Lotta contro l'impunità. Per una cooperazione internazionale più efficace per i crimini commessi in Ucraina e altrove

Testo depositato

La Conferenza diplomatica incaricata di portare a buon fine i negoziati ufficiali per la "Convenzione per la cooperazione internazionale in materia di indagine e perseguimento del crimine di genocidio, dei crimini contro l'umanità, dei crimini di guerra e altri crimini internazionali" si terrà a Lubiana, in Slovenia, dal 15 al 26 maggio 2023. La Svizzera figura tra gli Stati che hanno espresso il loro sostegno all'avvio dei negoziati su questo nuovo trattato multilaterale di cooperazione internazionale in materia di perseguimento dei crimini internazionali più gravi.

L'attuale progetto di trattato integra anche diverse disposizioni sostanziali e fondamentali per rafforzare il sistema di giustizia penale internazionale. Queste disposizioni concernono, tra le altre cose, l'obbligo di estradare o perseguire ("aut dedere aut judicare") nonché il diritto delle vittime di ottenere una riparazione completa ed effettiva.

Nel quadro delle consultazioni preliminari, la Svizzera sembrava tuttavia propendere per un approccio molto più restrittivo, il cosiddetto puro MLA ("Mutual Legal Assistance"). Il 12 marzo 2020 aveva infatti proposto per scritto che la convenzione si focalizzasse sulla cooperazione tra Stati. Una simile posizione restrittiva contraddirebbe l'impegno della Svizzera a sostegno della lotta contro l'impunità per i crimini più gravi. Questo è ancor più evidente nel quadro dell'attuale contesto internazionale, che depone fortemente a favore dell'istituzione di un ordine giuridico internazionale solido, atto a permettere di perseguire in maniera efficace i crimini internazionali.

Il Consiglio federale è pertanto invitato a rispondere alle domande seguenti:

1. La posizione della Svizzera in merito alla Convenzione per la cooperazione internazionale in materia di indagine e perseguimento del crimine di genocidio, dei crimini contro l'umanità, dei crimini di guerra e altri crimini internazionali è cambiata dal 2020?

2. In caso affermativo, la Svizzera sosterrà, in occasione della Conferenza diplomatica che si terrà a Lubiana nel maggio 2023, l'attuale progetto di trattato, che migliora nettamente l'efficacia della collaborazione internazionale in materia di lotta contro l'impunità?

Parere del Consiglio federale

1. Oltre dieci anni fa un gruppo di Stati composto dai Paesi Bassi, dal Belgio, dall'Argentina, dalla Slovenia, dal Senegal e dalla Mongolia (Core Group) si è costituito per proporre di elaborare un nuovo trattato sulla cooperazione internazionale in materia di indagine e perseguimento dei genocidi, dei crimini contro l'umanità, dei crimini di guerra e altri crimini internazionali (iniziativa sull'assistenza giudiziaria o "iniziativa MLA"). Ad oggi non esiste alcuno strumento giuridico multilaterale che disciplini la cooperazione interstatale per il perseguimento di questi crimini. È vero che lo Statuto di Roma della Corte penale internazionale (Statuto di Roma; RS 0.312.1) contiene la definizione di questi crimini e istituisce per gli Stati membri un obbligo primario di perseguirli. Se non vogliono correre il rischio di perdere questa loro competenza primaria, gli Stati devono provvedere affinché i crimini sottoposti alla giurisdizione della Corte internazionale penale siano puniti dalla loro legislazione nazionale. Per gli Stati membri lo Statuto di Roma contiene tuttavia soltanto un obbligo "verticale" di cooperare con la Corte. Non prevede meccanismi di assistenza giudiziaria "orizzontale" tra gli Stati membri che assumono il loro obbligo di perseguimento penale.

