Il Consiglio federale oltrepassa le sue competenze?

Testo depositato

Il 13 dicembre 2002, le Camere federali hanno approvato la revisione della parte generale del Codice penale svizzero. Tale revisione avrebbe dovuto entrare in vigore il 1° gennaio 2005. In seguito, il Consiglio federale ha tuttavia deciso di rinviare l'entrata in vigore dapprima al 1° gennaio 2006, poi "al più presto" al 1° gennaio 2007 . Per giustificare queste sue decisioni e il rifiuto di fissare la data d'entrata in vigore della legge, il governo ha dichiarato di voler apportare alcuni correttivi alla revisione della parte generale del Codice penale, prima che questa entri in vigore, e ha invocato motivi legati all'importanza dei lavori di attuazione.

L'Assemblea federale è l'organo competente per emanare le norme di diritto federale (art. 163 Cost.). Il Consiglio federale deve essere in grado di garantire la messa in atto delle leggi approvate dall'Assemblea federale.

Questa ripartizione delle competenze è garantita dal principio della separazione dei poteri, che legittima l'intervento e l'attività dei diversi organi dello Stato nella genesi, l'adozione e l'attuazione delle norme, fissando in tal modo i limiti che ogni organo deve rispettare nell'attività legislativa.

Il principio della separazione dei poteri ha valore di norma costituzionale non scritta.

Il Consiglio federale ha quindi non soltanto il diritto, ma anche il dovere di fissare la data di entrata in vigore delle leggi adottate. La competenza di fissare la data di entrata in vigore di una legge non comprende la facoltà di rimettere in questione la normativa per ragioni politiche.

Ritardando indebitamente la determinazione della data di entrata in vigore di una legge, l'esecutivo agisce in modo arbitrario.

A meno che il legislativo non autorizzi una data di entrata in vigore successiva, il Consiglio federale deve fissare tale data al più tardi due anni dopo l'approvazione della legge (Ufficio federale di giustizia, Guida legislativa; Guide pour l'élaboration de la législation fédérale, ed. 2002, pag. 76, n° 197).

Tale termine massimo è imposto dall'ordine pubblico e dal rispetto della volontà di Parlamento e popolo.

Nel corso del 2004, il Consiglio federale ha tuttavia deciso di ritardare l'entrata in vigore della nuova legge, invocando l'importanza dei lavori d'attuazione.

Questa giustificazione non è pertinente. Nel 2003, infatti, quando intendeva fissare la data di entrata in vigore della legge al 1° gennaio 2005, il Consiglio federale riteneva che l'attuazione necessaria avrebbe potuto essere portata a termine entro tale data. I problemi di attuazione invocati ora sono legati quindi ad altre modifiche che il Consiglio federale intende imporre a una legge già approvata. Ma problemi di attuazione che non hanno nulla a che vedere con questa legge non possono impedire o ritardare la sua messa in vigore.

Il Consiglio federale si arroga un potere che non ha: quello di adottare o modificare una legge. Infatti, se ritiene che la normativa sia mal formulata o incompleta, deve porla in vigore e sottoporre in seguito un disegno di legge alle Camere federali. Il fatto di rifiutare di porre in vigore una legge approvata rappresenta una forma di "presa in ostaggio" del legislatore e del costituente.

Impedire l'entrata in vigore di una legge con il pretesto che il suo contenuto non piace o non è adeguato alla situazione politica o economica del momento non è altro che una manipolazione della legge, e quindi una violazione della democrazia.

Prego il Consiglio federale di rispondere alle domande seguenti:

1. Quando il Consiglio federale intende rimettersi alla decisione delle Camere e del popolo, e quindi in quale data fisserà una volta per tutte l'entrata in vigore di questa legge promessa per il 1° gennaio 2007?

2. Questo differimento dell'attuazione da parte del Consiglio federale lede gli interessi particolari, del resto motivo della revisione. In alcuni casi, questi danni possono essere gravi. Come intende il Consiglio federale regolarizzare le situazioni delicate createsi a causa di questa carenza?

3. Visto quanto esposto in precedenza, il Consiglio federale ritiene di aver dato prova della diligenza necessaria?

Parere del Consiglio federale

In generale

La revisione della parte generale del Codice penale (PG-CP), accolta dalle Camere federali il 13 dicembre 2002 (FF 2002 7351), comprende anche la modifica del 13 marzo 2003 delle disposizioni generali del Codice penale militare (FF 2003 2438) e la nuova legge federale sul diritto penale minorile (DPMin) del 20 giugno 2003 (FF 2003 3844). Le tre revisioni sono interconnesse tra loro sotto numerosi aspetti, per cui il legislatore ha deciso di porle in vigore contemporaneamente.

