Per un'amnistia fiscale federale equilibrata ed efficace. Favorire l'emersione di redditi e capitali in caso di denuncia spontanea

Testo depositato

Fondandomi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale e sull'articolo 107 della legge sul Parlamento, presento la seguente iniziativa parlamentare in forma elaborata al fine di attenuare il periodo di perenzione nei casi di autodenuncia esente da pena per i contribuenti che non hanno la qualifica di eredi:

Cif. I

Le seguenti leggi sono così modificate:

1. Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'imposta federale diretta

Art. 205d Disposizione transitoria della modifica del ...

Cpv. 1

Nei confronti dei contribuenti di cui agli articoli 175 capoverso 3 e 181a capoverso 1 la perenzione stabilita dall'articolo 152 interviene dopo tre anni dalla fine del periodo fiscale per il quale la tassazione è stata indebitamente omessa o per il quale la tassazione cresciuta in giudicato era incompleta.

Cpv. 2

Il capoverso di cui sopra è applicabile soltanto limitatamente ai due anni che seguono l'entrata in vigore di questa norma transitoria.

2. Legge federale del 14 dicembre 1990 sull'armonizzazione delle imposte dirette dei cantoni e dei comuni

Art. 72r Adeguamento delle legislazioni cantonali alla modifica del ...

Cpv. 1

I cantoni adeguano la loro legislazione alle modifiche della presente legge entro il momento dell'entrata in vigore delle medesime.

Cpv. 2

Dalla loro entrata in vigore, le modifiche menzionate all'articolo 78f si applicano direttamente laddove il diritto cantonale risulti loro contrario.

Art. 78f Disposizione transitoria della modifica del ...

Cpv. 1

Nei confronti dei contribuenti di cui agli articoli 56 capoverso 1bis e 57b capoverso 1 la perenzione stabilita dall'articolo 53 capoverso 2 interviene dopo tre anni dalla fine del periodo fiscale per il quale la tassazione è stata indebitamente omessa o per il quale la tassazione cresciuta in giudicato era incompleta.

Cpv. 2

Il capoverso di cui sopra è applicabile soltanto limitatamente ai due anni che seguono l'entrata in vigore di questa norma transitoria.

Cif. II

Cpv. 1

Questa legge sottostà a referendum facoltativo.

Cpv. 2

Il Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore.

Motivazione

1. Premessa

L'ultima amnistia fiscale federale che proponeva di concedere un'amnistia fiscale unica, applicabile alle imposte federali, cantonali e comunali, è entrata in vigore il 1° gennaio 1969 attraverso una modifica transitoria della Costituzione federale. Questa amnistia esentava il contribuente sia dalle penalità, sia dalle imposte arretrate; si estendeva non soltanto alle imposte sul reddito e sulla sostanza delle persone fisiche, sull'utile e sul capitale delle persone giuridiche, ma anche alle tasse di bollo, all'imposta preventiva, alle imposte sulle successioni, all'imposta di garanzia in materia di assicurazione e alla tassa di esenzione dal servizio militare. Si trattava quindi di una vera e propria amnistia generale, poiché oltre alle penalità, il contribuente era esonerato dal rimborsare le imposte precedentemente sottratte.