Mentre la Svizzera, in caso di crimini internazionali, può in linea di massima cooperare pienamente con tutti gli Stati e tutte le istituzioni penali internazionali in virtù della legge federale sull'assistenza giudiziaria in materia penale (AIMP; RS 351.1), molti Stati necessitano di una base bilaterale o multilaterale. L'iniziativa MLA vuole colmare questa lacuna. La Svizzera, forte del suo impegno a favore della pace e della lotta contro l'impunità, sostiene questo scopo. Pur non appartenendo al Core Group, sin dall'inizio ha seguito con attenzione la genesi dell'iniziativa e da novembre 2016 fa parte degli Stati che la sostengono ufficialmente. Negli ultimi anni ha inoltre partecipato attivamente a diverse riunioni preparatorie.

Nel 2019 il Core Group ha presentato per la prima volta il suo progetto di trattato, che andava oltre semplici disposizioni tecniche sull'assistenza giudiziaria tra Stati; conteneva in particolare definizioni dei crimini nonché obblighi relativi alla punibilità e al perseguimento di questi reati. Sin dall'inizio, la Svizzera ha fatto presente che un puro trattato di assistenza giudiziaria potrebbe, a differenza di questo progetto, raccogliere un massimo numero di ratifiche. Gli Stati la cui legislazione non punisce (ancora) tutti i crimini internazionali sarebbero infatti più inclini ad aderire a una convenzione di questo tipo. Più sono gli Stati firmatari, maggiore è l'utilità pratica del trattato: anche per le autorità di perseguimento penale svizzere è spesso necessario cooperare in modo efficace con le autorità estere tramite l'assistenza giudiziaria. La Svizzera ha pertanto proposto che il nuovo strumento si concentri sulla cooperazione (assistenza giudiziaria ed estradizione). In concreto, ha proposto di elencare i reati coperti dalla convenzione, senza definirli, e di rinunciare a prevedere un obbligo per gli Stati membri di punirli. La possibilità, per lo Stato richiesto, di fornire assistenza giudiziaria dipenderebbe dunque dal principio della doppia punibilità: lo Stato richiesto potrebbe accordare assistenza giudiziaria se i fatti descritti nella domanda sono punibili anche secondo la sua legislazione. L'obiettivo sarebbe in particolare di evitare che gli Stati che non hanno aderito allo Statuto di Roma a causa della loro propria definizione di determinati crimini rinuncino a ratificare il nuovo strumento previsto. La Svizzera non è l'unica a sostenere questo punto di vista; un numero importante di Paesi sostiene infatti la proposta di un puro trattato di assistenza giudiziaria, Ucraina inclusa. Nonostante questi interventi, il Core Group ha deciso, dopo aver ponderato i vantaggi e gli svantaggi, di mantenere il suo progetto di più ampia portata.

In sintesi, la Svizzera, con la sua proposta, non perseguiva un approccio più restrittivo, ma mirava a istituire, in un'ottica pragmatica, una base legale per permettere la cooperazione del maggior numero possibile di Stati e quindi un massimo di ratifiche. La Svizzera continua a sostenere l'iniziativa e ritiene che anche l'attuale progetto del Core Group apporti un valore aggiunto. Si adopera in maniera costruttiva a favore della realizzazione del trattato multilaterale in materia di assistenza giudiziaria.

2. La Svizzera parteciperà alle trattative della Conferenza diplomatica di Lubiana confidando nel miglior risultato possibile. La delegazione elvetica si adopererà a favore del rispetto del diritto internazionale vigente, in particolare degli strumenti e dei principi del diritto penale internazionale, dei principi di sovranità e territorialità nonché dello Stato di diritto e delle garanzie procedurali. Si impegnerà inoltre a promuovere uno strumento di qualità, che possa essere ratificato dal maggior numero possibile di Paesi, assumendo tuttavia un ruolo conciliativo e non ostruzionista. Non è tuttavia escluso che sostenga Stati con posizioni simili alle sue che mettono in discussione l'introduzione di disposizioni penali materiali nel trattato. La Svizzera incoraggerà l'adozione di uno strumento, se questo è compatibile con il diritto internazionale vigente, in particolare con il sistema attuale, le definizioni dei crimini fornite dallo Statuto di Roma e i principi del diritto svizzero.

Risposta del Consiglio federale.