Ordini di pagamento verso Cuba e sanzioni delle autorità statunitensi

Testo depositato

Da tempo diverse banche elvetiche, per timore di incorrere in sanzioni comminate da autorità statunitensi, rifiutano di eseguire degli ordini di pagamento da parte della loro clientela i cui beneficiari risiedono a Cuba, Paese con il quale la Svizzera intrattiene ottime relazioni. Alcune banche addirittura non eseguono gli ordini di pagamento interni alla Svizzera se il cliente pagante o il beneficiario ha un qualsiasi legame con Cuba, anche solo nel proprio nome. Questo blocco degli ordini di pagamento riferiti a Cuba è attuato dalle banche a prescindere dagli scopi (commerciali, umanitari o di qualsiasi altro genere) delle parti coinvolte nella transazione. Accomunate da questo agire vi sono grandi e piccole banche, banche private e banche cantonali. Chiedo quindi al Consiglio federale:

1. Se ritiene che il blocco da parte di alcune banche degli ordini di pagamento a destinazione di associazioni umanitarie con sede in Svizzera e che hanno nella loro ragione sociale la parola Cuba sia compatibile con la legislazione federale?

2. Come valuta il blocco da parte delle banche degli ordini di pagamento i cui destinatari hanno un qualsiasi legame con Cuba?

3. Se ritiene che il blocco da parte delle banche svizzere degli ordini di pagamento legati a Cuba non sia in contraddizione con il voto ripetutamente espresso dalla Svizzera presso l'ONU? La Svizzera negli ultimi anni ha regolarmente votato all'Assemblea generale dell'ONU (l'ultima volta il 30.10.2014) per l'abolizione dell'embargo economico decretato dagli Stati Uniti nei confronti di Cuba.

4. Come giustifica che programmi di sostegno umanitario a Cuba da parte di organizzazioni non governative vengano messi in difficoltà dalle decisioni delle banche svizzere di rifiutare l'esecuzione di ordini di pagamento i cui destinatari hanno un qualsiasi legame con Cuba, quando la DSC ha adottato un programma di sostegno per la modernizzazione del sistema socio-economico a Cuba con un investimento di 7 milioni di franchi nel 2014?

5. Come intende il Consiglio federale tutelare i legittimi interessi delle banche elvetiche difendendole di fronte all'atteggiamento delle autorità statunitensi e facendo pienamente rispettare il diritto internazionale, se del caso denunciando presso le istituzioni multilaterali competenti l'illegalità dell'agire da parte statunitense?

Parere del Consiglio federale

Nel quadro della crescente interconnessione dell'economia mondiale vengono effettuate quotidianamente transazioni finanziarie transfrontaliere e molte banche svizzere sono attive a livello globale. Gli istituti finanziari devono spesso tener conto anche di prescrizioni giuridiche estere diverse da quelle applicate in Svizzera. Le banche elvetiche non sono tenute né direttamente né esplicitamente ad osservare le legislazioni estere in Svizzera, ma devono, in base alla regolamentazione bancaria (in particolare l'art. 12 OBCR), analizzare, limitare e controllare adeguatamente i rischi giuridici e di reputazione nelle operazioni transfrontaliere aventi per oggetto prestazioni finanziarie. Questa regola vale anche per le sanzioni estere. Questa analisi dei rischi può portare una banca a decidere di rinunciare completamente a relazioni di clientela o a transazioni con Paesi sanzionati (dagli Stati Uniti), come Cuba o l'Iran. La non osservanza di tali prescrizioni può portare a penali elevate all'estero (ad es. multa di BNP Paribas di quasi 9 miliardi di dollari negli USA nel 2014). Diversa è la situazione delle succursali di banche svizzere all'estero, che naturalmente devono osservare le prescrizioni giuridiche del Paese dove si trovano, sanzioni comprese.

1./2./4. Il Consiglio federale è consapevole che determinate banche svizzere hanno deciso di applicare, oltre alle sanzioni giuridicamente vincolanti per la Svizzera, anche altre sanzioni internazionali. Queste misure riguardano anche Cuba, Paese contro cui la Svizzera non ha adottato sanzioni. Conformemente al principio della libertà contrattuale sono le banche stesse a decidere, nel rispetto dell'ordinamento giuridico svizzero, quali transazioni svolgere e quali no. La decisione di certe banche di non effettuare transazioni riguardanti Cuba o di non intrattenere relazioni bancarie con persone o imprese in tale Paese, per motivi di politica commerciale, è pertanto compatibile con la legislazione svizzera. L'ammissibilità della decisione di trattenere o bloccare un trasferimento di denaro in relazione con Cuba è una questione di diritto privato, che va esaminata caso per caso. Il Consiglio federale ritiene problematico il fatto di non eseguire transazioni umanitarie appellandosi a prescrizioni giuridiche estere. L'amministrazione federale si impegna pertanto in maniera mirata in tale ambito per trovare soluzioni congiunte con gli istituti finanziari e le autorità estere competenti. Lo stesso vale per i pagamenti necessari al funzionamento delle rappresentanze diplomatiche estere in Svizzera. Anche in questi casi, tuttavia, il Consiglio federale non può costringere una banca a svolgere determinate transazioni o a mantenere determinate relazioni di clientela.

3. No. Come spiegato in precedenza si tratta di decisioni autonome di politica commerciale prese dagli intermediari finanziari. La posizione ufficiale adottata dalla Svizzera e il suo voto ripetutamente espresso all'Assemblea generale dell'ONU in relazione alla questione di Cuba non vincolano gli intermediari finanziari a eseguire gli ordini di pagamento evocati nell'interpellanza.

5. Riguardo alla questione dell'ammissibilità, dal punto di vista del diritto internazionale, degli atti normativi con effetti extraterritoriali, il Consiglio federale rinvia alla risposta all'interpellanza Lustenberger 02.3555, "Extraterritoriale Anwendung von US-Recht/Application extraterritoriale du droit américain", che nella sostanza rimane tuttora pertinente. Le questioni legate alle sanzioni vengono regolarmente e direttamente discusse con le autorità americane. In tale ambito vengono affrontante anche le ripercussioni extraterritoriali del diritto americano. Attualmente il Consiglio federale non prevede di intraprendere a livello multilaterale alcuna iniziativa specifica in materia.

Risposta del Consiglio federale.