Accordi di protezione degli investimenti. Più denunce che negoziati

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Secondo il rapporto 2018 dell'UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) sugli investimenti nel mondo, nel 2017 sono stati denunciati più accordi di promozione e protezione reciproca degli investimenti (APPI) di quanti non ne siano stati conclusi. La sola India l'anno scorso ne ha denunciati 17, tra cui quello con la Svizzera. Il 3 maggio 2017 il Parlamento dell'Ecuador ha deciso di denunciare 12 APPI, compreso quello con il nostro Paese. Oltre all'India (2017) e all'Ecuador (2017), anche l'Indonesia (2016) e il Sudafrica (2014) hanno denunciato gli APPI conclusi con la Svizzera, che dopo gli APPI del 2015 con la Georgia e il Madagascar non è più riuscita a metterne in vigore nemmeno uno. Da allora per il nostro Paese gli APPI denunciati sono più numerosi di quelli entrati in vigore.

1. Come si spiega il Consiglio federale questa ondata di denunce degli APPI che si osserva in tutto il mondo?

2. Per quali motivi l'Indonesia, l'India e l'Ecuador hanno denunciato i loro APPI conclusi con la Svizzera?

3. A che punto sono i negoziati avviati nel 2016 sulla revisione o la conclusione di nuovi APPI tra la Svizzera e il Bahrain, l'India, la Colombia, la Malaysia, il Messico e il Sudafrica?

4. Perché i negoziati avviati ancora prima con l'Angola sono falliti?

5. Nel marzo del 2016 il gruppo di lavoro incaricato di rivedere le basi per i negoziati relativi agli APPI diretto dalla Segreteria di Stato dell'economia ha pubblicato il suo rapporto. La modernizzazione della politica svizzera in materia di APPI presentata nel rapporto non è dunque sufficiente per rispondere ai timori legittimi dei nostri partner? In che modo il Consiglio federale tiene conto per esempio delle critiche espresse dal Parlamento ecuadoriano che hanno portato alla denuncia di numerosi APPI? Secondo queste critiche gli APPI in Ecuador non solo non permettono di attirare più investimenti ma fanno perdere allo Stato miliardi di dollari e limitano fortemente la sua capacità di regolamentare le attività delle imprese a tutela della popolazione.

6. Con l'Agenda 2030 dell'ONU e l'Accordo di Parigi sul clima l'accento non è più posto sulla protezione degli investimenti ma sul loro controllo nell'ottica dello sviluppo sostenibile. In che modo il Consiglio federale attua queste prescrizioni nei suoi APPI? Con quali Stati e con quali scadenze?

Parere del Consiglio federale

1/2. Solo un numero ridotto di Stati ha denunciato i propri accordi di promozione e protezione reciproca degli investimenti (APPI). La maggior parte dei Paesi li mantiene e ne conclude anche di nuovi. Il Consiglio federale non conosce i singoli motivi per cui altri Paesi denunciano un APPI. Queste denunce sono però perlopiù legate a cambiamenti nelle politiche nazionali in materia di investimenti. A quanto pare alcuni Paesi hanno denunciato i propri APPI dopo che era stata avviata nei loro confronti una procedura di arbitrato tra investitori e Stato. La maggior parte dei Paesi che ha denunciato gli APPI è comunque disposta a negoziarne di nuovi e anche a prevedere, come fatto in passato, un meccanismo di composizione delle controversie tra investitori e Stato, ma intende modificare o precisare alcune disposizioni.

