf die Verfügbarkeit der Mittel im FinöV-Fonds abgestimmt sein.

Verhandlungen

Der Bundesrat wollte das 1,3-Milliarden-Programm aus finanzpolitischen Gründen etappieren. Für eine erste Phase beantragte er 665 Millionen Franken, während er die Vorhaben einer zweiten Phase von einer umfassenden Neubeurteilung 2007/08 abhängig machte. Die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) des Nationalrats beantragte dem Plenum jedoch mit 19 zu 4 Stimmen, die Etappierung fallen zu lassen und auf einen Schlag 1,3 Milliarden Franken zu bewilligen. Das Programm sollte so realisiert werden, wie es der Souverän 1998 mit der Zustimmung zur Finanzierung der Grossprojekte des öffentlichen Verkehrs (FinöV) grundsätzlich gutgeheissen hatte. Ergänzt wurde das Programm des Bundesrates durch die Vorhaben, für die sich die Kantone stark gemacht hatten: durch den Anschluss des Flughafens Basel-Mülhausen (25 Mio.), durch die Strecken Biel-Belfort (40 Mio.), Bern-Neuenburg (100 Mio.), St.Margrethen-Sargans (70 Mio.) und St.Gallen-Konstanz (60 Mio.), sowie durch den Knoten Lausanne (30 Mio.). Dazu kommen die übrigen Projekte, die vom Bunderat in die zweite Phase verwiesen worden waren, nämlich die Strecke Winterthur-Flughafen-Zürich (100 Mio.) sowie weitere Ausbauten für den Westanschluss der Knoten Lausanne (100 Mio.) und Genf (40 Mio.). Überdies wurden die Mittel für Projektaufsicht und Reserven aufgestockt.

Der Nationalrat lehnte zwei Rückweisungsanträge aus den Reihen der FDP- sowie der SVP-Fraktion klar ab. Mit der Rückweisung hätte die Kommission beauftragt werden sollen, die in der FinöV-Vorlage von 1998 aufgelisteten Projekte und Massnahmen neu zu überprüfen. Im Namen der Kommissionsmehrheit legte Hansjürg Fehr (S, SH) dar, weshalb die Rückweisungsanträge abzulehnen seien. Die Kommission gehe davon aus, dass der Volksentscheid von 1998 nach wie vor gelte. Der Betrag von 1,2 Milliarden Franken für HGV-Anschlüsse sei damals festgelegt worden und stehe nicht einfach zur Disposition. Eine weitere Verzögerung dürfe es nicht geben. Namens der SVP-Fraktion beantragte Caspar Baader (V, BL) aus finanzpolitischen Gründen Rückweisung. Es dürfe nicht aus regionalpolitischen Gründen grünes Licht für ein Flickwerk von HGV-Anschlüssen gegeben werden. Es fehle ein klares Konzept, welche Anschlüsse tatsächlich von zentraler Bedeutung seien. Rolf Hegetschweiler (RL, ZH) beantragte Rückweisung vorab aus folgenden zwei Gründen: Erstens herrsche noch keine Klarheit über die definitiven Beschlüsse der Räte zur Änderung der Finanzierung der FinöV-Projekte. (Dabei ging es um die Erhöhung der Bevorschussungslimite für die FinöV-Projekte von 4,2 auf 8,1 Milliarden Franken. Beide Kammern beschlossen in der Junisession 2005 sogar eine Erhöhung der Bevorschussungsgrenze auf 8,6 Milliarden Franken). Zweitens bestehe auch keine Klarheit darüber, wie die Gesamtschau über sämtliche Grossprojekte des öffentlichen Verkehrs aussehen werde. Diese Gesamtschau ist für 2007/2008 vorgesehen.

Eintreten auf die Vorlage wurde mit 124 zu 56 Stimmen beschlossen. Gegen Eintreten stimmten rund die Hälfte der FDP- und der SVP-Fraktion.

