La nuova costituzione di riserve della BNS mette a rischio la distribuzione dell'utile alla Confederazione e ai Cantoni

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La BNS suddivide il suo utile in accantonamenti per le riserve monetarie e in riserve per future distribuzioni. Gli importi distribuiti alla Confederazione e ai Cantoni provengono dalle riserve per future distribuzioni e non possono provenire in nessun caso dalle riserve monetarie.

Dal 2016 la somma da attribuire agli accantonamenti per le riserve monetarie non si basa più sullo sviluppo economico, bensì viene aumentata dell'8 per cento ogni anno. Secondo il comunicato stampa della BNS del 1° marzo, la banca ha deciso di aumentare al 10 per cento l'attribuzione annua minima con effetto dall'esercizio 2020. Dopo la destinazione dell'utile di 21 miliardi generato nel 2020, le riserve monetarie salgono a 87 miliardi e le riserve per future distribuzioni a 91 miliardi.

È indiscutibile che la BNS ha bisogno degli accantonamenti per le riserve monetarie. Tuttavia, dall'adozione del regolamento del 2016 l'importo dell'attribuzione a tali accantonamenti aumenta automaticamente, indipendentemente dall'evoluzione dell'economia svizzera, provocando la diminuzione della quota da attribuire alle riserve per future distribuzioni e, di conseguenza, anche degli importi dell'utile che potrebbero essere distribuiti alla Confederazione e ai Cantoni. Se la BNS costituisce accantonamenti troppo elevati per le proprie riserve monetarie, finirà per non avere più nulla da distribuire alla Confederazione e ai Cantoni.

Il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande.

1. Come giudica l'aumento annuo del 10 per cento delle riserve monetarie?

2. Quali effetti prevede che avrà, sulle riserve per le future distribuzioni, la decisione della BNS di aumentare del 10 per cento all'anno gli accantonamenti per le riserve monetarie?

3. Condivide l'opinione secondo cui l'attuale regola di attribuzione agli accantonamenti per riserve monetarie rischia di mettere in discussione la distribuzione di una parte dell'utile alla Confederazione e ai Cantoni a medio termine?

4. Come agirà affinché la BNS non metta a repentaglio la distribuzione di una parte dell'utile alla Confederazione e ai Cantoni aumentando eccessivamente l'importo dell'attribuzione alle riserve monetarie?

5. Perché la BNS ha bisogno di un capitale proprio così elevato?

6. Secondo l'articolo 30 della legge sulla Banca nazionale, la BNS si orienta sull'evoluzione dell'economia svizzera per costituire i propri accantonamenti. Le regole di attribuzione in vigore dal 2016 e dal 2021 non sono in contraddizione con la legge?

Parere del Consiglio federale

La costituzione di accantonamenti (per le riserve monetarie) da parte della BNS è sancita nella legge sulla Banca nazionale (art. 30 cpv. 1 LBN). Come la riserva per le future distribuzioni e il capitale azionario (quantitativamente poco significativo), gli accantonamenti fanno parte del capitale proprio della BNS. Inoltre, gli accantonamenti hanno una funzione generale di riserva e servono da cuscinetto per tutti i tipi di rischi di perdite della BNS. Gli accantonamenti sono alimentati dalle attribuzioni annue provenienti dal risultato annuo, indipendentemente dal fatto che sia positivo o negativo.

Ad domanda 1: dalla crisi finanziaria del 2009 il bilancio della BNS è notevolmente aumentato (quasi decuplicato, passando da circa 100 mia. prima della crisi finanziaria a quasi 1000 mia. di franchi alla fine del 2020) a seguito di misure di politica monetaria, tra cui importanti acquisti di valute estere per contrastare la forza del franco svizzero. Al fine di rafforzare il suo capitale proprio e tenere così conto del maggiore rischio di perdite, dal 2009 la BNS ha aumentato più volte l'attribuzione agli accantonamenti. Ciononostante, negli ultimi anni gli accantonamenti non sono stati in grado di tenere il passo con la continua crescita del bilancio come auspicato. La quota degli accantonamenti per le riserve monetarie è diminuita da circa il 50 per cento prima del 2008 al 9 per cento alla fine del 2020. La BNS ha quindi deciso di aumentare con effetto dal 2020 l'attribuzione annua minima dall'8 per cento al 10 per cento del livello dell'anno precedente. Il Consiglio federale ritiene che questo adeguamento da parte della BNS sia coerente.

