Entlastungsprogramm 2004

Zusammenfassung

Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum Entlastungsprogramm 2004 für den Bundeshaushalt (EP 04)

Ausgangslage

Die Beseitigung der strukturellen Defizite bis 2007 ist eines der vorrangigen Ziele des Bundesrats in der laufenden Legislatur. Die dauerhafte Sicherung eines über eine Konjunkturperiode ausgeglichenen Haushalts wird von der in der Verfassung verankerten Schuldenbremse vorgeschrieben und soll mithelfen, die schweizerische Volkswirtschaft wieder auf einen nachhaltigen Wachstumskurs zu bringen.

Schon mit der Botschaft zum Entlastungsprogramm 2003 (EP 03) hat der Bundesrat dargelegt, dass zu einem nachhaltigen Ausgleich des Bundeshaushalts im Sinne der Schuldenbremse weitere Sanierungsschritte unerlässlich sein werden. In der Folge hat er eine auf drei Säulen beruhende Sanierungsstrategie verabschiedet: Mittel- bis langfristig soll der Haushalt mittels tiefgreifender Reformvorhaben in den einzelnen Aufgabengebieten ins Gleichgewicht gebracht werden. Kurzfristig sollen ein zusätzliches Entlastungsprogramm 2004 (EP 04) sowie eine Aufgabenverzichtsplanung (AVP), die primär die Funktionsausgaben (Personal-, Sach-, Investitionsausgaben) zum Inhalt hat, für die notwendigen Entlastungen sorgen.

Das EP 04 setzt im Wesentlichen auf der Ausgabenseite an und besteht im Vergleich zum EP 03 aus deutlich weniger, aber wesentlich ergiebigeren Massnahmen. Das Schwergewicht liegt bei den sechs grossen Aufgabengebieten des Bundes (soziale Wohlfahrt, Verkehr, Landesverteidigung, Bildung und Grundlagenforschung, Landwirtschaft, Beziehungen zum Ausland) und bei Massnahmen, die sich relativ einfach und rasch umsetzen lassen. Auf der Einnahmenseite beschränken sich die Massnahmen auf eine Verstärkung der Kontrolltätigkeit bei der Mehrwertsteuer und der Direkten Bundessteuer.

Gemessen am Finanzplan vom 24. September 2004 wird der Bundeshaushalt mit den im EP 04 beantragten Massnahmen bis 2008 um knapp 2 Milliarden verbessert.

Dieses Entlastungsvolumen ist notwendig, um das strukturelle Defizit gemäss Artikel 40a des Finanzhaushaltgesetzes abzubauen. Zwar ist der langfristige strukturelle Haushaltsausgleich auch mit dem EP 04 noch keineswegs gesichert, da sich bereits wieder zahlreiche Vorhaben in der politischen Warteschlange befinden, welche deutliche Mehrbelastungen zur Folge haben. Dennoch ermöglicht das EP 04, das jährliche Ausgabenwachstum 2004-2008 auf durchschnittlich 2,2 Prozent zurückzunehmen. Verglichen mit den 90er Jahren entspricht dies beinahe einer Halbierung der Wachstumsrate. Das grösste Ausgabenwachstum zeigt sich dabei in den Bereichen Finanzen und Steuern (5,2 Prozent) sowie soziale Wohlfahrt (3,1 Prozent). Diese Bereiche lassen sich kurzfristig gar nicht oder nur sehr beschränkt steuern. Eine überdurchschnittliche Wachstumsrate weist sodann mit Bildung und Grundlagenforschung (3,0 Prozent) nur noch ein für das künftige Wachstumspotenzial gemeinhin als wichtig erachteter Aufgabenbereich auf. Schliesslich erfährt auch der Verkehrsbereich (1,9 Prozent) in den kommenden Jahren einen realen Zuwachs, während die übrigen Aufgabengebiete real stabilisiert oder - teils sogar nominal - zurückgefahren werden. Das EP 04 bildet damit die von Bundesrat und Parlament gesetzten Prioritäten ab und bringt zum Ausdruck, dass Investitionen in Bildung und Forschung sowie in eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur einerseits und der Stabilität andererseits auch in den kommenden Jahren den höchsten Stellenwert geniessen.

