Nessun permesso di dimora per persone con precedenti penali

Testo depositato

Con decisione del 29 settembre 2009, il Tribunale federale ha ordinato all'ufficio della migrazione del cantone di Zurigo di rilasciare un permesso di dimora a un Palestinese con svariati precedenti penali, espulso a più riprese dal nostro Paese, che dal 1996 soggiorna illegalmente in Svizzera (cfr. decisione 2C-196/2009). Il motivo principale alla base di tale decisione risiede nel matrimonio che il Palestinese ha contratto nel giugno 2007 con una cittadina UE domiciliata a Zurigo. Il Tribunale federale ha così adeguato la propria prassi a quella, giuridicamente non vincolante, della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE). Quest'ultima ha modificato definitivamente la sua prassi in materia soltanto nel 2008, stabilendo che il diritto al ricongiungimento familiare non può dipendere più da un precedente soggiorno regolare in uno Stato membro e che una tale condizione violerebbe la normativa comunitaria sul ricongiungimento familiare.

Si pongono le domande seguenti:

1. Sebbene le sentenze della CGCE non siano vincolanti per la Svizzera, il Tribunale federale si è conformato in tutta fretta. Che cosa avrebbe da temere la Svizzera se si attenesse alla prassi finora vigente?

2. Come giudica il Consiglio federale il fatto che tale sentenza non fa altro che scardinare condizioni fondamentali sancite dal diritto nazionale per il soggiorno e la permanenza degli stranieri in Svizzera?

3. Come valuta il segnale che tale sentenza rappresenta per i richiedenti l'asilo respinti, i sans-papiers e altre persone in situazione irregolare?

4. È vero che in virtù del nuovo articolo 98 capoverso 4 del Codice civile il matrimonio decisivo in questo caso per l'ottenimento del permesso di dimora avrebbe potuto essere vietato? Le persone interessate al permesso di dimora potrebbero eludere l'ostacolo al matrimonio (soggiorno illegale) sposandosi all'estero con un cittadino UE domiciliato in Svizzera? In caso affermativo, in che modo si può ovviare a tale situazione?

5. Il Consiglio federale è disposto a istituire le basi legali necessarie per correggere la legislazione emanata autonomamente dal Tribunale federale ricorrendo alla propria giurisprudenza? Quali provvedimenti sarebbero ipotizzabili?

6. Quali misure adotta il Consiglio federale per impedire che il desiderio, sempre più evidente, del Tribunale federale di assumere il ruolo di legislatore, invece che di esercitare la funzione giurisdizionale, intacchi la separazione tra il potere giudiziario e quello legislativo?

7. Il Tribunale federale ha deciso all'unanimità?

Parere del Consiglio federale

1. Ai sensi dell'articolo 3 dell'allegato I dell'accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC), i familiari - indipendentemente dalla loro nazionalità - di un cittadino di uno Stato membro dell'UE che soddisfa le condizioni di soggiorno (diritto primario) hanno il diritto (derivato) di stabilirsi in Svizzera con lui (diritto al ricongiungimento familiare).

Analogamente al parere espresso dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) nella sentenza Metock del 25 luglio 2008 (causa C-127/08, Racc. pag. I-6241), nella sua decisione del 29 settembre 2009 (2C-196/2009), il Tribunale federale afferma che l'ALC non impone al cittadino di uno Stato terzo, familiare di un cittadino UE, di aver precedentemente soggiornato in modo legale sul territorio di uno Stato UE per beneficiare di tale diritto. Negare a tale persona il diritto al ricongiungimento familiare perché non ha precedentemente soggiornato in modo legale sul territorio di uno Stato UE equivarrebbe - secondo il Tribunale federale e la CGCE - a dissuadere il detentore del diritto primario dal fare uso della sua libertà di circolazione, il che sarebbe contrario all'obiettivo perseguito dall'accordo.