Ad domanda 2: sia il maggiore potenziale di distribuzione che la necessità di rafforzare il capitale proprio sono la conseguenza del notevole aumento del bilancio. L'aumento dell'attribuzione annua minima dall'8 per cento al 10 per cento significa che gli accantonamenti crescono leggermente più di prima e riducono proporzionalmente l'utile fondamentalmente disponibile per la distribuzione. Tuttavia, il potenziale di distribuzione è aumentato in ragione della maggior estensione del bilancio. Di conseguenza, è stato possibile aumentare a 6 miliardi di franchi svizzeri la distribuzione massima annuale nell'ambito della nuova convenzione sulla distribuzione dell'utile. Nella convenzione del 2016, tale soglia massima ammontava ancora a 2 miliardi di franchi. Per l'esercizio 2020, a causa delle regole di attribuzione modificate, l'aumento dell'attribuzione agli accantonamenti è di 1,6 miliardi di franchi (ora 7,9 mia.).

Ad domanda 3: allo stato attuale, l'Esecutivo ritiene che una tale stima sia di natura speculativa e piuttosto improbabile. Per la durata dell'attuale convenzione sulla distribuzione dell'utile (fino all'esercizio 2025 compreso), vi è un'alta probabilità, anche se non una garanzia assoluta, che si possano effettuare distribuzioni alla Confederazione e ai Cantoni, se non altro grazie alla ben dotata riserva per future distribuzioni, che attualmente ammonta a 91 miliardi di franchi. Anche sul lungo periodo, sembra improbabile uno scenario in cui gli accantonamenti sempre crescenti mettono in pericolo l'utile distribuibile in futuro. Occorre anche tenere presente che l'attuale accelerazione nella costituzione di accantonamenti non è illimitata. La politica della BNS relativa agli accantonamenti viene regolarmente verificata alla luce dell'evoluzione del bilancio e, se necessario, viene adeguata.

Ad domanda 4: la determinazione degli accantonamenti è di esclusiva competenza della Banca nazionale e sottostà all'approvazione da parte del Consiglio di banca (art. 42 cpv. 2 lett. d LBN). Né il Consiglio federale né altri organi politici hanno il diritto di influire su tale decisione. Tuttavia, nel quadro dei colloqui regolari tra il Consiglio federale e la BNS su questioni di politica monetaria, esiste la possibilità di esaminare questioni relative alla costituzione di accantonamenti o, più in generale, alla destinazione dell'utile.

Ad domanda 5: alla fine dell'esercizio 2020 il capitale proprio della BNS, dedotta la distribuzione dell'utile di 6 miliardi di franchi alla Confederazione e ai Cantoni, ammontava a 178 miliardi di franchi (di cui accantonamenti per le riserve monetarie di 87 mia., riserva per future distribuzioni di 91 mia. e capitale azionario di 25 mio.). L'alto livello del capitale proprio in termini assoluti è relativizzato alla luce della forte crescita del bilancio. La quota di capitale proprio (il capitale proprio in % della somma di bilancio) è leggermente aumentata negli ultimi anni grazie ai buoni risultati annuali ma, con una percentuale del 20 per cento circa, è ancora a un livello storico piuttosto basso. La BNS ha bisogno di una sufficiente dotazione di capitale proprio per essere in grado di assorbire perdite potenzialmente elevate. Se una banca centrale ha un capitale negativo per un lungo periodo, può perdere credibilità sui mercati. Affinché la BNS possa continuare a esercitare pienamente e a lungo termine il suo mandato di politica monetaria nell'interesse generale del Paese è quindi importante che essa disponga di una solida base di capitale proprio.

Ad domanda 6: la disposizione legale secondo la quale la BNS deve orientarsi sull'"evoluzione dell'economia svizzera" per costituire i propri accantonamenti annuali non è paragonabile all'orientamento basato sull'evoluzione congiunturale dell'economia (ad es. la crescita annua del PIL), come è stato indicato nel messaggio relativo alla revisione della LBN del 2002. Significa piuttosto che la BNS deve prendere in considerazione la struttura e le dimensioni del Paese nel determinare l'ammontare necessario degli accantonamenti. Il messaggio cita ad esempio la piazza finanziaria e l'interdipendenza con l'estero tra gli aspetti di cui la BNS deve tenere conto. In questo quadro giuridico, la BNS dispone quindi di un certo margine discrezionale nella determinazione degli accantonamenti, di cui si è peraltro avvalsa negli ultimi anni. Adeguando le regole di attribuzione, la BNS può garantire che il livello degli accantonamenti rifletta l'evoluzione dell'economia pubblica (ad es. la situazione sul fronte dei cambi e i rischi di bilancio).

Risposta del Consiglio federale.