Was die konjunkturellen Auswirkungen angeht, kommt das EP 04 zum richtigen Zeitpunkt: Nach stagnierenden beziehungsweise rückläufigen Wachstumsraten in den Jahren 2002 und 2003 zeichnete sich Anfang 2004 eine Trendumkehr ab. Der Aufschwung, der 2004 einsetzte, dürfte sich trotz der graduellen Straffung der Geld- und Finanzpolitik in den kommenden Jahren fortsetzen. Aus konjunktureller Sicht gibt es somit keinen Anlass, Sanierungsmassnahmen weiter aufzuschieben. Ohne EP 03 und EP 04 würden die Schulden des Bundes bis 2010 um rund 25 Milliarden anwachsen, mit den entsprechenden negativen Konsequenzen für Wirtschaft und Wachstum: Steigende Schulden und damit steigende Passivzinszahlungen beschränken die Möglichkeiten des Staates, seine Kernaufgaben wahrzunehmen, und führen längerfristig in die Schuldenfalle. Ein ungebremster Schuldenanstieg entspricht zudem de facto künftigen Steuererhöhungen. Die Erwartung steigender Steuern drückt die Investitionstätigkeit, reduziert die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und dämpft den privaten Konsum. Unausweichliche Folge wären stagnierende Wachstumsraten und ein vermehrter Abbau bzw. die Auslagerung der Arbeitsplätze ins Ausland. Verglichen damit fallen die von BAK Basel Economics simulierten Folgen eines ausgabenseitigen Entlastungsprogramms relativ bescheiden aus. Bis 2010 kommt das Niveau des realen BIP um 0,2 Prozent unter den Referenzwert ohne EP 04 zu liegen; die jährlichen realen Wachstumsraten des BIP verändern sich also praktisch nicht (-0,03 Prozentpunkte). Die Zahl der Erwerbstätigen nimmt im Beobachtungszeitraum um 140 000 Personen zu statt um 150 000 (ohne EP), die Arbeitslosenquote sinkt dadurch um 0,2 Prozentpunkte weniger, nämlich auf 2,5 Prozent statt auf 2,3 Prozent Im Jahr 2010. Insgesamt hat also das EP 04 nur geringe Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung; andere Effekte wie zum Beispiel das weltwirtschaftliche Umfeld spielen eine wesentlich gewichtigere Rolle. Die dritte Möglichkeit neben dem Verzicht auf Sanierungsmassnahmen, also dem ungebremsten Schuldenanstieg, einer ausgabenseitigen Sanierung oder sind Massnahmen auf der Einnahmenseite. Von BAK Basel Economics wurde deshalb auch eine Mehrwertsteuererhöhung simuliert. Eine solche ist dem EP 04 in Bezug auf Wachstum und Beschäftigung aber unterlegen.

Zur Umsetzung des EP 04 werden drei Erlasse unterbreitet: Im Zentrum steht das Bundesgesetz über das EP 04. Dieses umfasst als Mantelerlass sämtliche für die Umsetzung der Sparmassnahmen notwendigen Gesetzesänderungen. Zudem enthält das Bundesgesetz über das EP 04 einen Sparauftrag an den Bundesrat, der all jene Massnahmen umfasst, die ohne Gesetzesänderungen ergriffen werden können (Vorlage 1). Die im Rahmen des Bundesgesetzes über das EP 04 beantragte Änderung des ETH-Gesetzes bedingt zudem die Anpassung der Verordnung über die Verpflichtungskreditbegehren für Grundstücke und Bauten. Diese durch die Bundesversammlung zu bestimmende Verordnungsänderung wird ebenfalls mit vorliegender Botschaft unterbreitet (Vorlage 2). Der dritte Erlass schliesslich betrifft mit der AVP eine weitere Säule der Sanierungsstrategie des Bundesrats: Die im Rahmen der AVP vorgesehene Änderung der Verordnung über die Gebühren und Entschädigungen bei den eidgenössischen Medizinalprüfungen muss durch die Bundesversammlung genehmigt werden (Vorlage 3).