Sebbene la Svizzera non sia obbligata a riprendere le decisioni della CGCE posteriori alla firma, il 21 giugno 1999, dell'ALC (art. 16 par. 2 ALC), il Tribunale federale ha già avuto occasione di spiegare che in determinate circostanze poteva trarne ispirazione (DTF 130 II 1). Nel caso in questione, la nostra Corte suprema precisa che occorre garantire un certo parallelismo con l'UE nell'applicazione del principio della libera circolazione delle persone, affinché i beneficiari abbiano diritti e obblighi equivalenti, a meno che non sussista una contro-indicazione valida (art. 16 par. 1 ALC). Sebbene la nuova decisione del Tribunale federale sia contraria alla politica migratoria attualmente applicata dal Consiglio federale, quest'ultimo è vincolato alla giurisprudenza del Tribunale federale, così come gli Stati membri dell'UE devono riprendere la giurisprudenza della CGCE. Siccome il Tribunale federale statuisce in maniera indipendente, non spetta al Consiglio federale commentare tale decisione.

2. Avvalendosi delle sue prerogative, il Tribunale federale ha interpretato l'articolo 3 dell'allegato I ALC conformemente ai principi generali del diritto. Dato che tale disposizione è applicabile direttamente, nella fattispecie la nostra Corte suprema non ha svolto il ruolo di legislatore. Dovendo rispettare il principio costituzionale della separazione dei poteri, il Consiglio federale prende atto di questa decisione, peraltro destinata alla pubblicazione in quanto decisione di principio.

3./4. Il 12 giugno 2009, l'Assemblea federale ha adottato l'articolo 98 capoverso 4 del Codice civile svizzero (CC), principalmente per garantire che i cittadini stranieri che soggiornano illegalmente in Svizzera (richiedenti l'asilo respinti, sans-papiers e altre persone in situazione irregolare) non possano sottrarsi all'allontanamento avviando una procedura preparatoria al matrimonio.

Questa nuova disposizione non costituisce un impedimento al matrimonio (o all'unione domestica registrata; cfr. nuovo art. 5 cpv. 4 LPart), ma impone ai fidanzati stranieri di dimostrare di soggiornare legalmente in Svizzera. Se non sono in grado di addurre tale prova, la loro identità è comunicata alle autorità migratorie (art. 99 cpv. 4 CC) e devono attendere, senza eccezioni, che la loro richiesta sia trattata all'estero. Se un fidanzato manifestamente non intende creare un'unione coniugale, ma eludere le disposizioni sull'ammissione e il soggiorno degli stranieri, l'ufficiale dello stato civile non può celebrare il matrimonio (art. 97a CC).

Il nuovo articolo 98 capoverso 4 CC non vieta agli stranieri di contrarre matrimonio nel loro Paese d'origine o in uno Stato terzo. Conformemente all'articolo 45 capoverso 1 della legge federale sul diritto internazionale privato (LDIP), i matrimoni celebrati validamente all'estero sono riconosciuti in Svizzera. Sono tuttavia fatti salvi i casi di frode secondo l'articolo 45 capoverso 2 LDIP o di incompatibilità manifesta con l'ordine pubblico svizzero (art. 27 LDIP).

I matrimoni annullabili secondo l'articolo 105 CC, come i cosiddetti matrimoni di diritto degli stranieri secondo il capoverso 4 (in tedesco "Ausländerrechtsehe"), sono tipicamente contrari all'ordine pubblico e non possono dunque essere riconosciuti in Svizzera o sono annullati d'ufficio se l'abuso è scoperto a posteriori. Il fatto che un coniuge abbia soggiornato illegalmente nel nostro Paese può costituire un indizio, tra gli altri, che il matrimonio non sia effettivamente voluto. Se il matrimonio è stato contratto al fine di eludere le disposizioni in materia di ammissione, il coniuge non può far valere un diritto al ricongiungimento familiare.

Nella sua decisione del 29 settembre 2009, il Tribunale federale ha tenuto conto del fatto che il ricorrente - il cui matrimonio con una cittadina comunitaria titolare di un permesso di domicilio chiaramente non era abusivo - era in attesa di una decisione d'ammissione provvisoria e che non costituiva più una minaccia per l'ordine pubblico, considerando la lontananza nel tempo delle sue condanne penali e la sua buona integrazione nel nostro Paese. Tale giurisprudenza non mette dunque a repentaglio l'applicazione delle nuove disposizioni legali che entreranno in vigore il 1° gennaio 2011.

5./6. Confronta la risposta alla domanda 2. Il Consiglio federale non intende adottare provvedimenti.

7. Nella fattispecie i cinque giudici del Tribunale federale hanno deciso all'unanimità per circolazione degli atti.

Risposta del Consiglio federale.