In der Detailberatung wurden Minderheits- und Einzelanträge abgelehnt. Eine Minderheit der Kommission wollte dem Bundesrat folgen (665 Mio.), welcher mit seinem Vorschlag sich in einer ersten Etappe auf dringend nötige und baureife Projekte beschränken wollte. Felix Walker (C, SG) beantragte einen Kompromiss: Die HGV-Anschlüsse sollten demnach für 990 Millionen Franken und in einer einzigen Bauetappe gebaut werden. Der Ausbau der Strecke Winterthur-Flughafen Zürich sollte aus dem HGV-Projekt gestrichen und durch Freigabe von Restmitteln aus dem Verpflichtungskredit "Bahn 2000" gesichert werden. Es gelte, mit der HGV-Vorlage die grenzüberschreitenden Verbindungen zu verbessern, während der Verkehr innerhalb der Schweiz mit dem Konzept "Bahn 2000" gestärkt werden solle. Peter Föhn (V, SZ) stellte mit seinem Antrag das Territorialitätsprinzip in den Vordergrund. Alle finanziellen Beiträge für den Streckenausbau im Ausland seien zu streichen. Das Geld werde sonst beim Regionalverkehr und bei den Engpässen in der Schweiz später fehlen. Die Minderheits- und Einzelanträge wurden alle abgelehnt. Zuletzt stand der Antrag der Kommissionsmehrheit (1,3 Mia.) dem Antrag Walker (990 Mio.) gegenüber. Der Vorschlag der Kommissionsmehrheit obsiegte knapp mit 92 zu 91 Stimmen.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 118 zu 59 Stimmen, der Finanzierungsbeschluss mit 115 zu 60 Stimmen angenommen. Abgelehnt wurde die Vorlage von Mehrheiten der FDP- und der SVP-Fraktion sowie von einigen Mitgliedern der CVP-Fraktion.

Die Mehrheit der ständerätlichen Verkehrskommission beantragte mit dem Bundesrat eine Etappierung des Kredits. Vorgeschlagen wurde eine erste Tranche von 665 Millionen Franken für vorerst sieben Einzelprojekte. Die Minderheit wollte vorerst einen Kredit von 990 Millionen Franken für 13 Projekte. Bundesrat Leuenberger riet ab, bereits das gesamte HGV-Projekt zu genehmigen. Dies schränke den Spielraum für später ein und habe Auswirkungen auf die Finanzierung der anderen Grossprojekte des öffentlichen Verkehrs. Die restlichen HGV-Anschlüsse sollten in den Gesamtbericht des Bundesrates über Eisenbahngrossprojekte aufgenommen werden, der 2007 erscheinen soll.

Hansruedi Stadler (C, UR) sprach sich für Eintreten auf die Vorlage aus, verlangte aber Rückweisung an die Kommission. Die Kantone sollten vor der weiteren Beratung des Geschäftes auf ihren Wunsch hin formell angehört werden. Das Plenum lehnte den Rückweisungsantrag mit offensichtlicher Mehrheit ab.

Im Plenum traten die regionalpolitischen Interessen in den Vordergrund. Ostschweizer Standesvertreter beklagten zum Teil mit markigen Worten, dass ihr Gebiet seit Jahren immer wieder vernachlässigt werde. Aber auch der Anschluss des Flughafens Basel-Mülhausen, die Linien Bern-Neuenburg, Biel-Belfort oder Zürich-Flughafen-Winterthur waren für Ratsmitglieder aus den entsprechenden Regionen unverzichtbar.

Zuletzt ging die ständerätliche Variante sogar über den Antrag der Kommissionsminderheit (990 Mio.) hinaus und blieb mit 1,09 Milliarden Franken nur noch 210 Millionen unter dem Vollprogramm des Nationalrates. Hermann Bürgi (V, TG) war mit seinem Einzelantrag erfolgreich, auch die Strecke Zürich-Flughafen-Winterthur (100 Mio.) ins HGV-Programm aufzunehmen. Der Nationalrat hatte dies schon so beschlossen.

Bei der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat der Ständeratsvariante an und nahm an seinem ursprünglich beschlossenen Vollprogramm Abstriche von 210 Millionen Franken vor. Die Abstriche betrafen vor allem die Romandie, insbesondere die Knoten Lausanne und Genf.

Das HGV-Anschluss-Gesetz wurde in der Schlussabstimmung im Nationalrat mit 112 zu 64 und im Ständerat mit 26 zu 12 Stimmen angenommen. Im Nationalrat stimmten die SVP- mit grosser sowie die freisinnig-demokratische Fraktion mit knapper Mehrheit gegen die Vorlage. Auch ein Viertel der Christlichdemokraten lehnte das HGV-Anschluss-Gesetz ab.