Insgesamt können die vorliegenden Erlasse zwar den langfristigen Haushaltsausgleich nicht garantieren. Dieses Ziel bleibt weiterhin nur erreichbar mit einer rigorosen Prioritätensetzung, einem konsequenten Verzicht auf nicht finanzierte Vorhaben und der raschen Durchführung von Systemreformen, die darauf abzielen, das Ausgabenwachstum in den sich besonders dynamisch entwickelnden Aufgabengebieten auf ein langfristig finanzierbares Mass zurückzuführen. Dennoch stellt das EP 04 einen wesentlichen Pfeiler in der Umsetzung der Sanierungsstrategie des Bundesrats dar und ist für die Umsetzung des gemäss Finanzhaushaltsgesetz vorgeschriebenen Abbaus des strukturellen Defizits zwingend notwendig.

Verhandlungen

Die vorberatende Kommission des Ständerates wich in gewissen Punkten von den Vorgaben des Bundesrates ab. So schonte sie etwa die Kantone, indem sie auf eine Reduktion der allgemeinen Strassenbeiträge in der Grössenordnung von 174 Millionen Franken verzichtete und insgesamt 40 Millionen weniger beim regionalen Personenverkehr sparte. Im Gegenzug kürzte sie hingegen die Beiträge für den Nationalstrassenunterhalt um 80 Millionen mehr als vom Bundesrat geplant. Weiter entschied sie, an der Rückerstattung der Mineralölsteuer für den öffentlichen Regionalverkehr in der Höhe von jährlich rund 52 Millionen festzuhalten. Die Spezialkommission ortete schliesslich zusätzliche Sparmöglichkeiten beim Bundespersonalaufwand von jährlich 50 Millionen und Einsparungen von gesamthaft 70 Millionen im Rahmen der Verwaltungsreform. Im Plenum wurde das EP 04 mit wenig Begeisterung aufgenommen. Bereits im einleitenden Votum betonte Kommissionspräsident Christoffel Brändli (V, GR), das Entlastungsprogramm 2004 sei "ein wichtiger, aber kein grosser Wurf". Das bürgerliche Lager forderte in der Folge, dass den Sofortmassnahmen im Interesse der Nachhaltigkeit dringend echte Reformen in der Verwaltung folgen müssten. Bemängelt wurde zudem, dass unter dem Diktat der Finanzen Sachpolitik betrieben werde. Die Linke ging mit dem EP 04 noch härter ins Gericht. Sie machte sich für die Rückweisung des Geschäfts an den Bundesrat stark und verlangte, das Sparvolumen von 2 Milliarden auf einen wachstumsverträglichen Betrag zu reduzieren und neben den Einsparungen vertieft auch neue Einnahmen zu prüfen. Der Rückweisungsantrag wurde mit 30 zu 7 Stimmen deutlich abgelehnt. In der Detailberatung blieb der Ständerat weitgehend auf der Linie seiner Kommission. Grosszügiger als diese zeigte sich die Kleine Kammer jedoch bei der Rückerstattung der Mineralölsteuer. Hier wollte sie mit einer Aufrechterhaltung der Rückzahlung nicht nur den öffentlichen Regionalverkehr, sondern gegen den Willen der Kommissionsmehrheit auch die Land- und Forstwirtschaft sowie die Berufsfischerei entlasten (Mindereinsparungen von je 72 Millionen in den Jahren 2007 und 2008). Umstritten blieb zudem die als Kompensation für Beitragskürzungen gedachte Übertragung von ETH-Grundstücken im Wert von fünf bis 7,5 Milliarden vom Bund an die ETH. Filippo Lombardi (C, TI) wehrte sich gegen eine solche "massive Enteignung des Bundes" mittels Gesetzesänderung im Rahmen eines Sparprogramms. Sein Einzelantrag scheiterte nur ganz knapp mit einer Stimme Unterschied. Durch die Abweichungen verfehlte der Ständerat das Sparziel des Bundesrates um rund 190 Millionen. In der Gesamtabstimmung wurde das EP 04 nur mit 19 zu 14 Stimmen bei 5 Enthaltungen angenommen.

