Adeguare le misure a favore della pluralità dell'offerta cinematografica svizzera

Testo depositato

La legge sul cinema (LCin) prevede misure tese a promuovere la pluralità dell'offerta (art. 17 segg.), ma oggi queste disposizioni sono applicabili unicamente allo sfruttamento commerciale dei diritti cinematografici in sala.

Considerato il rapido mutamento delle abitudini di consumo audiovisivo in Svizzera, il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande:

1. Come valuta l'evoluzione del mercato cinematografico svizzero (calo delle quote di mercato del cinema, forte aumento delle quote di mercato delle offerte on line e dei video su domanda) per il panorama cinematografico elvetico in generale e in particolare per lo sviluppo della cultura cinematografica, per il finanziamento e le possibilità di accesso al mercato dei film svizzeri e per i singoli anelli della catena di creazione del valore aggiunto nel cinema svizzero?

2. Come valuta l'efficacia delle misure vigenti per il plurilinguismo e per la qualità dell'offerta cinematografica (art. 17 segg. LCin) in genere e per i film svizzeri in particolare?

3. Ritiene che misure di promozione della pluralità dell'offerta cinematografica limitate alle proiezioni nelle sale (escludendo quindi gli altri canali di commercializzazione) siano sufficienti a soddisfare il mandato costituzionale concernente la promozione della molteplicità e della qualità del cinema (art. 71 Cost.)?

4. Quali misure ritiene opportune per ampliare le basi legali a favore della molteplicità dell'offerta cinematografica, in modo da tenere conto dei nuovi canali di distribuzione e delle nuove contingenze di mercato, senza generare nuovi costi per la Confederazione?

Motivazione

Il cinema è un elemento essenziale dell'identità svizzera e un importante denominatore comune culturale al di là delle frontiere linguistiche. Ogni cultura necessita di un immaginario visivo comune; a maggior ragione un Paese con quattro lingue nazionali e una società plurilingue. La pluralità cinematografica va sostenuta e la responsabilità in tal senso incombe, in virtù dell'articolo 71 della Costituzione federale, al legislatore.

Le precedenti revisioni della LCin non hanno mai permesso di passare da una politica cinematografica a una vera e propria politica audiovisiva, perché sono sempre rimaste legate a una visione tradizionale del cinema in cui la commercializzazione avviene prima nelle sale, poi in video e infine alla televisione. L'avvento di Internet ha rivoluzionato la situazione, nel frattempo caratterizzata da un'offerta on line di contenuti smaterializzati e separati dal proprio supporto fisico. In Svizzera la fruizione tradizionale dei film al cinema (o su video/DVD) è soppiantata dai formati virtuali (video su domanda, offerte in streaming, piattaforme adibite al download) più rapidamente e in misura maggiore che in altri Paesi paragonabili. Di conseguenza, gli strumenti legali di promozione, fondati sul supporto fisico, perdono progressivamente la loro efficacia: sul mercato svizzero i diritti di utilizzazione vengono spesso conferiti separatamente a seconda del canale, il che rischia di compromettere la pluralità culturale e linguistica dell'offerta cinematografica.

Parere del Consiglio federale

La legge sul cinema fissa le condizioni quadro per promuovere la creazione cinematografica e favorire la pluralità dell'offerta nei cinema svizzeri. La legge promuove i cinema svizzeri e le imprese di distribuzione con sede in Svizzera che si impegnano per garantire un'offerta costante e variata di film. Per la valutazione periodica della pluralità dell'offerta da parte della Confederazione, la legge stabilisce un obbligo di notifica delle entrate al cinema nonché un obbligo di registrazione per tutti i cinema e le imprese di distribuzione che lanciano film sul mercato cinematografico svizzero. Per rendere disponibili i film svizzeri e internazionali in tutte le regioni linguistiche della Svizzera, la legge sul cinema prevede una clausola di garanzia del pluralismo linguistico (art. 19 LCin) che obbliga le imprese di distribuzione ad acquisire i diritti per tutto il territorio svizzero. Questo facilita notevolmente la commercializzazione di film in altre regioni linguistiche e permette una varietà dell'offerta di produzioni nazionali e internazionali nei cinema di tutte le regioni linguistiche elevata rispetto all'estero. Per il momento la clausola di garanzia del pluralismo linguistico riguarda soltanto film destinati alla commercializzazione nei cinema e non altre forme di consumo come i video su domanda, sempre più diffusi in Internet.