3. Il primo ciclo di negoziati per un APPI con il Bahrain era previsto per gennaio 2018, ma è stato rinviato su richiesta del Bahrain; la ripresa dei negoziati è prevista per il 2019. I negoziati per un nuovo APPI con l'India sono stati avviati nell'aprile del 2017 e nel settembre del 2018 si è svolto il terzo ciclo. La revisione dell'APPI con la Colombia non è ancora iniziata. La Colombia ha chiesto di dare il via alle trattative, ma al momento sembra avere altre priorità. Intanto continua ad applicarsi l'APPI entrato in vigore nel 2009. Per sfruttare le sinergie, i lavori di revisione degli APPI con la Malaysia e il Messico sono in corso parallelamente ai negoziati per gli accordi di libero scambio (ALS) tra i due Paesi e gli Stati dell'AELS. L'ultimo ciclo negoziale su un APPI con la Malaysia si è svolto all'inizio del 2017; per il Messico si è svolto nel giugno del 2017, in contemporanea con i negoziati per un ALS. Da allora non è stato possibile continuare le trattative con questi Paesi né per gli APPI né per gli ALS. La Svizzera ha un mandato per negoziare un nuovo APPI con il Sudafrica, che ha denunciato l'APPI del 1995; il Sudafrica, tuttavia, non è al momento disposto ad avviare negoziati in merito. La Svizzera sta portando avanti trattative per un nuovo APPI anche con l'Indonesia; un primo ciclo si è svolto nel luglio del 2018. Dall'inizio del 2018, inoltre, si sono tenuti due incontri per la revisione dell'APPI con la Slovacchia. I negoziati dovrebbero concludersi all'inizio del 2019.

4. Un APPI tra l'Angola e la Svizzera è stato parafato nel 2006, ma l'accordo non è stato firmato perché l'Angola ha deciso di interrompere i negoziati in corso. Ora anche la Svizzera non può più firmarlo perché non corrisponde più alla prassi seguita dal nostro Paese in materia di APPI. Per concludere un APPI sono quindi necessari nuovi negoziati basati su un corrispondente mandato. L'Angola e la Svizzera sono al momento in contatto in vista di un possibile avvio dei negoziati. Prima che la Svizzera possa richiedere un mandato per questi ultimi, è necessario valutare se le posizioni delle parti siano tali che risulti realistica una loro conclusione entro un arco di tempo ragionevole.

5. La Svizzera continua a sviluppare la sua prassi in materia di APPI per poter tener conto dell'evoluzione nel campo della protezione internazionale degli investimenti. Il rapporto del gruppo di lavoro del marzo 2016 costituisce ancora oggi una base sufficiente per i negoziati della Svizzera; prevede in particolare una disposizione sul diritto di regolamentare degli Stati. Secondo questa disposizione, gli Stati contraenti di un APPI possono continuare a legiferare nel pubblico interesse, a condizione che vengano rispettati alcuni principi di validità generale (p. es. proporzionalità e non discriminazione), previsti anche dal diritto costituzionale e amministrativo della Svizzera.

Nel caso dell'Ecuador il governo ha deciso che gli APPI non sono conformi alla Costituzione del Paese perché contengono un meccanismo di composizione delle controversie investitore-Stato. Dal punto di vista svizzero questo meccanismo rappresenta un elemento centrale e indispensabile, in quanto offre un'alternativa al sistema giudiziario nazionale nello Stato ospite nel caso in cui non fosse garantita una protezione giuridica imparziale o efficace. Ha inoltre il vantaggio che, nel caso di contenziosi, è meno necessario fare ricorso alla protezione diplomatica o a interventi politici. La Svizzera si adopera però a favore di una progressiva riforma delle procedure di arbitrato tra investitore e Stato e partecipa a vari processi multilaterali (p. es. CIRCI, Uncitral) che perseguono questo obiettivo.

6. Gli APPI sono accordi speciali che garantiscono una protezione degli investimenti internazionali a norma del diritto internazionale. Non mirano a far sì che lo Stato influisca sugli investimenti del settore privato. La Svizzera si assicura tuttavia che sia garantita la coerenza politica tra i suoi APPI e gli obiettivi dello sviluppo sostenibile, in particolare per quanto riguarda l'attuazione dell'Agenda 2030 delle Nazioni Unite. La Svizzera ha per esempio introdotto una disposizione secondo la quale non è ammesso abbassare il livello di protezione previsto a livello nazionale in materia di salute, sicurezza, lavoro e ambiente al solo fine di incentivare gli investimenti.

Risposta del Consiglio federale.