In quegli anni, le penalità a carico del contribuente erano limitate alle contravvenzioni, per cui anche in caso di truffa o di frode fiscale mediante l'uso di un documento falso, falsificato o inesatto quanto al suo contenuto, la pena era limitata alla multa pronunciata dall'autorità amministrativa. Il delitto di frode fiscale, perseguibile sia dall'autorità amministrativa, sia dalla magistratura penale ordinaria, venne introdotto, in materia di imposte dirette, dal 1° gennaio 1978. Il periodo di accertamento venne esteso da cinque a dieci anni dalla legislazione federale in materia di imposte dirette (LIFD) e dalla legge federale sull'armonizzazione delle imposte dirette dei cantoni e dei comuni (LAID), accolte dalle Camere federali il 14 dicembre 1990. Sulla base della LAID i cantoni furono obbligati ad accogliere l'estensione della prescrizione delle sanzioni e della perenzione per il ricupero delle imposte dal 1° gennaio 2001. Quindi, dopo il 1° gennaio 1969, il legislatore stabilì progressivamente pene più severe per gli evasori fiscali ed anche estese il periodo di accertamento delle contravvenzioni e dei delitti fiscali (da 5 a 10 anni). Un altro fatto rilevante di inasprimento dell'accertamento, riguarda l'istituzione, dal 1° gennaio 1978, di un organo speciale d'inchiesta dell'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) che assumeva tutte le competenze di accertamento attribuite alla magistratura penale, con la sola eccezione dell'arresto. Dal 1° gennaio 1995, data di entrata in vigore della LIFD, questo organo di accertamento con ampi poteri inquisitivi, può operare anche senza il consenso preliminare dei cantoni. La competenza inquisitiva degli organi speciali d'inchiesta dell'AFC si estende non soltanto ai delitti fiscali, ma anche a sottrazioni d'imposta rilevanti. Di regola, quando si stabilisce un inasprimento delle penalità fiscali, dei mezzi di accertamento e dell'estensione della prescrizione e/o della perenzione, si accompagnano queste misure con dei provvedimenti assimilabili ad un'amnistia fiscale per consentire al contribuente di regolarizzare la propria posizione nei confronti del fisco.

Nonostante che la posizione del contribuente sia diventata molto più difficile sulla base delle considerazioni di cui sopra, dal 1978 ad oggi non è stato istituito alcun provvedimento di amnistia fiscale. Con questa iniziativa - elaborata in collaborazione del Centro di competenze tributarie della SUPSI, di Lugano-Manno - si intende colmare questa lacuna.

2. La mini-amnistia entrata in vigore il 1° gennaio 2010

Il 1° gennaio 2010 entrò in vigore la legge federale relativa alla semplificazione del ricupero d'imposta in caso di successione e all'introduzione dell'autodenuncia esente da pena, applicabile ai fini delle imposte dirette federale e cantonali. Questo ordinamento, in sostanza, esenta da ogni penalità, sia in sede amministrativa quanto in sede penale, il contribuente che una volta nella vita denuncia spontaneamente le imposte federale, cantonali e comunali sottratte. Deve però essere pagata l'imposta sottratta negli ultimi dieci anni, compresi gli interessi di ritardo; se il contribuente ha la qualità di erede, il ricupero delle imposte e degli interessi è di soli tre anni. Da un profilo del periodo fiscale, questa legge non consente di incentivare in modo importante l'autodenuncia, poiché il risparmio confrontato con la legislazione previgente è trascurabile. Infatti, in caso di denuncia spontanea, effettuata prima della legislazione entrata in vigore il 1° gennaio 2010, il contribuente doveva rifondere imposte e interessi di ritardo per gli ultimi dieci anni e una multa limitata ad un quinto dell'imposta sottratta. Più concretamente, sulla base dell'esempio seguente, il contribuente, sulla base della legge previgente, in caso di ricupero d'imposta di 100, avrebbe dovuto corrispondere, mediamente, un interesse di ritardo di 20 e sarebbe stato colpito, in caso di denuncia spontanea, con una multa di 20 (un quinto di 100); il costo complessivo ascendeva a 140. Sulla base della mini-amnistia, il ricupero d'imposta è sempre di 100, gli interessi di 20 e la multa viene condonata. Il prelievo fiscale complessivo di 140 si riduce a 120, con un'attenuazione quindi del 15 per cento. L'amnistia del 1969 riduceva il prelievo a zero.

Non è certamente la mini-amnistia uno strumento adeguato per indurre i contribuenti a dichiarare spontaneamente gli ingenti capitali sottratti sino ad ora all'imposizione. Tuttavia, un certo successo questa misura l'ha ottenuto, soprattutto in considerazione della progressiva erosione del segreto bancario e della "Weissgeldstrategie" messa in atto da parte delle banche.

