Rafforzare la procedura di mediazione

Testo depositato

Il Consiglio federale è incaricato di esaminare e riferire in merito alle possibilità di rafforzare e, se del caso, adeguare nel nostro Paese gli strumenti di risoluzione delle controversie, sia preprocessuali, sia extragiudiziali – in particolare le consolidate procedure di mediazione e di conciliazione – tenendo conto di approcci di buone pratiche internazionali, al fine di migliorarne l’applicazione nei casi di cosiddetti danni di massa e diffusi. Le funzionanti procedure di mediazione esistenti devono rimanere una responsabilità degli attori o dei settori interessati e misure di accompagnamento statali devono essere previste soltanto per colmare eventuali lacune e a titolo sussidiario.

Nel suo esame il Consiglio federale deve in particolare:

1. verificare in che misura il comprovato sistema di procedure di mediazione e conciliazione svizzero è idoneo come alternativa efficace ed economica agli strumenti tradizionali di tutela giurisdizionale collettiva nei casi di danni di massa;

2. verificare la possibilità di estendere ulteriormente l’applicazione di tale sistema, utilizzato con successo in molti settori nell’ambito di procedimenti individuali, integrandolo con elementi idonei di un’infrastruttura tecnica moderna, in modo da poterlo applicare efficacemente anche a numerosi casi di danni di massa e diffusi;

3. verificare se, in caso di danni di massa e diffusi causati da settori economici che non dispongono di organi di mediazione o di conciliazione, è possibile migliorare in modo significativo la tutela giurisdizionale dei consumatori svizzeri creando un organo di mediazione (sostitutivo);

4. analizzare e valutare i modelli di successo all’estero, in particolare quello scandinavo (Danimarca, Svezia, Finlandia, Norvegia), che all’occorrenza combina un servizio di conciliazione con la rappresentanza delle parti, e verificarne la trasferibilità in Svizzera.

Motivazione

Con il disegno 21.082, che attua la mozione Birrer-Heimo 13.3931, il Consiglio federale prevedeva di estendere l’azione collettiva e introdurre così le cosiddette azioni di gruppo nel diritto processuale civile svizzero. Il Consiglio nazionale si è già espresso chiaramente contro questa proposta. Si temono rischi elevati per la piazza economica, un’accresciuta vulnerabilità delle nostre imprese nei confronti di aziende estere specializzate in contenziosi istituzionali e costi economici considerevoli, senza alcun miglioramento tangibile della protezione dei consumatori. Gli elevati costi di finanziamento dei processi comporterebbero perdite diffuse pari al 25–35 per cento dei fondi.

Il disegno del Consiglio federale trascura alcuni importanti riscontri e sviluppi degli ultimi anni. Gli svantaggi delle cosiddette azioni di gruppo sono di principio e non si possono eliminare. Le differenze tra i sistemi giuridici degli Stati Uniti e dei Paesi europei non sono la causa principale degli effetti indesiderati. Il motivo sono piuttosto i falsi incentivi dei portatori di interessi (interessi finanziari e politici dei rappresentanti legali degli attori e di chi finanzia i processi, che rendono le azioni di gruppo un modello commerciale e di influenza politica). Meccanismi di protezione più forti porterebbero a un minore ricorso alle azioni legali, mentre meccanismi di protezione deboli aumenterebbero il rischio di abuso. Nei Paesi in cui le azioni legali di natura economica e politica sono redditizie (p. es. in Germania e nei Paesi Bassi) ciò ha comportato un aumento continuo del numero di azioni legali professionali. Negli ultimi anni la tecnologia ha semplificato sempre di più la coordinazione delle pretese e la risoluzione delle controversie. È quindi indispensabile valutare alternative efficaci alle azioni di gruppo.