Il progetto si compone complessivamente di circa 300 articoli: a causa di questa importante massa legislativa, già in occasione dei dibattiti parlamentari l'amministrazione aveva rilevato che ai cantoni, competenti per l'esecuzione delle leggi rivedute, andava concesso il tempo necessario per effettuare gli adeguamenti necessari. Inizialmente il DFGP aveva fissato il 1° gennaio 2005 come possibile data di entrata in vigore. Il Consiglio federale non aveva tuttavia ancora emanato alcun decreto. Nella seconda metà del 2003, la Conferenza dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (CDCGP), invocando gli impegnativi lavori di adeguamento da parte dei cantoni, aveva richiesto il differimento di almeno un anno della data di entrata in vigore. Prima di esaudire la richiesta della CDCGP, l'allora capo del DFGP attese la decorrenza del termine di referendum (il 9 ottobre 2003) concernente la legge sul diritto penale minorile.

Diversamente da quanto afferma l'autore dell'interpellanza, il Consiglio federale (e inizialmente il DFGP) non si sono occupati di propria iniziativa delle modifiche successive apportate alla revisione della PG-CP. Il governo ha piuttosto reagito a richieste provenienti da autorità preposte al perseguimento penale e nuovamente dalla CDCGP, che criticavano fortemente alcune delle disposizioni rivedute e ne esigevano la modifica prima dell'entrata in vigore della revisione. Le critiche vertevano sulla nuova normativa relativa all'internamento per motivi di sicurezza decisa dal Parlamento. Il rischio di tale normativa è che in futuro i delinquenti pericolosi non possano più essere internati o che i delinquenti pericolosi internati in base al diritto vigente debbano essere rilasciati. Alla fine di ottobre 2003, la conferenza delle autorità inquirenti svizzere ha ribadito, in una risoluzione indirizzata alle autorità federali, la richiesta di correggere la normativa (cfr. 03-31 petizione CAPPS, Internamento di delinquenti pericolosi in base alla revisione del 13 dicembre 2002 del CP).

L'approvazione dell'iniziativa sull'internamento (art. 123° Cost.), avvenuta l'8 febbraio 2004, aveva creato i presupposti per eventuali ulteriori modifiche alla revisione della PG-CP: nella primavera 2004 il capo del DFGP ha affidato l'esame della richiesta della conferenza delle autorità inquirenti svizzere a un gruppo di lavoro istituito dallo stesso dipartimento. Nell'autunno 2004 le proposte di modifica formulate dal gruppo di lavoro sono state inviate in consultazione, e alla fine di giugno 2005 il Consiglio federale ha licenziato il relativo messaggio concernente i correttivi urgenti da apportare alla revisione della PG-CP. Per non dover differire la sua entrata in vigore oltre il 1° gennaio 2007, è stata prima risolta la questione dell'attuazione dell'iniziativa sull'internamento, oggetto di un messaggio distinto licenziato il 23 novembre 2005.

1. Anche la maggioranza del Parlamento ha riconosciuto la necessità di apportare alcuni correttivi alla revisione della PG-CP prima della sua entrata in vigore, e il 24 marzo 2006 ha approvato un progetto in tal senso (FF 2006 3301). Se non viene lanciato un referendum, presumibilmente nel corso dell'estate 2006 il Consiglio federale potrà fissare l'entrata in vigore delle revisioni della PG-CP, della PG-CPM e della LDPMin per il 1° gennaio 2007. La revisione completa potrebbe quindi esplicare i suoi effetti tre anni e mezzo dopo che il Parlamento ne ha approvato l'ultimo elemento, ossia la LDPMin.

2./3. È proprio attraverso il differimento dell'entrata in vigore che il Consiglio federale ha dato prova di meticolosità: concedendo ai cantoni il tempo necessario per l'adeguamento scrupoloso delle loro legislazioni e garantendo nel contempo la certezza del diritto. Inoltre, i correttivi apportati alla revisione della PG-CP, che sono stati una delle cause del differimento, hanno permesso di scongiurare il temuto rischio per la sicurezza pubblica. Il differimento dell'entrata in vigore non ha quindi avuto alcuna conseguenza nefasta, ma ha al contrario permesso di evitare il prodursi di tali effetti.

Risposta del Consiglio federale.