3. L'evoluzione del segreto bancario

Il 13 marzo del 2009, in seguito alle crescenti pressioni della comunità internazionale, il Consiglio federale ha accettato il principio di scambiare informazioni, anche bancarie, con gli altri Stati, su richiesta, modificando le convenzioni internazionali bilaterali per evitare la doppia imposizione ed escludendo la "fishing expedition". Alle autorità fiscali degli altri Stati, la Svizzera concede quindi un'assistenza amministrativa riguardante anche le informazioni bancarie. Per contro invece, le autorità fiscali svizzere non possono accedere alle informazioni bancarie per quanto riguarda l'accertamento dei fattori imponibili dei contribuenti residenti in Svizzera. Questa discriminazione ha suscitato a diverse riprese l'intervento della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (l'ultimo risalente al 27 marzo scorso), la quale ha richiesto all'unanimità di poter disporre, a determinate condizioni, delle informazioni bancarie riferite a contribuenti residenti in Svizzera. Questa richiesta si scontra con i contenuti dell'iniziativa popolare federale "Sì alla protezione della sfera privata", che vuole inserire nella Costituzione federale una disposizione che, tra l'altro, consente alle autorità fiscali svizzere di essere autorizzate a chiedere informazioni a terzi, e quindi anche agli istituti bancari, riferite a contribuenti residenti in Svizzera, soltanto nell'ambito di un procedimento penale. Con l'iniziativa si vuole quindi mantenere l'attuale distinzione tra contravvenzioni e delitti fiscali. Il Consiglio federale, con il comunicato dell'11 febbraio 2015, si è dichiarato contro il testo dell'iniziativa. Di recente, si segnalano inoltre diverse modifiche legislative, già decise oppure oggetto di consultazioni, che vanno nella direzione di allentare ulteriormente il segreto bancario nei confronti dei contribuenti residenti in Svizzera. Tra questi, in particolare, si segnalano la legge federale concernente l'attuazione delle raccomandazioni del Gruppo d'azione finanziaria (GAFI), del 12 dicembre 2014, che ha introdotto il delitto fiscale qualificato quale reato a monte di riciclaggio di denaro; l'avamprogetto di legge federale del 2013 riguardante la revisione del diritto penale fiscale, che a sua volta vuole conferire maggiori poteri inquisitivi al fisco; l'avamprogetto di legge federale sugli istituti finanziari del 2014, che vuole codificare la "Weissgeldstrategie"; l'avamprogetto di legge federale sullo scambio automatico di informazioni, del 2015, che vuole consentire al fisco svizzero di utilizzare le informazioni bancarie estere per tassare i propri residenti, ecc.

4. Le ragioni in favore dell'amnistia fiscale

Preso atto del progressivo inasprimento delle penalità e delle misure di accertamento nei confronti dei contribuenti residenti in Svizzera, e contestualmente della progressiva erosione del segreto bancario, vi sono le condizioni per istituire un'amnistia fiscale federale. La crisi economica in atto da più anni, il deterioramento della piazza finanziaria svizzera e le difficoltà della finanza pubblica della Confederazione e dei cantoni, sono ulteriori ragioni a sostegno di questa misura, che è assente da cinquanta anni.

Allo stato attuale si propongono diverse possibilità per attuare un'amnistia fiscale federale. La strada maestra sarebbe quella di adottare un modello di amnistia fiscale analogo a quello del 1969, modificando con una disposizione transitoria la Costituzione federale. Una proposta di questo genere tuttavia è intempestiva, poiché preliminarmente bisognerebbe risolvere il tema legato alla competenza o meno dell'autorità fiscale svizzera di accedere al segreto bancario. Per far questo è necessario attendere l'esito della consultazione popolare riferita all'iniziativa "Sì alla protezione della sfera privata". Questo significa un'attesa di almeno due-tre anni.

La possibilità di amnistie fiscali cantonali, di fatto non è più praticabile dopo la decisione del Tribunale federale del 30 marzo 2015 che ha annullato l'amnistia fiscale ticinese. Se si escludono la possibilità di un'amnistia fiscale federale che comporta la modifica transitoria della Costituzione e le amnistie fiscali cantonali, rimane aperta una sola via che è quella riguardante la revisione della mini-amnistia entrata in vigore il 1° gennaio 2010.

Bisogna però esaminare se esistono i presupposti di alleggerire il prelievo fiscale nei confronti degli evasori al fine di far emergere i capitali sino ad ora sottratti all'imposizione.

