Modifica dell'articolo 7 del Codice di procedura penale per permettere ai Cantoni di escludere o limitare la responsabilità penale dei membri delle loro autorità legislative comunali per espressioni usate nel Consiglio comunale o all'Assemblea comunale

Testo depositato

In virtù dell'articolo 160 cpv. 1 della Costituzione federale, il Gran Consiglio del Cantone Ticino deposita l'iniziativa cantonale seguente a/l'attenzione dell'Assemblea federale: l'art. 7 cpv. 2 lett. a. del Codice di procedura penale dev'essere modificato permettendo di escludere o limitare la responsabilità penale dei membri delle loro autorità legislative comunali per espressioni usate nel Consiglio comunale o all'Assemblea comunale.

Motivazione

L'immunità parlamentare è un istituto giuridico volto a garantire ai membri di un'assemblea legislativa la possibilità di esercitare liberamente le proprie funzioni, senza timore di conseguenze legali per le opinioni espresse o gli atti compiuti nell'ambito del loro mandato. Tale principio tutela la libertà di espressione e l'indipendenza dei parlamentari, assicurando un dibattito democratico libero e aperto.

In Svizzera, l'immunità parlamentare è disciplinata sia a livello federale sia cantonale. A livello federale, i membri dell'Assemblea federale godono di protezione per le espressioni pronunciate durante le deliberazioni parlamentari, le attività di commissione e gli atti parlamentari. Durante le sessioni, beneficiano inoltre dell'immunità da procedimenti penali per reati non connessi all'esercizio delle loro funzioni, salvo nei casi d'urgenza, come l'arresto in flagranza di reato.

Nel Cantone Ticino, l'articolo 51 della Legge sul Gran Consiglio riconosce una protezione analoga ai deputati cantonali. II 16 settembre 2024, il Gran Consiglio ha deliberato l'estensione di tale tutela anche ai membri dei legislativi comunali, approvando la modifica della Legge organica comunale (LOC) mediante accettazione della mozione 1423. L'obiettivo perseguito è quello di evitare che l'esercizio delle prerogative democratiche a livello locale possa essere ostacolato dal timore di procedimenti penali per dichiarazioni rese in ambito consiliare o assembleare.

II percorso che ha condotto a tale decisione ha avuto inizio il 16 settembre 2019, con il deposito della mozione 1423 da parte del deputato Tiziano Galeazzi. La mozione chiedeva di estendere l'immunità anche ai consiglieri comunali e ai cittadini attivi nelle assemblee comunali, in analogia con quanto già previsto per i parlamentari cantonali. Dopo un lungo esame in seno alla Commissione Costituzione e leggi, il 25 giugno 2024 sono stati pubblicati due rapporti contrapposti: il rapporto di maggioranza (7786 R1), favorevole alla modifica legislativa, e il rapporto di minoranza (7786 R2), che sollevava dubbi in merito alla compatibilità della proposta con il diritto federale superiore.

Nonostante tali riserve, il Gran Consiglio ha approvato la modifica della LOC nella seduta del 16 settembre 2024, conferendo al Consiglio di Stato il mandato di elaborare un messaggio attuativo.

Tale decisione ha tuttavia sollevato questioni giuridiche, in particolare per quanto riguarda la compatibilità con l'art. 7 cpv. 2 lett. a del Codice di procedura penale (CPP}, il quale riconosce l'immunità esclusivamente ai membri delle autorità legislative cantonali. II Consiglio di Stato, nell'esercizio del proprio compito, ha richiesto un parere all'Ufficio federale di giustizia (UFG), che ha fornito una propria interpretazione. Secondo l'UFG, i Cantoni non dispongono della facoltà di estendere autonomamente l'immunità ai legislativi comunali, a meno di una previa modifica del CPP.

L'obiezione sollevata dall'UFG si fonda su un'interpretazione del principio di legalità: l'articolo 7 capoverso 2 lettera a del CPP riconosce l'immunità unicamente ai membri delle autorità legislative cantonali. In assenza di una base legale esplicita a livello federale, l'estensione di tale prerogativa ai legislativi comunali potrebbe risultare in contrasto con il diritto superiore, rendendo giuridicamente vulnerabile la norma cantonale.

Tuttavia, nonostante la chiarezza formale della norma, la posizione dell'UFG non preclude in modo definitivo l'estensione dell'immunità. Al contrario, lo stesso Ufficio ammette che la questione resta aperta sotto il profilo interpretativo e potrebbe trovare soluzione: per via giurisprudenziale, qualora un tribunale chiamato a pronunciarsi riconoscesse la possibilità di un'interpretazione evolutiva e sistematica del CPP, estendendone il campo d'applicazione ai legislativi comunali; oppure mediante un intervento normativo esplicito a livello federale, come proposto dall'iniziativa cantonale ticinese, che mira a colmare una lacuna normativa e a conferire certezza giuridica all'azione dei Cantoni.

In tal senso, l'assenza di una base legale attuale non equivale a un divieto assoluto: il sistema federale svizzero, fondato sul dialogo tra i livelli istituzionali e sull'evoluzione dinamica del diritto, consente di superare eventuali rigidità normative tramite gli strumenti previsti dall'ordinamento, nel rispetto dei principi democratici e dello Stato di diritto.

II parere dell'UFG, per quanto autorevole, non ha carattere vincolante. II Consiglio di Stato è pertanto tenuto a dare seguito alla volontà espressa dal Parlamento cantonale.

In tale contesto si inserisce l'iniziativa cantonale depositata il 4 novembre 2024, volta a modificare l'articolo 7 CPP per includere esplicitamente anche i membri delle autorità legislative comunali tra i beneficiari dell'immunità parlamentare. L'obiettivo è duplice: da un lato, colmare una lacuna normativa e prevenire possibili conflitti giurisprudenziali; dall'altro, fornire ai Cantoni una base legale chiara e sicura.

Attraverso tale iniziativa si intende inoltre sensibilizzare l'Assemblea federale sull'importanza di garantire una protezione adeguata anche a chi si impegna nella vita politica a livello locale. Come osservato nel rapporto di maggioranza, risulta difficile giustificare la disparità di trattamento tra i funzionari pubblici - già coperti dalla cpv. 2 lett. a dell'art. 7 CPP - e i consiglieri comunali, i quali si espongono in prima persona nel dibattito democratico locale. L'impegno civico di chi si mette a disposizione della collettività merita una tutela proporzionata alla funzione svolta, anche per evitare il rischio di un effetto dissuasivo che potrebbe indebolire la partecipazione politica.