Alle singole domande, il Consiglio federale risponde come segue:

1. Il Consiglio federale ritiene che le nuove forme di consumo di film sviluppatesi negli ultimi anni, in particolare attraverso Internet, potrebbero avere ripercussioni sulla pluralità dell'offerta e su determinati operatori di mercato del panorama cinematografico elvetico. Attualmente si osserva uno spostamento del consumo di film dai cinema a Internet. Mentre negli ultimi dieci anni il fatturato e il numero di spettatori nei cinema svizzeri sono calati stabilizzandosi a circa 15 milioni di ingressi annui (contro i 18,4 milioni del 2002), secondo le cifre fornite dall'Associazione svizzera del videogramma, dal 2006 il consumo di DVD è diminuito di quasi 100 milioni di franchi attestandosi a 268 milioni di franchi. Parallelamente Swisscom ha registrato nel 2011 quasi il doppio di film consumati attraverso Internet (6,3 milioni) rispetto all'anno precedente. Per il momento non è necessario un intervento diretto della Confederazione in questo settore.

Determinati operatori del mercato - come per esempio le società di distribuzione svizzere che, oltre ai diritti cinematografici, spesso acquistano anche i diritti per i video su domanda - potrebbero invece trovarsi a dover affrontare nuove sfide. Lo spostamento del consumo dal cinema a Internet potrebbe avere ripercussioni sostanziali soprattutto sulle imprese di distribuzione più piccole, che lanciano sul mercato la maggior parte dei film svizzeri e delle produzioni cinematografiche internazionali di nicchia e che quindi hanno un ruolo importante per la cultura cinematografica. Considerato che per i video, e quindi anche per i video su domanda, la legge non prevede una clausola di garanzia del pluralismo linguistico, i distributori svizzeri spesso non possono acquisire i film per tutte le regioni linguistiche. I diritti sono depositati presso imprese di distribuzione internazionali che spesso operano direttamente dall'estero e distinguono le offerte in base alla lingua, ma non al Paese. Questo può produrre una frammentazione dei diritti, distribuiti su più Stati. Chi non è riuscito a vedere un film al cinema in Svizzera non ha quindi alcuna garanzia che esso sarà disponibile attraverso servizi on line anche nella sua lingua o regione linguistica, il che potrebbe avere conseguenze sull'accesso illimitato alla cultura cinematografica nazionale e internazionale in tutte le regioni linguistiche della Svizzera.

2. Dovrebbero avere un effetto positivo soprattutto gli incentivi finanziari ed economici insiti nelle misure promozionali previste nell'ordinanza sulla promozione cinematografica (OPCin, RS 443.113) e nella clausola di garanzia del pluralismo linguistico sancita dalla legge sul cinema. In generale, gli attuali programmi di promozione hanno effetti positivi per i cinema e le imprese di distribuzione svizzere. Nel confronto internazionale, la Svizzera presenta infatti un'elevata densità di cinema in tutte le regioni del Paese. Inoltre, anche i ritorni economici in Svizzera del programma MEDIA dell'UE a favore di imprese di distribuzione locali sono elevati rispetto a quelli di altri Paesi europei e vanno quindi valutati positivamente. Gli effetti delle sanzioni previste dalla legge in caso di insufficiente pluralità dell'offerta (introduzione di una tassa volta a promuovere la pluralità dell'offerta, art. 17 segg. LCin) non possono invece essere valutati, dal momento che queste sanzioni non sono mai state applicate finora. La clausola di garanzia del pluralismo linguistico ha dato buoni frutti, poiché garantisce che tutti i film proiettati nelle sale svizzere siano disponibili in tutte le regioni linguistiche.

3. Le disposizioni legali a garanzia della pluralità dell'offerta devono essere riesaminate alla luce degli attuali sviluppi tecnologici e del consumo di film attraverso i nuovi canali elettronici (p. es. video su domanda). L'ultima revisione totale della legge sul cinema, risalente al 2001, non aveva ancora preso in considerazione questo ambito.

4. Per le ragioni sopraccitate, il Consiglio federale ritiene che la pluralità dell'offerta nel settore cinematografico sia politicamente auspicabile anche al di fuori dei cinema. Tuttavia, non è compito della Confederazione elaborare modelli di economia privata a sostegno dell'attuale panorama cinematografico. Il Consiglio federale è invece disposto a valutare in che misura siano opportune nuove disposizioni per garantire la pluralità dell'offerta al di fuori dei cinema. In primo piano vi sono misure che non prevedano un intervento diretto sul mercato, siano applicabili senza generare nuovi costi per la Confederazione e siano in grado di creare condizioni quadro legali analoghe per tutti gli operatori del mercato. Non è previsto invece un ampliamento delle misure di promozione dirette a favore di nuovi canali di commercializzazione per la durata degli attuali regimi di promozione cinematografica della Confederazione (fino al 2015).

Risposta del Consiglio federale.