In primo luogo l'amnistia fiscale deve essere un procedimento eccezionale e non ricorrente, al fine di non alimentare l'evasione fiscale. Infatti una serie di amnistie ricorrenti potrebbero indurre il contribuente ad astenersi dal dichiarare elementi imponibili confidando in una prossima amnistia. Siccome l'ultima amnistia fiscale che, oltre a cancellare la sanzione ha condonato anche le imposte e gli interessi sottratti, risale al 1969, oggi, a circa cinquanta anni di distanza, è opportuno valutare se è proponibile un provvedimento analogo. La crisi economica internazionale che allunga le sue ombre anche sul nostro Paese e le difficoltà della finanza pubblica della Confederazione e soprattutto dei cantoni e dei comuni, sono ulteriori motivi che legittimano l'istituzione di un'amnistia. Resta da sciogliere il problema etico, che è un problema soggettivo ed emozionale, per il quale quindi non vi è una sola risposta. Infatti, le ragioni dei fautori e degli oppositori sono entrambe degne di essere sostenute. Bisogna valutare se è oggi preponderante l'etica, o la ragion di Stato. Per le ragioni indicate sopra, prevale la ragion di Stato, poiché è necessario, in questo momento particolarmente difficile, incrementare il gettito delle imposte. Così facendo, tra l'altro, l'evasore dovrà subire un prelievo fiscale importante all'atto della denuncia spontanea e in seguito i suoi elementi imponibili saranno sempre soggetti all'imposizione.

A questo proposito, va anche ricordato che il principio della parità di trattamento non può essere invocato quando le penalità, i mezzi di accertamento e l'estensione del periodo di prescrizione e/o di perenzione sono stati oggetti di rilevante inasprimento. È questo il caso poiché dal 1969 ad oggi, dalla semplice contravvenzione si è passati, nel 1978, al delitto di frode, ed è imminente un disegno di legge che prevede, a determinate condizioni, la criminalizzazione. Per quanto riguarda le misure di accertamento, le stesse sono molto più incisive con l'istituzione di un organo amministrativo in seno all'AFC nel 1978. Inoltre il periodo di prescrizione e di perenzione è stato esteso da cinque a dieci anni il che, di fatto, significa raddoppiare il prelievo fiscale nei confronti della maggior parte degli evasori: vale a dire di coloro che dispongono di rilevanti capitali costituiti con redditi non dichiarati negli anni precedenti la prescrizione e la perenzione. Tutte queste misure di inasprimento, consentono di affermare che la lesione del principio della parità di trattamento è quantomeno discutibile. Inoltre, il pagamento di una parte almeno delle imposte sottratte, ancora attenua, tanto la violazione del principio etico, quanto quello della parità di trattamento.

5. La revisione della legge federale sulla mini-amnistia

La modalità più semplice, più concreta ed efficace, per favorire l'emersione di capitali è quella, a nostro parere, di prevedere una norma transitoria nel contesto della LIFD e della LAID che riduce il periodo di prelievo delle imposte sottratte e degli interessi di ritardo. Oggi il periodo di perenzione per il recupero delle imposte sottratte è di tre anni per gli eredi che denunciano spontaneamente gli elementi sottratti del defunto e di dieci anni per gli altri contribuenti. Questa disposizione, in confronto alla legge previgente, riduce soltanto in maniera trascurabile il prelievo fiscale degli altri contribuenti per effetto della cancellazione della multa (che prima era di un quinto delle imposte sottratte), per cui non è uno strumento efficace per incentivare l'emersione di capitali.

Si tratta quindi di limitare il periodo fiscale, riducendo il numero degli anni stabiliti per il ricupero delle imposte sottratte e dei relativi interessi. Per queste ragioni l'autore dell'iniziativa parlamentare propone una norma transitoria che consenta al contribuente, soltanto per un periodo limitato a due anni dall'entrata in vigore della legge federale, una riduzione del periodo da dieci a tre anni.

Si ritiene importante che questa possibilità di fruire di un ridotto periodo di ricupero dell'imposta sia limitato soltanto ai primi due anni dall'entrata in vigore di questa riforma fiscale, dopodiché, in caso di denuncia spontanea, è dovuta - come previsto dalla legge federale vigente - la rifusione delle imposte e degli interessi di ritardo per il periodo di dieci anni. Questo provvedimento, limitato a due anni, costituisce un forte incentivo per far riemergere i capitali e i redditi sottratti.