Mantenere il principio inquisitorio. No all'inversione dell’onere della prova nella legge sui cartelli

Testo depositato

Il Consiglio federale è incaricato di formulare la legge sui cartelli (LCart) in modo da applicare la presunzione di innocenza sancita nella Costituzione federale (Cost.), in particolare rafforzando il principio inquisitorio.

Motivazione

Nella procedura in materia di cartelli svizzera si applica il principio inquisitorio: l'autorità in materia di concorrenza ha il compito sovrano di indagare i fatti sia a favore sia a sfavore dell'imputato e di ponderarli. L'autorità non può quindi limitarsi a chiarire i fatti incriminanti, ma deve anche indagare di propria iniziativa su quelli a discolpa dell'imputato. Questo vale anche per i casi di cui agli articoli 4, 5 e 7 LCart, dato che si tratta di un'accusa penale ai sensi dell'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Di conseguenza, va applicata anche la presunzione di innocenza ai sensi dell'articolo 32 capoverso 1 Cost. e dell'articolo 6 paragrafo 2 CEDU. Per l'adempimento della fattispecie si applica il principio "al di là di ogni ragionevole dubbio". Secondo la prassi consolidata del diritto in materia di cartelli, ma anche considerato il radicamento di questa prassi nella Costituzione federale e nella CEDU, l'autorità in materia di concorrenza deve quindi fornire una piena prova dei fatti. Questa autorità viola invece palesemente il principio e di conseguenza la presunzione di innocenza.

Per esempio, ha introdotto il concetto di accordo complessivo, anche se non è previsto dalla LCart. Adotta quindi un concetto giuridico dal diritto europeo ed espande massicciamente il suo campo di applicazione: secondo il concetto dell'accordo complessivo, la Commissione della concorrenza (COMCO) non deve più provare che un'impresa ha partecipato ad un accordo, ma sono sufficienti dei sospetti. Invece di chiedere all'autorità in materia di concorrenza di provare che l'impresa ha effettivamente danneggiato l'economia nazionale, quest'ultima viene condannata in ogni caso. Questo modo di procedere non ha niente a che vedere con il principio "al di là di ogni ragionevole dubbio" ed esclude fin dall'inizio l'indagine dei fatti a discolpa dell'imputato.

Un altro esempio di violazione del principio inquisitorio è il rifiuto dell'autorità in materia di concorrenza di indagare di propria iniziativa sulle giustificazioni per ragioni di efficienza. In un saggio del 2013, l'attuale presidente della COMCO ha dichiarato che quest'ultima non solo deve provare i fatti relativi al divieto parziale dei cartelli, ma in base al principio inquisitorio è anche obbligata a individuare i fatti rilevanti per la giustificazione per motivi di efficienza, dato che le parti hanno il dovere di collaborare. Questo è esattamente ciò che l'autorità non fa più nella sua attuale gestione dei casi, violando il principio inquisitorio.

Proposta del Consiglio federale

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Parere del Consiglio federale

Secondo il Consiglio federale le lacune nella legge sui cartelli (LCart; RS 251) e le irregolarità nell'applicazione della legge esposte dall'autore della mozione non sussistono. La LCart e la legge federale sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) stabiliscono che ogni fatto deve essere accertato d'ufficio. Le autorità in materia di concorrenza sono obbligate a chiarire i fatti di propria iniziativa in modo corretto e completo (onere della prova soggettivo). Questo vale per qualsiasi forma di limitazione della concorrenza, quindi anche per i cosiddetti accordi complessivi, così come per i fatti incriminanti e a discolpa dell'imputato, come i motivi di giustificazione conformemente all'articolo 5 capoverso 2 LCart. Il principio inquisitorio è quindi già ancorato nel diritto applicabile ed è indiscusso.

È doveroso distinguere tra onere della prova soggettivo e onere della prova oggettivo, che consiste nel modo di procedere qualora non sia provata né l'esistenza né la non esistenza di una determinata fattispecie. Nelle procedure sanzionatorie in materia di diritto sui cartelli si applica la presunzione di innocenza, sancita dalla Costituzione federale (Cost.) e dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU). In seguito, spetta all'autorità competente provare la colpevolezza dell'imputato. Già con l'attuale legislazione in materia di cartelli l'onere della prova spetta, senza eccezione e senza contestazione, alle autorità in materia di concorrenza. Se le autorità non possono provare che un'azienda ha violato la LCart, quest'ultima non può essere sanzionata ("in dubio pro reo"). Questo vale per tutti gli elementi costitutivi del reato, quindi anche nel caso di accordi hard core di cui all'articolo 5 capoversi 3 e 4 LCart, sebbene la legge stabilisca una presunzione a sfavore delle imprese. Di conseguenza, la LCart non prevede da nessuna parte un trasferimento dell'onere della prova alle imprese coinvolte.

Per la prova di infrazioni in relazione con la LCart si applicano i presupposti che valgono in generale nel diritto penale e amministrativo: un'autorità può considerare avvenuto un fatto se non ha alcun dubbio insormontabile o - secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) - nessun ragionevole dubbio sulla sua esistenza. Secondo la giurisprudenza dei tribunali, i requisiti probatori sono ridotti se non è oggettivamente possibile una prova rigorosa (per esempio nel caso della valutazione degli sviluppi futuri o alternativi del mercato). Contrariamente a quanto esposto nella motivazione della mozione, tuttavia, i semplici "sospetti" non sono sufficienti in nessuna circostanza; le imprese non possono essere "condannate in ogni caso".

I principi di cui sopra si applicano anche agli accordi complessivi. Questi accordi non sono un'invenzione della COMCO e non sono stati ripresi dal diritto comunitario: al contrario, anch'essi vanno analizzati secondo le regole previste agli articoli 4 e 5 LCart ("accordi illeciti").

Se una decisione della Commissione della concorrenza (COMCO) in un singolo caso dovesse effettivamente violare le regole di cui sopra, i tribunali la correggerebbero. Nella giurisprudenza dei tribunali non vi è traccia delle palesi violazioni da parte della COMCO dei principi summenzionati esposti dall'autore della mozione.

Di conseguenza, nell'attuale legislazione sui cartelli è già presente il principio di presunzione di innocenza richiesto dalla mozione; non è dunque necessaria alcuna revisione della legge.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.