La Commissione ritiene che le procedure alternative siano più efficaci delle azioni di gruppo, adducendo che anche le procedure di mediazione private, con una percentuale di risoluzione del 50-80 per cento, sono oggi uno strumento molto efficace a disposizione dei consumatori svizzeri, che può essere ulteriormente migliorato. Un ricorso il più possibile capillare alle procedure di mediazione, eventualmente integrate con modelli di buone pratiche applicati all’estero, potrebbe alleviare il carico della giustizia in Svizzera e fornire ai consumatori un sostegno più rapido e mirato.

Proposta del Consiglio federale

Accogliere

Parere del Consiglio federale

Il postulato chiede di esaminare le esistenti procedure di composizione amichevole delle controversie e di illustrare le possibilità di adeguare o integrare tali strumenti di modo che possano essere utilizzati anche in caso di danni di massa e diffusi. Il postulato è stato depositato in seguito al rigetto del progetto di revisione del Codice di procedura civile per rafforzare l’applicazione collettiva del diritto (21.082). Il progetto del Consiglio federale è stato presentato in adempimento della mozione 13.3931 Birrer-Heimo. Prevedeva di rafforzare l’azione collettiva (art. 89 CPC), in particolare introducendo un’azione collettiva per far valere pretese di risarcimento. Dopo oltre tre anni e mezzo di dibattiti, il Parlamento non è entrato in materia sul progetto. Durante questo processo legislativo sono state esaminate le diverse opzioni realizzabili e quindi numerose soluzioni possibili. Alla luce delle lacune giuridiche constatate in relazione ai danni di massa o diffusi, il Consiglio federale aveva esaminato le diverse opzioni per migliorare l’esercizio dei diritti sul piano giudiziario. Aveva considerato tutti i recenti sviluppi in questo settore, tra cui anche il modello svedese. Il «modello nordico» corrisponde peraltro alla norma nell’UE, dato che vari Stati nordici sono membri dell’UE e hanno trasposto la direttiva UE in materia. Questa direttiva impone agli Stati membri di disporre di un meccanismo di azioni collettive per migliorare l’accesso dei consumatori alla giustizia. In questi modelli le procedure dinanzi all’ombudsman e i rimedi giuridici collettivi si completano e non rappresentano alternative. L’approccio proposto dal postulato si basa su modelli di mediazione privati esistenti ed è indubbiamente utile, anche perché nulla nel diritto vigente impedisce ai settori economici di costituire una tale struttura di composizione delle controversie, senza la necessità di un intervento del legislatore. In questo contesto, va rilevato che il Codice di procedura civile prevede già una procedura di conciliazione obbligatoria. La prassi attuale mostra tuttavia che la procedura dinanzi a un ombudsman è strettamente legata a funzioni di vigilanza, come ad esempio nel settore bancario o assicurativo. Secondo il Consiglio federale, i modelli alternativi di composizione delle controversie possono unicamente completare il sistema giudiziario di applicazione del diritto. Non sono adatti a colmare le lacune identificate nella tutela giurisdizionale in caso di danni di massa o diffusi. Dovranno dunque essere esaminati i punti seguenti: regolamentazione delle procedure dinanzi all’ombudsman statale nonché assoggettamento a un’autorità di vigilanza o a un ombudsman statale, come nei Paesi nordici; idoneità di queste procedure nei casi di danni di massa o diffusi; carattere obbligatorio per le imprese. Sarà inoltre necessario esaminare le competenze degli ombudsman, per esempio quella di disporre multe o risarcimenti e la facoltà di proporre successivamente azione a favore dei consumatori, come previsto nei Paesi nordici, e provvedere affinché queste procedure non complichino l’accesso ai tribunali. Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio federale è disposto, alla luce dei lavori già effettuati e delle lacune normative incontestate, a procedere all’esame richiesto dal postulato, in una prospettiva più ampia e prendendo in considerazione la necessità di un esame o azione giudiziaria successivi da parte dell’ombudsman.

Il Consiglio federale propone di accogliere il postulato.