Die Eintretensdebatte verlief im Nationalrat ähnlich wie jene im Ständerat. Während das bürgerliche Lager klar machte, dass es ausser einem Schuldenanstieg und weiteren Steuererhöhungen keine Alternative zum neuen Sparpaket gebe, forderte die Linke, auch neue Einnahmen zu prüfen und das Sparvolumen auf einen Betrag zu kürzen, der das Wirtschaftswachstum nicht gefährde. Die Anträge der links-grünen Minderheit auf Nichteintreten bzw. Rückweisung des Geschäfts an den Bundesrat wurden aber klar abgelehnt (mit 113 zu 63 bzw. 113 zu 64 Stimmen).

In der Detailberatung weigerte sich eine deutliche Mehrheit gegen die Übertragung von Immobilien an die ETH, vor allem auch mit dem Argument, dass eine derart weitreichende Gesetzesänderung nicht in ein Entlastungsprogramm gehöre. In Bezug auf die Bundesbeiträge an die ETH und die kantonalen Universitäten folgte die Grosse Kammer einem Einzelantrag von Ruedi Noser (RL, ZH) und beschloss Kürzungen um nur 200 statt der von Bundesrat und Kommissionsmehrheit beantragten 290 Millionen. Weiter hielt der Nationalrat wie zuvor die Kleine Kammer an der Rückerstattung der Mineralölsteuer fest - und zwar jeweils relativ deutlich mit 152 zu 10 (beim öffentlichen Verkehr) bzw. 108 zu 47 (bei der Land-/Forstwirtschaft und Berufsfischerei) Stimmen. Auch die Mindereinsparungen von 40 Mio. beim Personenverkehr hiess er gut. Differenzen zum Ständerat schuf der Nationalrat, indem er es wie der Bundesrat ablehnte, die Kürzung der nicht werkgebundenen Strassenbeiträge aufzuheben (insgesamt 174 Mio.) und beim Nationalstrassenunterhalt zusätzliche Einsparungen (von 80 Mio.) vorzusehen.

Weiter erhöhte die Grosse Kammer den Spardruck auf das Personal. Sie billigte nicht nur die vom Ständerat neu eingebrachten Sparvorgaben beim Personalaufwand (150 Mio.) und bei der anstehenden Verwaltungsreform (70 Mio.), sondern beschloss darüber hinaus - gegen den Widerstand von Bundesrat und rot-grünem Lager - auch zusätzliche Kürzungen im Bereich Sachausgaben im Ausmass von 175 Millionen.

Das Geschäft musste zur endgültigen Differenzbereinigung noch zweimal in jeden Rat. Bei den nicht werkgebundenen Strassenbeiträgen vermochte sich der Ständerat (und somit das Anliegen der Kantone) schliesslich durchzusetzen: die vom Bundesrat geforderte Kürzung um 174 Mio. wurde gestrichen. Dafür einigten sich die Räte auf Mehreinsparungen beim Nationalstrassenunterhalt (120 Mio.). Weiter wurden die Bundesbeiträge für die ETH und die kantonalen Universitäten um 80 Millionen weniger gekürzt als vom Bundesrat vorgesehen. Hier näherte sich die Kleine Kammer dem Nationalrat an, worauf dieser einschwenkte. Einverstanden war der Ständerat zudem mit dem Verzicht auf die Übertragung von Bundes-Immobilien an die ETH. Bei den Sachausgaben musste hingegen der Nationalrat etwas von seinen hohen Sparzielen abrücken: statt 175 Mio. werden die vom Ständerat geforderten 75 Mio. zusätzlich eingespart. Mit diesen Beschlüssen wurde das ursprüngliche Sparziel des Bundesrates von rund 4,9 Milliarden nur knapp um 65 Millionen unterschritten. In den Schlussabstimmungen wurde das EP 04 gegen den Widerstand der Linken (Ständerat) respektive des rot-grünen Lagers (Nationalrat) angenommen.