Costituzione federale. Divieto di retroattività degli atti normativi

Testo depositato

Il Consiglio federale è incaricato di esaminare l'opportunità di sancire nella Costituzione federale un divieto rigoroso della retroattività in senso proprio degli atti normativi.

Motivazione

In virtù del principio di Stato di diritto, gli effetti delle leggi sono in linea di massima inammissibili per una fattispecie conclusa prima della loro emanazione. Alcune costituzioni cantonali prevedono un tale divieto di retroattività. Determinati cantoni vietano in maniera assoluta la retroattività delle leggi (art. 8 cpv. 2 della Costituzione del cantone di Appenzello Esterno: Gli atti normativi non possono avere effetto retroattivo.) Altri vietano la retroattività se concerne un periodo di tempo troppo lungo o impone oneri sproporzionati (art. 11 della Costituzione del cantone di Basilea Campagna). Contrariamente al diritto amministrativo e civile, per il diritto penale materiale vige di principio un divieto assoluto di retroattività. Un fatto può essere punito soltanto se una pena era comminata già al momento della sua commissione.

L'iniziativa popolare federale "Tassare le eredità milionarie per finanziare la nostra AVS (Riforma dell'imposta sulle successioni)" prevede tra l'altro che le donazioni siano addizionate retroattivamente alla successione dal 1° gennaio 2012. Pertanto, se una persona decede dopo l'entrata in vigore della corrispondente disposizione, questa sarebbe applicabile retroattivamente alle donazioni effettuate dal 1° gennaio 2012.

Proposta del Consiglio federale

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.

Parere del Consiglio federale

Vi è retroattività in senso stretto quando il nuovo diritto è applicato a una fattispecie concretizzatasi integralmente prima della sua entrata in vigore. La retroattività in senso stretto mira a sottoporre a posteriori una fattispecie a nuove regole. Nella dottrina e nella giurisprudenza del Tribunale federale, la retroattività in senso stretto a scapito dei cittadini è ritenuta in linea di massima vietata. Essa nuoce alla certezza del diritto risultante dal principio dello Stato diritto sancito nell'articolo 5 della Costituzione federale. È pertanto ammissibile soltanto in via eccezionale e a severe condizioni, che devono essere adempiute in maniera cumulativa. La retroattività: deve essere ordinata esplicitamente;

• deve essere ragionevolmente limitata nel tempo;

• deve essere giustificata da motivi validi;

• non deve comportare disuguaglianze giuridiche importanti e

• non deve costituire un'ingerenza in diritti acquisiti.

In passato si è cercato a più riprese di sancire espressamente nella Costituzione un divieto di retroattività quale limite materiale posto alle revisioni costituzionali. Va menzionata, ad esempio, l'iniziativa parlamentare 91.410 Zwingli dell'11 marzo 1991, "Trattamento delle disposizioni con effetto retroattivo nelle iniziative popolari". Negli anni '90 un divieto di retroattività è stato inoltre discusso approfonditamente nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale (cfr. FF 1997 I 421 seg.).

Consiglio federale e Parlamento hanno finora ritenuto opportuno rinunciare a una disposizione costituzionale con un divieto di retroattività (cfr. in particolare la risposta del Consiglio federale del 1° febbraio 2012 all'interpellanza del Gruppo liberale-radicale 11.4111 "Iniziative popolari con effetto retroattivo. Come procedere?"). Nel valutare un divieto di retroattività per le disposizioni costituzionali è stata determinante la riflessione secondo cui praticamente ogni iniziativa popolare può essere redatta in modo da comportare le medesime conseguenze negative senza clausole retroattive. Le iniziative popolari con clausole retroattive sono senza dubbio insoddisfacenti e spesso problematiche, in quanto mettono in discussione la protezione della buona fede inerente allo Stato di diritto. Le clausole retroattive costituiscono tuttavia argomenti validi, per popolo e cantoni, per respingere un'iniziativa. Finora non sono infatti quasi mai state accolte iniziative contenenti clausole retroattive.

Un divieto assoluto di retroattività, sancito nella Costituzione, sarebbe poco efficace nel caso di leggi, in quanto gli interessati non potrebbero opporsi all'applicazione di quelle che violerebbero tale divieto. Va infine rilevato che un divieto assoluto di retroattività escluderebbe anche effetti retroattivi sensati di cui beneficerebbero gli interessati.

Un esame della questione di un divieto assoluto della retroattività non apporterebbe alcun nuovo elemento.

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.